京津冀區(qū)域社會發(fā)展差異性認識及協(xié)同發(fā)展的建議

宋嚴(yán) 張寶義

在京津冀協(xié)同發(fā)展的背景下，區(qū)域的社會融合發(fā)展成為一個必須關(guān)注的問題。京津冀的社會協(xié)同發(fā)展是一項基礎(chǔ)性的工作，對整個區(qū)域的協(xié)同發(fā)展具有持久性的支撐作用。然而京津冀的社會協(xié)同與經(jīng)濟協(xié)同有較大的不同，社會協(xié)同涉及面廣、類別多、耗時長，需要從政府、市場、民間多方面逐步推進。

一、京津冀區(qū)域社會發(fā)展的總體特征

（一）區(qū)域社會發(fā)展水平極不平衡

社會發(fā)展水平總體受經(jīng)濟發(fā)展的影響，從現(xiàn)有統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，目前京津冀的社會發(fā)展明顯受到經(jīng)濟發(fā)展的制約。在京津冀三地中，盡管河北的地區(qū)生產(chǎn)總值較高，但是由于人口基數(shù)大，人均GDP不足北京、天津的一半，處于明顯弱勢。在社會發(fā)展中，地方財政發(fā)揮了關(guān)鍵性的作用，而京津冀地方公共財政收入規(guī)模有較大差異，北京比天津、河北高出將近一倍。而天津、河北盡管財政收入相差不大，但是河北人口基數(shù)高于天津近5倍，攤薄后的人均財政收入也將近是5倍之差。反映京津冀居民生活狀況的關(guān)鍵性指標(biāo)是人均可支配收入和家庭人均消費性支出，從統(tǒng)計數(shù)據(jù)看差距也十分明顯，2016年河北的人均可支配收入為1.97萬元，以此為基數(shù)計算（河北人均可支配收入=1），京津冀三地的人均可支配收入比為：2.7：1.7：1。按照相同的方法計算，京津冀三地的家庭人均消費性支出比為：2.5：1.8：1。京津冀三地經(jīng)濟發(fā)展的不平衡對區(qū)域社會發(fā)展的“分異”作用十分巨大。

（二）城鄉(xiāng)居民生活水平差距明顯

如果京津冀社會發(fā)展的不平衡屬于“一次元”，那么京津冀城鄉(xiāng)差距應(yīng)當(dāng)屬于“二次元”，是京津冀社會發(fā)展中“三元結(jié)構(gòu)”里的“二元結(jié)構(gòu)”。從城鎮(zhèn)來看，京津冀三地的就業(yè)人員平均工資差別較大，北京就業(yè)人員平均工資是河北的一倍多，在崗職工平均工資也差不多是一倍。但是即使存在這樣的差距，京津冀三地內(nèi)的城鄉(xiāng)居民消費水平又再一次“分野”，可謂差距中的差距。如北京、天津的城鄉(xiāng)消費比分別為1.88、1.77，水平相差不多，而河北則為2.34，與京津兩地相距甚遠。河北的城鄉(xiāng)消費差距，反映出了河北經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)部不平衡，這種不平衡也是制約河北經(jīng)濟社會發(fā)展的重要因素之一。另外，從京津冀三地的城鄉(xiāng)“低?！睜顩r觀察，也可直接看出其中的差距。在北京、天津，城鄉(xiāng)低保人口水平較低，農(nóng)村低保人口少于城市低保人口。但河北的情況則相反，城鄉(xiāng)低保人口不僅規(guī)模較大，而且農(nóng)村低保人口很多，城鄉(xiāng)之間社會發(fā)展極不平衡。為此，我們根據(jù)2015年的數(shù)據(jù)進行了統(tǒng)計，京津冀三地低保人數(shù)（城市低保居民和農(nóng)村低保居民之和）占年末人口數(shù)的比例，北京為0.61%，天津占1.50%，河北占3.49%。以上數(shù)據(jù)表明，京津冀三地社會發(fā)展的各種不平衡因素較為復(fù)雜，協(xié)同發(fā)展的難度較大。

