上海軌道交通新線試運(yùn)營(yíng)評(píng)審的歷程及展望

1 上海軌道交通新線試運(yùn)營(yíng)基本條件評(píng)審歷程

目前，上海軌道交通網(wǎng)絡(luò)共計(jì)17條線路，線網(wǎng)總長(zhǎng)度達(dá)673 km?；仡欉@些線路的開通歷史，其試運(yùn)營(yíng)基本條件評(píng)審經(jīng)過了三個(gè)階段。

1.1 無新線試運(yùn)營(yíng)評(píng)審程序階段（1993—2000年）

上海軌道交通1、2、3號(hào)線分別于1993年、1999年和2000年開通。當(dāng)時(shí)，上海軌道交通的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)均由上海市地鐵總公司統(tǒng)一管轄，在這樣的行政體制下，新線建設(shè)完成后經(jīng)過內(nèi)部的驗(yàn)收交接程序，隨即轉(zhuǎn)交給運(yùn)營(yíng)單位投入試運(yùn)營(yíng)。

1.2 上海市城市交通管理局組織評(píng)審（2003—2006年）

2000年，按照規(guī)劃，上海在“十五”期間要建成200 km軌道交通，投資逾1 000億元。為了保證軌道交通項(xiàng)目順利實(shí)施，上海對(duì)軌道交通體制實(shí)施重大改革，原上海市地鐵總公司撤銷，實(shí)行投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、監(jiān)管“四分開”。其中，運(yùn)營(yíng)體制上，上海地鐵運(yùn)營(yíng)有限公司沿襲了原地鐵總公司的管理任務(wù)（運(yùn)營(yíng)1、2、3號(hào)線）；為引入適度的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)新成立了上?，F(xiàn)代軌道交通股份有限公司，該公司獲得了新開通的5號(hào)線（莘閔線）的運(yùn)營(yíng)管理權(quán)。

2002年，在頒布的《上海市軌道交通管理?xiàng)l例》中，明確規(guī)定新建成的軌道交通線路在開通試運(yùn)營(yíng)前，政府主管部門必須組織專家對(duì)其是否滿足試運(yùn)營(yíng)基本條件進(jìn)行評(píng)審。2003年11月，按照該條例，當(dāng)時(shí)的上海市城市交通管理局組織了5號(hào)線試運(yùn)營(yíng)前的評(píng)審工作。隨后的3年，該局又陸續(xù)組織了1號(hào)線北延伸段、2號(hào)線西延伸段、4號(hào)線“C字型”段的開通前評(píng)審。

1.3 第三方評(píng)審（2007年至今）

從上述幾條線路的評(píng)審實(shí)踐中政府部門逐漸認(rèn)識(shí)到，由政府組織評(píng)審，再由政府認(rèn)定，在程序上存在著一定的不足。因而，上海市城市交通管理局對(duì)評(píng)審的方式進(jìn)行了進(jìn)一步的調(diào)整優(yōu)化。2007年，經(jīng)上海市政府有關(guān)單位的協(xié)商，上海最終形成了“由政府委托第三方組織專家評(píng)審、政府主管部門認(rèn)定、市政府批準(zhǔn)”的運(yùn)作模式。同年10月，由上海市城市交通管理局、上海市發(fā)展和改革委員會(huì)、上海市建設(shè)和交通委員會(huì)聯(lián)合頒發(fā)了《上海市軌道交通試運(yùn)營(yíng)基本條件》（滬交客［2007］第532號(hào)），為試運(yùn)營(yíng)基本條件評(píng)審明確了標(biāo)準(zhǔn)和要求。

第三方組織的評(píng)審，還可分為依據(jù)各地自定標(biāo)準(zhǔn)予以評(píng)審和依據(jù)國家標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)審兩個(gè)小階段。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從2007年底至2010年8月，上海市交通運(yùn)輸行業(yè)協(xié)會(huì)軌道交通專業(yè)委員會(huì)受上海、深圳、成都、天津、蘇州、昆明、武漢、杭州等地市交通局的委托，組織了全國各地41條線路或延伸線、總計(jì)750 km軌道交通線路的試運(yùn)營(yíng)評(píng)審。這些線路的評(píng)審依據(jù)絕大多數(shù)是以各地自定標(biāo)準(zhǔn)予以評(píng)審，評(píng)審的重點(diǎn)是確保軌道交通工程試運(yùn)營(yíng)安全，滿足基本服務(wù)要求。

