國有企業(yè)基建工程審計中常見問題及對策

夏鵬 徐宏

近年來，隨著國有企業(yè)全面推進深化改革，產(chǎn)業(yè)升級、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐明顯加快，隨之而來的是對基礎(chǔ)建設(shè)投資力度不斷加大，工程建設(shè)項目明顯增多?；üこ桃话憬ㄔO(shè)周期比較長，在建設(shè)過程中需要使用大量的人力、物力和財力，而且具有較強的專業(yè)性、復(fù)雜性，因此給了施工單位可乘之機，工程項目投資浪費、工程質(zhì)量低劣以及權(quán)錢交易的腐敗行為也伴隨而來。為了規(guī)范建設(shè)資金的管理、促進資金的合理使用、遏制建設(shè)領(lǐng)域的浪費現(xiàn)象甚至腐敗問題，多數(shù)單位都開始重視基建工程審計，以提高工程建設(shè)效益，防范廉潔風(fēng)險。本文作者結(jié)合自己在國有企業(yè)的審計工作實踐，針對基本建設(shè)工程審計中常見的問題及原因，提出自己的見解和對策。

一、基建工程審計的內(nèi)涵

基建審計是基本建設(shè)經(jīng)濟監(jiān)督活動的一種重要形式。它是審計機關(guān)或社會、內(nèi)部審計組織依據(jù)國家有關(guān)方法、政策和有關(guān)法規(guī)運用現(xiàn)代審計技術(shù)方法對建設(shè)單位投資過程，包括決策、設(shè)計、招投標、施工、竣工結(jié)決算進行審計監(jiān)督，做出客觀正的評價并出具審計報告，以維護投資主體、建設(shè)單位、施工等單位的合法權(quán)益，促進加強管理和廉政建設(shè)，提高投資效益的經(jīng)濟監(jiān)督活動?；üこ虒徲嬐扇∪谈檶徲嫷姆椒▽ㄔO(shè)項目的前期準備、施工建設(shè)、竣工驗收過程進行全方位的審計，通過對工程項目事前、事中、事后的監(jiān)督和控制，實現(xiàn)糾錯和預(yù)防的效果，規(guī)范工程建設(shè)投資有效控制和防范投資項目的風(fēng)險，保證投資的效益，發(fā)揮實現(xiàn)投資項目的預(yù)期目標的作用。然而在實際的基建工程審計中往往會出現(xiàn)一些問題，本文就基建工程審計中常見的問題及原因進行了分析，提出了自己的見解和解決對策。

二、基建工程審計中常見的問題

（一）招投標階段

主要表現(xiàn)為：一是對投標單位資質(zhì)預(yù)審計把關(guān)不嚴，對施工單位資質(zhì)能力、工作業(yè)績、企業(yè)信譽等情況的考察不充分，將不符合條件的施工企業(yè)入圍，其中不乏有意為之，使內(nèi)部人、關(guān)系人中標。二是設(shè)置特殊條件，將絕大多數(shù)施工單位排除在外，最終采取競價方式或定點采購方式確定施工單位，規(guī)避公開招標或邀請招標。三是未建立專家?guī)?，施工單位考察、入圍單位確定、開標評標、合同簽訂等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，隨機選取或有意取非專業(yè)人員組成專業(yè)工作組開展相關(guān)工作，從而影響中標結(jié)果。四是采取“低進高出”的方式中標，即通過超低報價贏得中標，然后想通過辦理大量簽證，簽訂補充協(xié)議等方式，提高合同最終決算價格。五是工程建設(shè)項目審批手續(xù)不完整，以項目緊急由先開工后補手續(xù)。五是招標文件內(nèi)容不完整，招標文件條款不明確，甚至有的條款表述前后矛盾或存在傾向性條款、特殊條款，導(dǎo)致簽訂合同和結(jié)算時出現(xiàn)扯皮，甚至發(fā)生不應(yīng)有的索賠。