（三）城鎮(zhèn)化發(fā)展?fàn)顩r與差距

從北京、天津以及河北各地級市的綜合統(tǒng)計看，京津冀的城市發(fā)展存在一些需要進一步認識的問題。京津冀協(xié)同發(fā)展的主要目標(biāo)是疏解首都的各項非首都功能，減輕北京過于密集的人口壓力。但是從城市相關(guān)指標(biāo)分析，這個過程也會遇到一些城市發(fā)展上的問題，如從城市人口密度看（以城市建成區(qū)面積為標(biāo)準(zhǔn)），人口密度最高的是天津，其次是河北，而北京的城市人口密度反而較低。如果相關(guān)數(shù)據(jù)較為客觀的話，那么天津、河北的城市人口也面臨飽和的問題，在未來的城市發(fā)展中，城市人口的壓力也會越來越大。因此說，疏解首都的人口壓力不能采取從北京向天津、河北城市進行人口轉(zhuǎn)移的方式，而是要大力開辟城市化發(fā)展的新路子，雄安新區(qū)的建設(shè)符合以上實際情況。就河北而言，不斷加快推進城鎮(zhèn)化建設(shè)，不僅是疏解北京壓力的需要，同時也是消除城鄉(xiāng)差別的需要，河北城鎮(zhèn)化建設(shè)的大發(fā)展，是京津冀區(qū)域社會協(xié)同發(fā)展的重要一環(huán)。

（四）居民收入與消費水平的結(jié)構(gòu)性差異

1.居民人均收入結(jié)構(gòu)的分析。在京津冀居民人均可支配收入差距較大的背景下，三地居民可支配收入也存在結(jié)構(gòu)上的不同。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，京津冀三地居民的工資性收入占比基本相同，北京略高一些，但是在經(jīng)營凈收入方面，河北占比很高，高出北京12.6個百分點，實際規(guī)模也大大高于北京；在財產(chǎn)凈收入方面，北京則高出河北8.8個百分點，實際規(guī)模比天津、河北之和還要高出一倍。以上現(xiàn)象說明，北京、河北的居民收入在工資性收入之外出現(xiàn)較大的分異傾向，這種傾向的發(fā)展在一定程度上對三地的未來居民收入狀況產(chǎn)生重要影響。如北京財產(chǎn)凈收入很大程度上取決于房產(chǎn)的租金價格，未來房租價格的變化將會影響居民的收入變化，而河北的經(jīng)營凈收入主要來源與工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的加工制造及經(jīng)營，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、產(chǎn)品制造水平以及經(jīng)營模式的變化也會直接影響當(dāng)?shù)鼐用竦氖杖搿?/p>

2.居民人均消費結(jié)構(gòu)的分析。在京津冀居民家庭人均消費性支出差距較大的背景下，三地居民的消費支出結(jié)構(gòu)也存在一定的差別，這種消費結(jié)構(gòu)的差別反映出三地居民的生活水平及消費傾向。如在“食品煙酒”消費方面，天津居民的消費支出占比最高，北京最低；在“衣著”消費方面，天津、河北高于北京；在“居住”消費方面，北京明顯高于天津、河北；在“生活用品及服務(wù)”消費方面，三地的占比幾乎相同，不分伯仲；在“交通和通訊”消費方面，河北略高于北京、天津，但差別不大；在“教育文化和娛樂”方面，北京較高，天津最低；在“醫(yī)療保健”消費方面，河北較高，北京較低?？偟目磥恚┙蚣饺鼐用竦南M性支出基本與當(dāng)?shù)厣鐣钏较噙m應(yīng)，一些結(jié)構(gòu)性差異與地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平和生活習(xí)慣有密切的關(guān)系。

（五）社會保險的水平及差異

社會保險是社會保障的基礎(chǔ)性內(nèi)容，隨著京津冀社會的發(fā)展，各地居民的社會保險水平不斷提高，抗風(fēng)險能力不斷增強，但三地社會保險規(guī)模存在一定的差別。在失業(yè)保險方面，北京的基金收入高于天津與河北之和，而且累計結(jié)余較多，說明北京的就業(yè)活力強于天津、河北；在工傷保險方面，北京、河北的基金收入水平相當(dāng)，但河北的累計結(jié)余相對北京較低，說明河北的工傷保險支付高于北京，反映出在安全生產(chǎn)方面存在一定的區(qū)域差別；在生育保險方面，北京的基金收入非常高，其規(guī)模是天津、河北之和的一倍，說明北京在落實職工保險政策方面強于天津、河北，用工制度的規(guī)范性較強；在城鎮(zhèn)醫(yī)療保險方面，北京的基金收入遠遠高于天津、河北，較高的基金收入為北京城鎮(zhèn)居民的醫(yī)療保障提供了較好的支撐（天津城鄉(xiāng)居民已統(tǒng)籌，北京預(yù)計2018年與“新農(nóng)合”并軌）。

