關于民事行政非訟執(zhí)行的調(diào)研文章

董琰

非訟案件，是指利害關系人在沒有民事權益爭議的情況下，請求人民法院確認某種事實和權利有無的案件，主要具有以下兩個特征：一是非訟案件內(nèi)容即包括無爭議、無糾紛的法律事務，又包括已經(jīng)發(fā)生爭議的法律事務；二是非訟案件的解決途徑，是不需要提交司法機關審判，不必經(jīng)過法定的訴訟程序，通過法律人員提供法律幫助或者通過法律人員進行訴訟外調(diào)解。

在非訟案件里又可以分為兩塊：一塊主要是以民事關系為主的非訟案件，一塊主要是以行政關系為主的非訟案件。筆者走訪安徽省某基層人民法院的行政庭和執(zhí)行局的過程中發(fā)現(xiàn)，涉及非訟強制執(zhí)行的案件，人民法院一般多是行政非訟執(zhí)行的案件，幾乎未有民事非訟執(zhí)行案件，所以，本文主要討論非訟行政執(zhí)行中的相關問題。

1 調(diào)研數(shù)據(jù)分析（2015年至2017年行政非訟執(zhí)行數(shù)據(jù)分析）

2015年-2017年，某基層人民法院審查行政機關申請行政非訟執(zhí)行案件共83件，具體相關數(shù)據(jù)為：

2015年共審查26件，2016年共審查27件，2017年共審查30件。其中，2015年至2017年三年里近90件案件，進入強制執(zhí)行程序案件不超過十件，多是以調(diào)解的方式結案，即便進入強制執(zhí)行程序的，執(zhí)行效果也未果。

根據(jù)筆者的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，近三年該基層法院非訟行政執(zhí)行案件主要可以分為三類，分別是計劃生育類案件、食品藥品監(jiān)督類案件和支付勞動報酬類案件。其中，占案件比例最大的是計劃生育類案件，2015年和2016年基本都是以計劃生育類案件為主，從2016年開始出現(xiàn)其他類行政非訟申請強制執(zhí)行的案件，包括食品藥品類、工商管理類、支付勞動報酬類和環(huán)境污染類案件。

2 非訟行政執(zhí)行的法規(guī)及特征

根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第九十七條規(guī)定，公民、法人或者其他組織對行政行為在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行的，行政機關可以申請人民法院強制執(zhí)行，或者依法強制執(zhí)行。《中華人民共和國行政強制法》第五十三條規(guī)定，當事人在法定期限內(nèi)不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒有行政強制執(zhí)行權的行政機關可以自期限屆滿之日起三個月內(nèi)，依照本章規(guī)定申請人民法院強制執(zhí)行。

非訴行政執(zhí)行具有以下四個方面特點：1.執(zhí)行主體是人民法院，但須在申請人的申請下實施，而不能主動進行。2.執(zhí)行的對象是生效的且具有可執(zhí)行內(nèi)容的具體行政行為，并且是經(jīng)過與訴訟審查不同的合法性審查的具體行政行為。3.申請人是作出被申請執(zhí)行的具體行政行為的行政主體或行政機關對平等主體之間民事爭議進行裁決的生效具體行政行為確定的權利人或者其繼承人、權利承受人。4.非訴行政執(zhí)行的前提是行政行為的相對人在法定的期限內(nèi)，既不提起行政訴訟，又拒不履行具體行政行為所確定的義務。

3 關于行政機關在非訟執(zhí)行中存在的問題

在筆者調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，行政機關非訴執(zhí)行申請中存在以下問題：

3.1 對申請執(zhí)行期限的把握不符合規(guī)定最高人民法院關于執(zhí)行《行政訴訟法》若干問題的解釋規(guī)定。行政機關申請執(zhí)行具體行政行為的，應自法定起訴期限屆滿之日起6個月內(nèi)提出；逾期申請的，人民法院不予受理。

3.2 行政機關提交的申請材料欠缺。根據(jù)《行訴法解釋》，行政機關在申請時應當提交證明該具體行政行為合法的事實證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件，但實踐過程中很多行政機關往往都未能對證據(jù)的證明力進行嚴格把關。

3.3 行政機關申請執(zhí)行的具體行政行為存在的瑕疵主要表現(xiàn)在：一是有的行政決定書中認定違法事實的證據(jù)收集不全，法院在審查時無法認定行政機關認定證據(jù)是否確鑿充分。二是行政機關確定的履行期限有不合理，有的可能存在違反法律規(guī)定不告知情形。三是適用程序有所不當，比如不可用簡易程序的用了簡易程序，行政處罰決定的送達欠規(guī)范等等。