（二）合同簽訂階段

主要表現(xiàn)為：一是不少工程經(jīng)招標確定了中標價后卻在合同中約定工程完工后按實結(jié)算，中標價對工程沒有起到任何約束控制作用，招標僅僅起到確定施工單位的作用。二是不按照工程實際簽訂合同。每個工程都有自己的特點，但目前很多建設(shè)單位與施工單位簽訂合同大多采用國家有關(guān)部門推薦的合同示范文本，其中的部分條款不能滿足單位工程合同管理的需要，機械地照搬照抄，致使所簽訂的合同在執(zhí)行中很容易出現(xiàn)偏差。還有的合同在約定施工材料時僅規(guī)定了品牌，但沒有詳列規(guī)格型號，導(dǎo)致后期驗收、結(jié)算出現(xiàn)爭議。

（三）工程實施階段

主要表現(xiàn)為：一是施工中隨意變更工程建設(shè)內(nèi)容，辦理大量簽證，變更簽證內(nèi)容虛假水分過大。一些單位對變更簽證管理松散，沒有嚴格的審批流程，缺之有效的監(jiān)督機制，往往由建設(shè)單位項目經(jīng)理或部門負責(zé)人簽發(fā)即可生效，導(dǎo)致少數(shù)建設(shè)單位工程管理人員與施工單位、監(jiān)理單位、設(shè)計單位串通，通過簽證搞權(quán)錢交易，虛列項目、多簽工程量、高簽工程單價的現(xiàn)象屢見不鮮。二是簽證不能及時辦理，時效性不強。有時施工單位或建設(shè)單位項目經(jīng)理意識有意無意地拖延簽證時間，等到工程結(jié)算時補辦簽證或發(fā)生糾紛時再辦簽證，屆時建設(shè)單位和審計機構(gòu)根本無法對簽證內(nèi)容的真實性和合理性進行準確的核實驗證，失去了簽證的實效性，為施工單位虛報、高報簽證提供了可乘之機。三是簽證內(nèi)容重復(fù)。有的同工程部位發(fā)生多次變更簽證，甚至出現(xiàn)辦理完簽證還沒有施工就又發(fā)生了新的變更簽證，有的工程報價中已經(jīng)涵蓋的內(nèi)容，又被施工單位進行簽證，還有因人員變動大或各個專業(yè)之間的交叉作業(yè)，同一內(nèi)容出現(xiàn)不同人員多次簽證，重復(fù)辦理簽證，提高結(jié)算價格。四是隱蔽工程偷工減料。由于隱蔽工程在工程竣工后不易觀測，在實際工作中經(jīng)常會出現(xiàn)施工企業(yè)偷工減料，從而達到提高造價的目的。

（四）竣工結(jié)算階段

主要表現(xiàn)為：一是建設(shè)單位和施工單位不按國家建設(shè)工程定額的規(guī)定編制和辦理結(jié)算采取一口價、大包干、最高限價等辦法辦理結(jié)算，致使工程造價不真實，工程質(zhì)量無法保證。二是高套定額、錯套或利用定額不完善提高造價。有的工程項目為跨年度工程，施工單位在結(jié)算時以定額高的年度為全部工程計價依據(jù)，有的工程不按本地區(qū)、本行業(yè)定額，而高套其他定額；有的工程不執(zhí)行定額規(guī)定的計算原則。如施工挖的是三類土卻套四類土，施工時實際是車運土卻套人工運土，實際礦渣墊層卻套碎石墊層；還有市場的不斷變化，新型材料不斷產(chǎn)生，以其輕便、美觀、耐用等優(yōu)點而代替老型材料，而定額一時跟不上，造成無定額依據(jù)可遵循，施工企業(yè)趁機高額計算提高造價。如屋面PVC塑料管、抗?jié)B混凝土墻、塑鋼門窗等。三是虛設(shè)和虛增費用。工程技術(shù)人員、工地代表、建設(shè)單位工程部門以及工程監(jiān)理部門對工程過程管理不嚴格，特別是對隱蔽工程驗收記錄不完整，致使結(jié)算時無法準確計算工程量，重復(fù)計算、多計費用等手段高估工程造價。如沒有使用大型機械和特殊機械卻計提有關(guān)費用，不需要搶時間進度的工程而計提夜間施工增加費用等。

