農(nóng)村集體“三資”管理亟待納入法律規(guī)制軌道

徐克勤

摘要：本文介紹了農(nóng)村集體“三資”管理法治化現(xiàn)狀，針對存在的問題，提出建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；集體資產(chǎn)；法制；建議

一、農(nóng)村集體“三資”管理法治化現(xiàn)狀

（一）農(nóng)村集體“三資”管理政策法規(guī)不系統(tǒng)、缺乏權(quán)威性。2008年10月，黨的十七屆三中全會提出加快新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)鍵是農(nóng)村集體資金、資產(chǎn)、資源的管理。此后國家層面有關(guān)農(nóng)村集體“三資”管理的政策相繼出現(xiàn)。2009年農(nóng)業(yè)部頒發(fā)《關(guān)于進一步加強農(nóng)村集體資金資產(chǎn)資源管理指導(dǎo)的意見》，就“三資”管理相關(guān)制度建設(shè)進行了總體部署；2010年，農(nóng)業(yè)部、民政部等四部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進一步加強村級會計委托代理服務(wù)工作指導(dǎo)意見的通知》，強調(diào)推行會計委托代理制；2013年農(nóng)業(yè)部為貫徹中央一號文件印發(fā)的《關(guān)于扎實做好2015年農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟工作的意見》，提出要加強農(nóng)村集體“三資”管理的制度建設(shè)和信息平臺建設(shè)。而涉及農(nóng)村集體“三資”管理的主要法律《中華人民共和國村民委員會組織法》僅僅觸及，而監(jiān)督管理方面的《會計法》、《審計法》等法律對農(nóng)村集體“三資”管理相關(guān)內(nèi)容則非常有限，致使我國目前關(guān)于農(nóng)村集體“三資”管理的政策法規(guī)非常分散，缺乏系統(tǒng)性、全面性和權(quán)威性，在具體落實中缺乏可操作性，難以從根本上對農(nóng)村集體“三資”管理起到規(guī)制作用。

（二）農(nóng)村集體“三資”家底不清、管理不規(guī)范。農(nóng)村集體“三資”家底不清，造成鄉(xiāng)村集體“三資”管理不規(guī)范，隨意性、人為操作性問題突出。一些村干部利用內(nèi)部人控制，在資金管理方面，采取收入不入賬或延遲入賬，以不合規(guī)開支或虛假開支抵頂收入，造成農(nóng)村集體資金“體外循環(huán)”。招待費支出隨心所欲，憑白條和不合理單據(jù)套現(xiàn)。在資產(chǎn)、資源管理方面，由于歷史原因，一些村級資源權(quán)屬不清，沒有登記入賬，對這類資源某些村干部私下轉(zhuǎn)包，有的甚至長期無償占有使用。對于權(quán)屬明晰并已經(jīng)登記入賬的資產(chǎn)資源，在對外承包、出租、轉(zhuǎn)讓時，不按照《招投標(biāo)法》和《拍賣法》規(guī)范操作，一些村干部利用村集體資產(chǎn)的類型復(fù)雜多樣，逃避專業(yè)評估機構(gòu)的評估，既不采取招投標(biāo)，也不進行公開競價，而是采用少數(shù)內(nèi)部人暗箱操作方式，進行自行估價甚至是人為虛假評估，以較低價格擅自處置集體資源，且在合同管理上，以口頭約定代替書面合同，合同要素不完整，合同雙方權(quán)利、義務(wù)不平等，造成集體資產(chǎn)賬目不真實，不能如實反映農(nóng)村集體資產(chǎn)的實際狀況，使集體的利益嚴(yán)重受損。

（三）農(nóng)村集體“三資”管理缺乏民主、監(jiān)管無法可依。農(nóng)村集體“三資”涉及村民重大利益，需要經(jīng)村民會議討論方可做出決策，實施中要接受民主理財小組監(jiān)督。但在實踐上，一些村干部利用職權(quán)，大、小事一人決策，內(nèi)部人控制現(xiàn)象嚴(yán)重。村“兩委會”被架空，班子的其他成員沒有“三資”知情權(quán)和決策權(quán)，領(lǐng)導(dǎo)成員內(nèi)部監(jiān)督形同虛設(shè)，難以相互監(jiān)督制衡。在村民民主監(jiān)督方面，民主理財小組應(yīng)履行好法律賦予的監(jiān)督職責(zé)，但由于一些鄉(xiāng)村敢于維權(quán)的青壯年村民多外出打工，留守婦女老人委曲求全，監(jiān)督積極性不高，難以發(fā)揮職能。更為甚者，一些村民主理財小組不是由村民民主選舉產(chǎn)生，而是由村委會主要成員將其親屬拉入；有的雖是由村民選舉產(chǎn)生，但由于不懂財務(wù)知識，結(jié)果淪為村干部遮擋民主監(jiān)督的工具；有的村民主理財小組常年不更換，與村干部結(jié)成利益共同體，既不為村集體理財也不監(jiān)督，形同虛設(shè)，無法發(fā)揮管理和監(jiān)督作用。