（六）醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)水平及差異

醫(yī)療衛(wèi)生是公共服務(wù)的主要內(nèi)容，是衡量社會發(fā)展水平的重要標(biāo)志。京津冀區(qū)域的社會協(xié)同發(fā)展，應(yīng)當(dāng)將醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的區(qū)域平衡作為重點工作。從2015年的數(shù)據(jù)統(tǒng)計看，京津冀三地的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)存在一定的差距，以每千人的衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)為例，北京高出天津、河北一倍左右。從需求的角度看，無論是入院人數(shù)還是病床使用率、平均住院日數(shù)等指標(biāo)，反映出城鄉(xiāng)居民對醫(yī)療衛(wèi)生資源較高的需求。就整體而言，京津冀三地的醫(yī)療衛(wèi)生資源都處于相對緊張的狀態(tài)。但在高質(zhì)量診療醫(yī)療方面，北京、天津在三地中相對較好，特別是北京一些醫(yī)院，每年就診治療的河北患者很多，反映出患者對高質(zhì)量醫(yī)療資源的需求十分迫切，需要通過三地合作辦醫(yī)，滿足區(qū)域內(nèi)居民就診醫(yī)療的需求和愿望。

（七）教育服務(wù)水平及差異

教育同樣是公共服務(wù)的重要內(nèi)容，京津冀的教育服務(wù)水平差異反映在小學(xué)、初中、高中及高等教育各個階段。從小學(xué)、初中、高中教育看，各教育階段的生師比河北都是最高的，小學(xué)階段的生師比河北比北京高3.24，初中階段的生師比河北比北京高4.96，高中階段的生師比河北比北京高5.62，也即河北的每名教師比北京教師多教3-6名左右的學(xué)生。在高等教育方面，教育供給的差異更為突出，如河北的人口是天津的4.78倍，是北京的3.44倍，但是河北的普通高等學(xué)校數(shù)是天津的2.15倍，是北京的1.29倍。就普通本科招生數(shù)而言，河北總量上盡管高出北京、天津，但由于河北的報考人數(shù)較多，機會明顯小于京津，形成了京津冀三地間的“苦樂不均”。

（八）其他社會發(fā)展?fàn)顩r比較

在京津冀社會發(fā)展的諸多領(lǐng)域中，三地間發(fā)展的不均衡現(xiàn)象不同程度地存在。有些社會發(fā)展的不均衡是由于經(jīng)濟發(fā)展水平所致，有些是公共管理的差異所致。以幾方面為例，在婚姻方面：2015年北京、天津當(dāng)年的結(jié)婚對數(shù)與離婚對數(shù)基本上是2：1的比例，離婚率非常高，而河北基本為3：1，說明河北在家庭穩(wěn)定性上明顯高于京津兩地；交通事故發(fā)生數(shù)方面：天津、河北較高，北京較低，這種現(xiàn)象與京津冀三區(qū)的道路交通及管理有直接的關(guān)系，北京外來車輛限制較多，車輛管理嚴(yán)格，由此使交通事故發(fā)生相對少些；在社會捐款方面：北京的社會捐款額一家獨大，天津、河北之和不及北京的“零頭”；在養(yǎng)老床位方面：河北的千人養(yǎng)老床位數(shù)高出北京、天津許多，說明河北在發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)方面有一定的優(yōu)勢；在人均公共圖書方面：北京、天津均高于河北，表明河北在發(fā)展公共文化事業(yè)方面還有較長的一段路程。當(dāng)然，消除或減少京津冀社會發(fā)展的差異并不是區(qū)域社會發(fā)展的目的，京津冀社會協(xié)同發(fā)展最根本地是促進本地區(qū)社會融合，共同改善和提高區(qū)域居民的生活水平、生活質(zhì)量，為京津冀的協(xié)同發(fā)展提供持久的動力支撐。

二、促進京津冀社會協(xié)同發(fā)展的建議

（一）以綠色產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)，共同促進河北城鎮(zhèn)化發(fā)展

在京津冀社會協(xié)同中，河北的城鎮(zhèn)化發(fā)展將發(fā)揮重要作用。首先，河北城鎮(zhèn)化的大力推進有利于消除河北內(nèi)部社會發(fā)展的地區(qū)差異，提升河北社會發(fā)展的平衡性，減少貧困人口規(guī)模，緩解生態(tài)壓力等；其次，河北的城鎮(zhèn)化發(fā)展是京津冀協(xié)同發(fā)展的重要載體，隨著區(qū)域交通一體化及便捷性的提高，河北的城鎮(zhèn)化水平將為城市群的形成發(fā)揮積極作用；三是河北的城鎮(zhèn)化發(fā)展也會為北京非首都功能的疏解創(chuàng)造積極的條件。河北的城鎮(zhèn)化發(fā)展需要有產(chǎn)業(yè)作為依托，而且要以綠色產(chǎn)業(yè)為發(fā)展目標(biāo)。在路徑上可以參考雄安模式，在河北建立大學(xué)城，積極吸引京津冀各高校在此設(shè)立分校。三地應(yīng)在高等教育發(fā)展的協(xié)作中明確擴大河北的招生規(guī)模，促進高?？蒲泄ぷ?，為京津冀三地尤其是河北的經(jīng)濟社會發(fā)展培養(yǎng)后備人才。此外，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)也可作為河北城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要支撐，京津冀三方應(yīng)加強涉老公共政策的合作，促進河北養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。目前京津冀三方已達成相關(guān)合作協(xié)議，特別是北京制定了不再興建養(yǎng)老機構(gòu)，養(yǎng)老床位補貼可“隨人走”的政策，這將為河北以養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)為依托的城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來重大機遇。

