這種困局其實(shí)是可控的

劉文

改革開放40年來，我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了突出成就，不同時(shí)期的農(nóng)民工為此做出了巨大貢獻(xiàn)，他們不僅是城市建設(shè)的主體力量，也是農(nóng)村家庭收入的主要來源。隨著我國人口年齡結(jié)構(gòu)的變化，農(nóng)民工老齡化水平也在提高。

國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《2016年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報(bào)告》顯示，2016年農(nóng)民工總量達(dá)到28171萬人，50歲以上農(nóng)民工所占比重為19.2%，超過5000萬。第三次全國農(nóng)業(yè)普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)（第五號）則顯示，2016年全國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營人員31422萬人，年齡55歲及以上的有10551萬人。20世紀(jì)80年代以前進(jìn)入城鎮(zhèn)謀生，戶籍仍在農(nóng)村的第一代農(nóng)民工正逐漸退出經(jīng)濟(jì)建設(shè)主體隊(duì)伍行列，這些出生在20世紀(jì)50、60年代，年齡已超過55歲，或者接近退休年齡的“高齡農(nóng)民工”面臨留城難、回鄉(xiāng)難，不得不延遲務(wù)工身份，如何解決其養(yǎng)老保障問題，引起社會(huì)各界關(guān)注。

就業(yè)和養(yǎng)老雙困境

留城難。與中青年農(nóng)民工相比，高齡農(nóng)民工不具備年齡優(yōu)勢，整體受教育程度偏低，缺乏技能，在其人生的中晚期階段，面臨著更大的辭工風(fēng)險(xiǎn)。

回鄉(xiāng)難。在目前城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)依然堅(jiān)挺的背景下，高齡農(nóng)民工在農(nóng)村渡過晚年還是理性的選擇。很多高齡農(nóng)民工不得不選擇回鄉(xiāng)養(yǎng)老，然而再次融入鄉(xiāng)村社會(huì)并不容易。50后、60后的農(nóng)民工，適應(yīng)城市生活幾十年后，再回到鄉(xiāng)村，存在文化生活方式、心理、價(jià)值認(rèn)同上的諸多不適應(yīng)。同時(shí)，新一代農(nóng)民工繼續(xù)進(jìn)城，傳統(tǒng)的養(yǎng)兒防老模式難以代際傳遞。

老無所養(yǎng)。大部分高齡農(nóng)民工未富先老，缺乏養(yǎng)老保障。我國養(yǎng)老制度從1998年開始全面構(gòu)建，然而，大部分第一代農(nóng)民工沒有給自己的養(yǎng)老保險(xiǎn)做長遠(yuǎn)投入，制度的剛性機(jī)制與現(xiàn)實(shí)運(yùn)行制約了他們參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的選擇。按政策規(guī)定，非本地戶籍的農(nóng)民工和所在單位要共同承擔(dān)參加《城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)》的“三方”繳費(fèi)比例，只有在累計(jì)繳費(fèi)15 年后才能由農(nóng)民工本人按月領(lǐng)取保障的養(yǎng)老金。據(jù)測算，各類保險(xiǎn)的繳費(fèi)率超過40%，不少企業(yè)因不愿或難以承受這個(gè)壓力，而不能給予農(nóng)民工到位的權(quán)益保障。農(nóng)民工非正規(guī)就業(yè)比例高，流動(dòng)性強(qiáng)，60%以上的農(nóng)民工沒有簽訂就業(yè)合同，能在同一家就業(yè)崗位繳滿15年的農(nóng)民工很少，經(jīng)常出現(xiàn)中斷社保，甚至棄保，對養(yǎng)老制度保障參與嚴(yán)重不足。

為推進(jìn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)全覆蓋，我國社會(huì)化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度一直在探索建設(shè)。2012 年國家“十二五”發(fā)展計(jì)劃用三年時(shí)間實(shí)現(xiàn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)全覆蓋，這樣，第一代農(nóng)民工不論是外出務(wù)工還是本地務(wù)工，都有參保的納入路徑。年滿60周歲就能領(lǐng)取的基礎(chǔ)養(yǎng)老金是國家依據(jù)地方實(shí)際物價(jià)水平對基礎(chǔ)養(yǎng)老金做的統(tǒng)籌保障，但由于生活壓力，以及缺乏參保意識(shí)，已在戶籍地納入城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保的第一代農(nóng)民工繳納金多在100元最低檔。由于大多數(shù)高齡農(nóng)民工未能參保，依靠按月支付的基礎(chǔ)養(yǎng)老金還不足以實(shí)現(xiàn)其養(yǎng)老所需。一些貧困的高齡農(nóng)民工不得不繼續(xù)工作以獲得收入，然而，超過退休年齡繼續(xù)就業(yè)是否存在勞動(dòng)關(guān)系卻是司法實(shí)踐中一直存在爭議的話題。

完善高齡農(nóng)民工養(yǎng)老體系制度

首先，加大力度統(tǒng)籌和規(guī)范高齡農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等基本保障，將應(yīng)保盡保真正落實(shí)。2014 年全國實(shí)行統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，將“新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)”和“城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)”合并實(shí)施，建立農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的累加、結(jié)算、轉(zhuǎn)移等多項(xiàng)支付平臺(tái)，激活分散于多地的個(gè)人養(yǎng)老賬戶資金，實(shí)現(xiàn)個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)在戶籍地轉(zhuǎn)移接續(xù)，這將改變高齡農(nóng)民工的養(yǎng)老參保意識(shí)，讓就業(yè)不穩(wěn)定的農(nóng)民工有穩(wěn)定的養(yǎng)老保障。