（四）農(nóng)村集體“三資”管理責(zé)任體系不完善，難以進行法律責(zé)任追究。村干部作為村民選舉產(chǎn)生的村級財產(chǎn)管理代理人，在農(nóng)村集體“三資”管理中有著舉足輕重的作用。然而鑒于某些鄉(xiāng)村民主管理制度不健全，在村干部選舉過程中，一些人通過賄賂村民而當(dāng)選，這類村干部參選動機不純，為撈取更多的實惠，在行使職權(quán)中為謀求個人利益最大化，必然會在農(nóng)村集體“三資”管理過程中熱衷權(quán)力尋租。雖然對構(gòu)成犯罪的村干部可比照刑法中的貪污罪、受賄罪等罪名加以處罰，但由于鄉(xiāng)村集體財產(chǎn)管理的封閉性和隱秘性，被檢舉揭發(fā)的很少。實際違法事實只能參照《農(nóng)業(yè)法》、《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》中有關(guān)違反土地管理、土地承包經(jīng)營權(quán)的相關(guān)規(guī)定追究民事責(zé)任。對村干部在管理農(nóng)村集體的資金、資產(chǎn)和資源的違法違規(guī)行為應(yīng)承擔(dān)的民事責(zé)任和行政責(zé)任尚沒有規(guī)定，難以起到懲治效果。民事責(zé)任和行政責(zé)任的缺失降低了違規(guī)成本，責(zé)任體系的不完善及責(zé)任追究的不合規(guī)制助長了一些村干部違法行為。

二、建議

（一）將“三資”管理納入村民委員會組織法律體系。鑒于目前我國農(nóng)村集體“三資”管理政策法規(guī)不系統(tǒng)、不全面，執(zhí)行中缺乏權(quán)威性和威懾力的現(xiàn)狀，要盡快從制度層面進行頂層設(shè)計，將散見于各種渠道的有關(guān)農(nóng)村集體“三資”管理的重要政策法規(guī)進行系統(tǒng)梳理，從“三資”管理的主體、內(nèi)容、程序等方面予以規(guī)制，作為《中華人民共和國村民委員會組織法》的解釋，形成一個統(tǒng)一的可操作性法律體系。在規(guī)制主體方面，在當(dāng)前集體經(jīng)濟組織不具有法人地位，《憲法》也沒有詳細描述的情況下，可將管理主體確定為集體經(jīng)濟組織，從而將村干部納入法律規(guī)制約束，從法律上加強對村干部候選人的村務(wù)管理、道德水準(zhǔn)等方面的審核，并對當(dāng)選后的村干部設(shè)定考察期，在考察期間由村民對其德、才、能、績進行綜合評價，對存在明顯缺陷的干部可重新進行選舉。至于規(guī)制內(nèi)容方面，要通過解釋對村民委員會的職權(quán)范圍嚴(yán)格加以規(guī)范，明確村干部“三資”管理的權(quán)力界限，對權(quán)力行使不當(dāng)者則應(yīng)追究法律責(zé)任。同時，強化村委會內(nèi)部成員的制衡，形成有效的權(quán)力內(nèi)部約束機制。在規(guī)制程序上，可依照《政府信息公開條例》對“三資”管理應(yīng)予公開的范圍、方式、監(jiān)督和保障加以規(guī)定，強化程序的規(guī)范化、公開化，使“三資”管理信息公開透明，形成強制公開約束機制，提高“三資”管理的透明度。