（二）促進社會公共管理協(xié)同機制建設(shè)，推進公共政策標(biāo)準(zhǔn)化進程

目前京津冀協(xié)同發(fā)展中已經(jīng)形成了相關(guān)協(xié)同機制，特別是在經(jīng)濟社會發(fā)展、生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域建立了相關(guān)協(xié)同機構(gòu)并形成了一定的協(xié)商機制，但社會公共管理方面稍顯滯后。社會協(xié)同發(fā)展具有事項繁雜、政策多樣、協(xié)調(diào)難度高等特點，需要京津冀三地建立統(tǒng)一的協(xié)同機構(gòu)，統(tǒng)籌三地社會發(fā)展協(xié)調(diào)工作并形成規(guī)劃路線圖，逐步加以推進，例如在人口流動信息方面，應(yīng)建立統(tǒng)一的監(jiān)測發(fā)布機構(gòu)。在公共政策的實施中，應(yīng)當(dāng)注重標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，其中包括程序標(biāo)準(zhǔn)化、手續(xù)標(biāo)準(zhǔn)化、內(nèi)容界定標(biāo)準(zhǔn)化、上報格式標(biāo)準(zhǔn)化等，涉及車務(wù)、工傷、婚姻、出入境、生育、入學(xué)、繼承等。對于目前暫時不具備推進標(biāo)準(zhǔn)化的社會事項，也應(yīng)當(dāng)制定中長期目標(biāo)，逐步推進。如在社會保險、社會福利、社會救助等方面，三地的標(biāo)準(zhǔn)差異非常大，在短時間內(nèi)無法統(tǒng)一，為此三地應(yīng)制定一致性的差異化準(zhǔn)則，實行分檔標(biāo)準(zhǔn)推進，為未來社會公共政策的協(xié)同做積極準(zhǔn)備。

（三）深化公共服務(wù)重點項目共建共享，促進三地社會發(fā)展協(xié)同

公共服務(wù)項目是促進公共服務(wù)上水平的重要抓手，京津冀三地的公共服務(wù)水平差別較大，但是公共服務(wù)需求較為強勁，特別是對高水平公共服務(wù)的需求十分旺盛。為此，京津冀三地應(yīng)加強協(xié)調(diào)，在共建共享的原則下開展合作，實施一批重點公共服務(wù)項目的建設(shè)，提升區(qū)域公共資源的優(yōu)化布局與有效供給。以醫(yī)療衛(wèi)生資源為例，目前京津冀中北京、天津在醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)方面具有比較優(yōu)勢，不少河北居民慕名到兩地就診治療，尤其是一些疑難病患者、危重病患者在京津兩地醫(yī)院就醫(yī)較多。對以上患者的需求，三地有關(guān)部門應(yīng)加強合作，在河北實施一些醫(yī)療重點項目，項目的運行可以參考公司化運營，同時對接醫(yī)保結(jié)算，實現(xiàn)合作共享，這樣既有利于提升河北的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)水平，也有利于緩解北京醫(yī)療機構(gòu)服務(wù)的壓力。

（四）促進京津冀區(qū)域社會組織的發(fā)展

京津冀社會協(xié)同發(fā)展不僅是地方政府的工作任務(wù)，社會組織的交流合作也是區(qū)域社會協(xié)同發(fā)展的重要內(nèi)容。如果說京津冀經(jīng)濟的協(xié)同發(fā)展主要以市場為依托，而社會協(xié)同發(fā)展則更需要社會民間交流、交往及融合，其中區(qū)域社會組織的培育、發(fā)展是重要一環(huán)。這些社會組織包括科技術(shù)類社會組織、文化類社會組織、公益慈善類社會組織、志愿服務(wù)類社會組織等。目前京津冀社會組織還處于相對分割的狀態(tài)，區(qū)域間的交流、交往及合作相對較少。為了充分發(fā)揮三地社會組織在社會協(xié)同發(fā)展中的積極作用，建議京津冀三地社會組織可采取“一地登記、三地備案、區(qū)域共享”的方式，對社會組織相關(guān)活動實行“國民待遇”，以此使京津冀區(qū)域的社會組織活動具有更寬廣的空間，為促進區(qū)域社會融合發(fā)揮積極作用。