然而，由于歷史、發(fā)展戰(zhàn)略、國家政策、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異等影響，各地區(qū)高齡農(nóng)民工能夠享有的養(yǎng)老保障水平不盡相同，為此，從中央到地方政府，應(yīng)通過財(cái)政制定實(shí)施更加可行的保障高齡農(nóng)民工養(yǎng)老生活的政策。同時(shí)，提高對農(nóng)村的公共教育支出，支持農(nóng)村子女接受教育和培訓(xùn)，更好的促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)代際收入流動(dòng)性的提高，使農(nóng)村貧困群體擺脫“貧困收入陷阱”，打開其子女向上流通的渠道。使第一代農(nóng)民工能夠真正共享改革發(fā)展成果，安度養(yǎng)老生活。

其次，為貧困、有工作能力的高齡農(nóng)民工提供繼續(xù)就業(yè)的機(jī)會(huì)和法律保障。一是在城鎮(zhèn)建立分技能類別，包括門衛(wèi)、警衛(wèi)等勞動(dòng)力供需信息的溝通體系，使雇主和求職者及時(shí)、準(zhǔn)確獲得信息，有效地調(diào)節(jié)高齡農(nóng)民工供給與需求。同時(shí)，政府應(yīng)建立和完善老齡人力資源雇傭的法律制度，使高齡農(nóng)民工資源配置有規(guī)則可循。二是發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，利用農(nóng)村優(yōu)勢資源，發(fā)展吸納就業(yè)能力強(qiáng)的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)，為返鄉(xiāng)高齡農(nóng)民工提供就業(yè)機(jī)會(huì)。近年來，隨著美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，農(nóng)村主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)得以培育，村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大，基礎(chǔ)條件改善，公共服務(wù)和社會(huì)保障體系逐步健全，為高齡農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)造了條件。各地政府應(yīng)加強(qiáng)基層組織建設(shè)，促進(jìn)鄉(xiāng)村綜合實(shí)力全面提升，以財(cái)政金融為支撐，利用和引導(dǎo)光伏發(fā)電、電子商務(wù)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游、來料加工等，以教育、文化、安居、健康、助老等工程為保障，為鄉(xiāng)村接納返鄉(xiāng)高齡農(nóng)民工創(chuàng)造更好的條件。

再次，加強(qiáng)鄉(xiāng)村社會(huì)治理，構(gòu)建高齡農(nóng)民工養(yǎng)老保障的社會(huì)支持體系。進(jìn)城打工的農(nóng)民工社會(huì)網(wǎng)絡(luò)主要是由親屬和老鄉(xiāng)群體構(gòu)成的熟人網(wǎng)絡(luò)，以及當(dāng)?shù)嘏笥押屯聵?gòu)成的，返鄉(xiāng)回歸“農(nóng)民”身份之后，其人際交往圈、社會(huì)關(guān)系均發(fā)生了較大變動(dòng)。因人力資本受限，高齡農(nóng)民工難以通過自我努力而獲得更多鄉(xiāng)村發(fā)展機(jī)遇，加大了對他人的依賴。隨著返鄉(xiāng)農(nóng)民工規(guī)模的擴(kuò)大，福利保障不完善，“晚年無依”的精神壓力，各種生活困難，累積成的諸多社會(huì)問題勢必對鄉(xiāng)村社會(huì)造成沖擊。將返鄉(xiāng)農(nóng)民工納入到鄉(xiāng)村治理的框架中，幫助他們重新融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)，并轉(zhuǎn)變?yōu)榇龠M(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展的重要力量，就成為解決農(nóng)村養(yǎng)老問題的一個(gè)重要維度。

最后，探索家庭、社會(huì)和政府結(jié)合的多元化養(yǎng)老模式，讓高齡農(nóng)民工養(yǎng)老無后顧之憂。加強(qiáng)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)管理，推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，將返鄉(xiāng)高齡農(nóng)民工人口供養(yǎng)機(jī)構(gòu)建設(shè)納入各地養(yǎng)老服務(wù)業(yè)規(guī)劃，促進(jìn)供養(yǎng)機(jī)構(gòu)向區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心轉(zhuǎn)型發(fā)展。推進(jìn)農(nóng)村高齡特困人員供養(yǎng)機(jī)構(gòu)安全設(shè)施改造，組織開展養(yǎng)老院服務(wù)質(zhì)量建設(shè)專項(xiàng)行動(dòng)，提高農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理服務(wù)水平。通過道德引領(lǐng)、村規(guī)民約約束、司法干預(yù)等方式推進(jìn)“子女盡責(zé)、集體擔(dān)責(zé)、社會(huì)分責(zé)、政府負(fù)責(zé)”的養(yǎng)老格局。采取政府購買服務(wù)方式，滿足居家養(yǎng)老的高齡農(nóng)民工情感需求，鼓勵(lì)鄰里守望互助，為高齡農(nóng)民工構(gòu)筑“幸福晚年”屏障。