（二）依法規(guī)范“三資”核算、強化合同管理。要健全“三資”管理的長效機制，必須依照《預(yù)算法》和《會計法》對農(nóng)村集體“三資”進行規(guī)范核算，實施嚴(yán)格控制。在資金來源管理上，要本著“量入為出、節(jié)約開支”的原則，編制年度收支計劃，強化財務(wù)收入來源管理，防止私設(shè)“小金庫”。對資金支出管理，則要對公用性支出和非生產(chǎn)性支出區(qū)別對待，公用性支出要按計劃列支，大額公用性經(jīng)費支出事先要經(jīng)村“兩委”研究，事中、事后要經(jīng)過村民代表監(jiān)督核查。對非生產(chǎn)性的接待費用等支出，則要加強制度的剛性控制，并履行嚴(yán)格的開支程序。對集體所有的機器設(shè)備、農(nóng)具、建筑物等固定資產(chǎn)，要經(jīng)有資質(zhì)的評估機構(gòu)評估，并經(jīng)村民會議認定后，分門別類設(shè)立資產(chǎn)臺賬。對權(quán)屬不清的耕地、林地、草地、荒地等集體資源，要由村民理財小組界定權(quán)屬逐項登記，經(jīng)村民會議認定后確權(quán)建立資源管理臺賬。對村集體的資產(chǎn)資源對外發(fā)包、出租、轉(zhuǎn)讓，要經(jīng)公開招投標(biāo)簽訂書面合同，合同的要素內(nèi)容齊全，嚴(yán)查串標(biāo)等違法違規(guī)行為，營造誠信、公平、公開的市場氛圍。

（三）將“三資”管理公開化納入法定程序，依法實施民主監(jiān)督。依據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》，依法強化“三資”管理民主監(jiān)督。對“三資”的分配、使用、處置納入“四議”監(jiān)督制度，即由村委提議，由村兩委會議協(xié)商一致，再經(jīng)黨員大會審議通過，最后提交村民代表會議表決通過，以此強化程序監(jiān)督。要規(guī)范民主理財小組人員結(jié)構(gòu)，杜絕村委近親屬的違規(guī)參與，強化民主理財小組對村級財務(wù)事項的全程監(jiān)督。同時，要將“三資”管理作為村務(wù)公開的重大事項全程公開。第一，公開內(nèi)容要全面。要本著讓村民易看易懂的原則，總分結(jié)合、詳略得當(dāng)、實事求是地對“三資”狀況全面公開。使村集體的日常財務(wù)收支，資產(chǎn)、資源的處置，征地補償費及各種惠農(nóng)資金發(fā)放等群眾關(guān)心的熱點焦點問題全部公開，使“三資”管理監(jiān)督無死角。第二，公開時間要及時。要根據(jù)公開內(nèi)容，針對一般村務(wù)事項、日常財務(wù)收支及涉及村民利益的重大事項，分別采用季公開、月公開和隨時公開形式。第三，公開方式要新老結(jié)合。為使外出務(wù)工村民獲得同等知情權(quán)，要選擇新老結(jié)合的公開方式。除傳統(tǒng)的廣播、廣告欄、村民大會等形式外，還可結(jié)合QQ、微信等方式，通過手機、電腦公開“三資”信息，接受群眾全面監(jiān)督。

（四）加大“三資”的違法處置成本，強化法律責(zé)任追究。要通過強化審計監(jiān)督，加強村干部的任期審計和離任的審計，實現(xiàn)對村干部任期內(nèi)的定期審計、重點審計、專項審計和離任時的“三資”管理及處置審計相結(jié)合的全方位的審計監(jiān)督體系。對審計發(fā)現(xiàn)的違法違紀(jì)行為，要強化問責(zé)與處理機制，違犯法律的要依法嚴(yán)懲。對授意、指使、強令村代理記賬員違反會計制度貪污腐敗，或者非法侵占集體資產(chǎn)、資源或者貪污、挪用土地征用補償費用及其他集體資金的村干部，不僅要取消代理記賬員資格，還要讓村干部承擔(dān)賠償損失等民事責(zé)任，并提高對村干部的處罰額度，將處罰下限從5000元增至20000元，加大其違法成本。為懲治違法犯罪的村干部，應(yīng)在《刑法》解釋中參照公務(wù)人員犯罪加入農(nóng)村干部瀆職罪。對村干部所從事的“三資”管理活動統(tǒng)一認定為公務(wù)，犯罪主體限定為村干部，區(qū)別于瀆職罪的犯罪主體國家機關(guān)工作人員，并對其犯罪的其他構(gòu)成要件細致地界定，遵循罪、責(zé)、刑相適應(yīng)的原則確定處罰標(biāo)準(zhǔn)。

（作者單位：江蘇省淮安市洪澤區(qū)三農(nóng)辦）

責(zé)任編輯：凌玉