三、問題原因分析

（1）部分建設(shè)單位工程項目管理薄弱，難以做到全程監(jiān)管。由于多數(shù)工程建設(shè)項目具有一定的專業(yè)性，有的工程期限很長，不少建設(shè)單位并沒有配備足夠?qū)I(yè)的工程管理人員，或者工程規(guī)模較小時并沒有聘請專業(yè)監(jiān)理單對工程施工過程進行有效監(jiān)督，還有的建設(shè)單位工程管理人員配置較少，當(dāng)遇到工程任務(wù)多，就很難做到全程監(jiān)管，對一些重大工程簽證變更、隱蔽工程驗收等關(guān)鍵關(guān)節(jié)，也未通知審計部門人員參與，為施工單位舞弊、偷工減料、提高工程價格有機可乘。

（2）工程管理人員素質(zhì)層次不齊，甚至徇私舞弊。因建設(shè)單位基建管理人員素質(zhì)層次不齊，有的不了解基本建設(shè)的專業(yè)常識，在基建項目監(jiān)管過程中不能發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督作用容易被施工單位蒙騙過關(guān)。還有的工程管理人員的職業(yè)道德、品行差，或是責(zé)任心不強對工程質(zhì)量、事關(guān)工程造價的各種簽證似管非管，或是從中撈取好處，因私利授人以柄不能堅持原則，對施工單位的舞弊行為睜一眼閉一眼。

（3）內(nèi)部審計力量薄弱，審計監(jiān)督作用發(fā)揮不夠。內(nèi)部審計人員配備不足，審計力量薄弱，參與跟蹤審計的人員不足、知知識結(jié)構(gòu)不完善，對于工程建設(shè)中出現(xiàn)的諸多問題不能及時、準確的了解和把握，未能真正滲入建設(shè)全過程，實現(xiàn)全程跟蹤審計，導(dǎo)致很多基建工程審計變?yōu)槭潞髮徲?。同時基建工程審計并沒有統(tǒng)一的標準的方法，不同審計人員對同一問題有不同的認識，這就使得有的審計評價與實際脫節(jié)，一定程度上也讓施工單位不法行為有了可乘之機。

四、強化國有企業(yè)基建工程審計的幾點對策

（1）建立科學(xué)規(guī)范有效的內(nèi)部工程審計管理制度。結(jié)合建設(shè)單位的實際情況，建立科學(xué)、規(guī)范、有效的內(nèi)部工程建設(shè)項目審計管理制度，對工程跟蹤審計、結(jié)算審計、專項審計等作出明確規(guī)定，使工程審計做到有章可循、有據(jù)可依。制度建設(shè)中，要盡量明確基建工程審計范圍和內(nèi)容，明確審計監(jiān)督程序和要求，如隱蔽工程，變更簽證要求等，不給施工單位和項目管理人員形成舞弊的空間。內(nèi)部審計只有嚴格按照審計規(guī)范開展工作才能保證審計工作的客觀公正，才能降低審計風(fēng)險，提高審計質(zhì)量，使審計公正健康有序地開展。同時要對工程建設(shè)管理制度執(zhí)行情況進行監(jiān)督檢查，從發(fā)現(xiàn)的問題中反思工程審計存在不足和改進方向。