4 關于非訟行政執(zhí)行制度中存在的問題

4.1 人民法院采用“重大明顯違法”的審查標準和不同于訴訟審查的審查程序對申請執(zhí)行的具體行政行為進行合法性審查。這是一種以非訴訟方式進行的單方面活動，法院采取的是卷面審查，采取的標準是重大違法標準。由于缺乏相應的程序要求，在實踐中法院對很多申請執(zhí)行案件的審查難免流于形式，立法時保護行政相對方的利益、限制行政權的原意遭到破壞，也沒有起到很好的監(jiān)督效果難以保證非訴行政執(zhí)行公證價值的實現(xiàn)。

4.2 非訴行政執(zhí)行不利于相對人的權利救濟。對于作為執(zhí)行對象的原具體行政行為即使有一般違法問題，由于相對人已放棄或喪失了訴權，也不存在救濟的問題。因經(jīng)過法院的非訴訟審查且由法院執(zhí)行，該被法院確認過后的“行政行為”不是原來的行政行為，對其不服的，亦不能請求行政復議；因為該裁定不是行政訴訟得到的裁定，相對人和相關人的權益往往容易被忽略。

5 針對上述問題，提出相對性的建議

第一，完善法院審查程序，搭建檢察監(jiān)督程序。

法院的非訴審查程序可以在法院現(xiàn)行對非訴行政案件審查程序的基礎上進行完善，主要包括受理的條件、審查的內(nèi)容和標準、審查的形式、審查的過程、裁定的作出以及相對人的救濟等。就審查的內(nèi)容而言，法院不僅要看行政機關材料是否齊全，手續(xù)是否具備，是否具備申請非訴行政案件執(zhí)行的條件，還要審查具體行政行為是否有事實依據(jù)、法律依據(jù)、行政機關是否違反法定程序等。就法院的裁定而言，準予執(zhí)行的裁定，筆者認為：應當確定強制執(zhí)行的內(nèi)容、方法、期限和范圍；不準執(zhí)行的裁定，應明確要求行政機關對該具體行政行為作相應的善后處理。

檢察機關的監(jiān)督程序，針對于法院非訟案件，監(jiān)督主要分為兩方面進行，一方面是監(jiān)督非訟案件審查的程序，分別是：案件受理的條件、審查的內(nèi)容和標準、審查的形式、審查的過程、作出的裁定是否于法有據(jù)；另一方面是監(jiān)督非訟案件的強制執(zhí)行程序，在執(zhí)行環(huán)節(jié)是否有超期或者是否有違反法定程序的地方。

最后，在相對人的救濟方面，是否可準許相對人對法院準予執(zhí)行的裁定上訴或向檢察機關申訴，這樣一方面為相對人提供了相應的救濟途徑，另一方面也可以促使人民法院認真履行對具體行政行為合法性審查的職權。

第二，充分發(fā)揮檢察建議作用，落實行政公益訴訟制度。

為解決行政主體不享有自行強制執(zhí)行權，相對人不起訴也不執(zhí)行，行政主體也不申請人民法院執(zhí)行時，該生效具體行政行為的內(nèi)容無法實現(xiàn)的弊端，筆者認為在行政機關放棄非訟執(zhí)行申請時，檢察機關可以依法向做出具體行為的行政機關提出督促履職的檢察建議，或者說服具體行政行為的權利人通過向檢察機關申訴等其他途徑妥善解決。此外，行政機關申請法院強制執(zhí)行是行政機關的一項特定的法定職責，對于涉及到受害人權益保護，而行政機關放棄申請，受害人是否可以對其提起行政訴訟。

雖然法律有授權行政機關對平等民事主體之間的民事爭議的裁決行為確定的權利人在相對人既不起訴又不履行，行政主體應申請而不申請時可以申請人民法院強制執(zhí)行，但是對其他不申請的問題仍不能有效地解決。本文認為，為解決該問題，應擴大非訴行政執(zhí)行申請人的范圍，對于有特定權利人的具體行政行為，法律應當授予權利人申請人資格；對于涉及公共利益而沒有特定權利人的具體行政行為，行政機關應申請而不申請致使公共利益受到損害的，則可以以檢察機關為權利申請人，通過行政公益訴訟來解決。

第三，增強依法行政意識，發(fā)揮行政監(jiān)督職能

行政機關內(nèi)部應建立健全行政機關學法制度，增強行政機關工作人員的法律意識，提高其法律素質。充分發(fā)揮法制機構在依法行政方面的參謀作用，避免行政行為的某個階段處于無法制監(jiān)督的真空狀態(tài)。同時，建立人民法院、檢察機關和行政機關之間交流溝通的長效機制。在執(zhí)行、審查和監(jiān)督三個環(huán)節(jié)之間開辟一條順暢的信息交流通道，就各個環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)的問題能及時地進行交流溝通。