2011年，國家交通運(yùn)輸部下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)城市軌道交通運(yùn)營(yíng)管理的通知》（交運(yùn)發(fā)［2011］236號(hào)），要求城市軌道交通新線進(jìn)行試運(yùn)營(yíng)前，土建、車輛、設(shè)施設(shè)備、消防和環(huán)保等必須達(dá)到載客運(yùn)營(yíng)的基本要求，確保運(yùn)營(yíng)安全。為了給各地的試運(yùn)營(yíng)基本條件評(píng)審提供統(tǒng)一的依據(jù)，2013年10月，國家交通運(yùn)輸部頒布了GB/T 30013—2013《城市軌道交通試運(yùn)營(yíng)基本條件》，標(biāo)準(zhǔn)于2014年4月1日起正式實(shí)施。國家標(biāo)準(zhǔn)在各地地方標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化完善了相關(guān)評(píng)審項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)，提出了軌道交通試運(yùn)營(yíng)評(píng)審中18個(gè)主要專業(yè)的評(píng)審要素和具體要求，從而在國家層面上對(duì)軌道交通試運(yùn)營(yíng)評(píng)審基本條件予以規(guī)范。

2014年，為進(jìn)一步強(qiáng)化試運(yùn)營(yíng)基本條件評(píng)審制度，國家交通運(yùn)輸部又下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)城市軌道交通運(yùn)營(yíng)安全管理的意見》（交運(yùn)發(fā)［2014］201號(hào)），提高對(duì)試運(yùn)營(yíng)基本條件評(píng)審的要求：新線開通運(yùn)營(yíng)前，省級(jí)交通運(yùn)輸主管部門應(yīng)認(rèn)真組織具備條件的第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)開展試運(yùn)營(yíng)基本條件評(píng)審，進(jìn)行系統(tǒng)測(cè)試檢驗(yàn)，嚴(yán)格做到專項(xiàng)驗(yàn)收未通過不予評(píng)審、技術(shù)指標(biāo)不達(dá)標(biāo)不予通過、評(píng)審問題未整改不予載客運(yùn)營(yíng)。自此，城市軌道交通試運(yùn)營(yíng)評(píng)審進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段。政府部門委托第三方依據(jù)國家標(biāo)準(zhǔn)來實(shí)施新線試運(yùn)營(yíng)基本條件評(píng)審，逐漸發(fā)展成為一種較為成熟的評(píng)估模式，為國內(nèi)軌道交通新線開通投入試運(yùn)營(yíng)所采用。

自2007年以來，上海市交通運(yùn)輸行業(yè)協(xié)會(huì)軌道交通專業(yè)委員會(huì)共計(jì)參加試運(yùn)營(yíng)基本條件評(píng)審線路115條，累計(jì)總長(zhǎng)度超過2 000 km，如表1所示。

表1 上海市交通運(yùn)輸行業(yè)協(xié)會(huì)軌道交通專業(yè)委員會(huì)評(píng)審線路統(tǒng)計(jì)表

（續(xù)表1）

（續(xù)表1）

2 對(duì)國標(biāo)中“試運(yùn)營(yíng)”部分條款的建議

在上海市交通運(yùn)輸行業(yè)協(xié)會(huì)軌道交通專業(yè)委員會(huì)組織的新線試運(yùn)營(yíng)基本條件評(píng)審工作中，筆者主要參與了新線運(yùn)營(yíng)管理及“試運(yùn)行”方面相關(guān)指標(biāo)和要求的評(píng)審。在筆者撰寫的《城市軌道交通若干運(yùn)營(yíng)指標(biāo)統(tǒng)計(jì)問題探討》和《關(guān)于軌道交通新線“試運(yùn)行”評(píng)審的實(shí)踐與思考》（分別刊登于《城市軌道交通研究》雜志2013年第7期和2015年第11期）兩篇文章中，筆者對(duì)GB/T 30013—2013《城市軌道交通試運(yùn)營(yíng)基本條件》中“試運(yùn)營(yíng)”的部分條款和“八項(xiàng)指標(biāo)”提出了意見和建議，現(xiàn)簡(jiǎn)要概括如下：