（2）加強工程建設(shè)跟蹤審計監(jiān)督。工程審計的最終目的是為了保證項目資金的有效利用，保證工程質(zhì)量，維護投資主體和建設(shè)單位權(quán)益。而要想實現(xiàn)對工程項目的有效審計監(jiān)督，重在工程前期和施工過程監(jiān)督，即在施工單位入圍單位確定、招投標環(huán)節(jié)就需要加強介入，拒絕將資質(zhì)能力低，信譽差或?qū)ⅰ瓣P(guān)系人”引入，為項目建設(shè)埋下隱患。作為國有企業(yè)內(nèi)部審計部門，要加大前期審計監(jiān)督介入力度，根據(jù)單位內(nèi)部審計力量以及本單位的實際，對一些重大建設(shè)項目進行全過程跟蹤審計，重點關(guān)注施工單位考察、招標評標人員的構(gòu)成是否合理，有無相應(yīng)的能力水平，是否從專家?guī)熘须S機抽取，是否由一個部門或一個人完成；招標文件是否明確具體，有無前后矛盾或傾向性條款，有無經(jīng)過有關(guān)部門和單位領(lǐng)導(dǎo)的審核；評標過程是否符合規(guī)定程序，評標人員在開標過程中有無發(fā)表傾向性意見。在項目施工過程中，要重點關(guān)注變更簽證，防止施工單位搞虛假簽證，提高決算金額。根據(jù)筆者的工作經(jīng)驗，建設(shè)單位可制定工程簽證管理辦法，明確工程變更簽證審批流程，必要時內(nèi)部審計部門應(yīng)參與簽證審核，可有效防止施工單位任意辦理變更簽證。在工程驗收階段，應(yīng)重點關(guān)注隱蔽工程驗收環(huán)節(jié)，施工單位應(yīng)留有相關(guān)的圖片或視頻資料，必要時審計人員應(yīng)參與驗收，最大限度地防止工程舞弊行為。在工程結(jié)算階段，要重點關(guān)注合同類型，關(guān)注簽證部分，核實所套定額是否正確，嚴把材料差價關(guān)，查對工程量數(shù)據(jù)，堅決防止虛報、多報、重報工程量和提高單價的行為。

（3）更新審計方法確保審計質(zhì)量?？傮w而言，當(dāng)前國有企業(yè)中的審計人員配置相對薄弱，審計人員少、專業(yè)知識不強是普遍存在的共性問題，如何使審計工作在單位建設(shè)中發(fā)揮更大的作用，審計部門應(yīng)適應(yīng)形勢需要不斷更新審計手段和方法努力提高審計工作質(zhì)量和水平。一方面要結(jié)合基建工程的特點創(chuàng)新思路與手段，打破傳統(tǒng)的手抄筆錄的落后審計方式，引入審計信息系統(tǒng)以及專業(yè)的審計軟件，提高審計工作效率。另一方面，要推進內(nèi)外結(jié)合的審計模式，即工程規(guī)模小、涉及專業(yè)簡單的工程項目由建設(shè)單位內(nèi)部審計部門實施審計，大型工程可引入外部專業(yè)審計機構(gòu)開展審計，內(nèi)外有效結(jié)合，取長補短，從而提高工程審計效率和質(zhì)量。再一方面要突出工程審計咨詢服務(wù)職能。國有企業(yè)內(nèi)部審計機構(gòu)，有別于政府機關(guān)審計部門，除了監(jiān)督、評價職能外，內(nèi)部審計部門應(yīng)加強發(fā)揮咨詢服務(wù)職能，加強對項目管理部門進行指導(dǎo)。內(nèi)部審計部門要定期對工程審計進行總結(jié)，對審計中發(fā)現(xiàn)的問題進行分類匯總，深入分析原因，積極提出解決對策，通過審計建議書、管理建議等多種形式，向工程管理部門提出改進意見，督促工程管理部門及時糾正不足，防范工程風(fēng)險，規(guī)范工程管理，同時也有利于提高內(nèi)部審計工作地位，創(chuàng)造更好的審計工作環(huán)境。

（4）提升內(nèi)部工程審計人員素質(zhì)能力。工程審計是一個專業(yè)技術(shù)要求很強的職業(yè)，同時也是不斷面對新法規(guī)、新知知識、新技能的行業(yè)。因此，提高工程審計人員的專業(yè)素質(zhì)和能力，是做好基建工程審計的基礎(chǔ)和前提。一方面要加強基建工程審計知識學(xué)習(xí)，特別是工程造價知識學(xué)習(xí)，及時了解各地方和有個部門發(fā)布的建材價格信息和定額標準。另一方面要加強總結(jié)思考，加強同行之間的溝通交流，及時掌握基建工程建設(shè)和工程審計中存在的新問題、新情況，不斷地改進審計方式方法，提升工程審計質(zhì)量和效率。再一方面，建設(shè)單位內(nèi)部審計部門應(yīng)當(dāng)由單位主要領(lǐng)導(dǎo)直接領(lǐng)導(dǎo)，加大對內(nèi)部審計部門支持，可獨立制定審計人員薪酬、考核、晉升制度，積極為審計人員創(chuàng)造條件，以提高審計的獨立性、客觀性和公正性。