（1）關(guān)于“試運(yùn)行”與“系統(tǒng)聯(lián)調(diào)”的關(guān)系：按照國標(biāo)規(guī)定，應(yīng)在“系統(tǒng)聯(lián)調(diào)”結(jié)束后方可進(jìn)行“試運(yùn)行”。然而，在由上海市交通運(yùn)輸行業(yè)協(xié)會(huì)軌道交通專業(yè)委員會(huì)所承辦的新線或延伸線的基本條件評(píng)審中，真正能嚴(yán)格按照此項(xiàng)要求予以實(shí)施的線路少之甚少。筆者認(rèn)為，在理清“系統(tǒng)聯(lián)調(diào)”與“試運(yùn)行”之間的邏輯順序，明確“試運(yùn)行”所需具備的前置性條件，特別是滿足行車相關(guān)的設(shè)備需要滿足的具體要求，并嚴(yán)格按照規(guī)章確?！霸囘\(yùn)行”的安全實(shí)施等前提條件下，部分設(shè)備系統(tǒng)間的調(diào)試特別是車站設(shè)備系統(tǒng)的聯(lián)調(diào)，與“試運(yùn)行”在一定的時(shí)間段內(nèi)可以平行實(shí)施。

（2）關(guān)于“3個(gè)月的試運(yùn)行時(shí)間”：國標(biāo)4.5.2節(jié)規(guī)定“試運(yùn)行時(shí)間不得少于3個(gè)月，試運(yùn)行最后20日應(yīng)按照試運(yùn)營(yíng)開通時(shí)列車運(yùn)行圖行車?！币话闱闆r下，運(yùn)營(yíng)單位采用倒排的方法，將“試運(yùn)行”安排在線路既定開通時(shí)點(diǎn)的前3個(gè)月，而通常會(huì)將試運(yùn)營(yíng)基本條件評(píng)審安排在試運(yùn)行開始后的70天前后進(jìn)行，待評(píng)審結(jié)束后預(yù)留10多天的時(shí)間進(jìn)行整改，迎接新線開通。因而，評(píng)審時(shí)線路還未達(dá)到最終開通試運(yùn)營(yíng)的狀態(tài)，專家們需要對(duì)線路的運(yùn)營(yíng)管理及設(shè)備情況進(jìn)行預(yù)先評(píng)估。評(píng)審存在著一定的主觀性。

（3）關(guān)于“最后20日應(yīng)按照試運(yùn)營(yíng)開通時(shí)列車運(yùn)行圖行車”：目前按照試運(yùn)營(yíng)基本條件的評(píng)審，在從試運(yùn)行開始至評(píng)審前這大約70天的最后20天進(jìn)行運(yùn)營(yíng)指標(biāo)統(tǒng)計(jì)，選取符合國家標(biāo)準(zhǔn)的連續(xù)的20日作為評(píng)審的依據(jù)。而在試運(yùn)行前的這最后20日，用以評(píng)估運(yùn)營(yíng)指標(biāo)是否符合開始試運(yùn)營(yíng)的基本要求，由此可見，評(píng)審的要求在一定程度上與國標(biāo)相矛盾。

（4）關(guān)于“司機(jī)駕駛里程”：國標(biāo)規(guī)定“司機(jī)在經(jīng)驗(yàn)豐富的駕駛員的指導(dǎo)和監(jiān)督下駕駛，駕駛里程不少于5 000 km”。從多年的試運(yùn)營(yíng)評(píng)審實(shí)際情況看，這一條款在某個(gè)城市開通第一條運(yùn)營(yíng)線路時(shí)比較難達(dá)到。

（5）關(guān)于評(píng)審中發(fā)現(xiàn)的“八項(xiàng)指標(biāo)”中的問題：對(duì)于“正點(diǎn)率”和“列車服務(wù)可靠度”這兩個(gè)指標(biāo)的統(tǒng)計(jì)，國標(biāo)在定義、計(jì)算方法、統(tǒng)計(jì)口徑上不夠明確，評(píng)審過程中主要依靠專家來把握。此外，部分分段進(jìn)行開通的線路因開通長(zhǎng)度較短，指標(biāo)的控制絕對(duì)值很嚴(yán)格，甚至有可能出現(xiàn)“零發(fā)生”的情況，而這對(duì)于新開通的尚無經(jīng)驗(yàn)的軌道交通線路而言要求比較高。部分延伸線路試運(yùn)行3個(gè)月可能對(duì)已開通線路的生產(chǎn)管理、客流組織、考評(píng)指標(biāo)產(chǎn)生影響，在試運(yùn)營(yíng)評(píng)審時(shí)是否可予以調(diào)整，在國標(biāo)中也沒有相關(guān)的明確表述。

（6）關(guān)于輕軌、現(xiàn)代有軌電車線路評(píng)審：國標(biāo)主要依據(jù)的是地鐵制式及其技術(shù)要求，部分條款要求對(duì)于輕軌、現(xiàn)代有軌電車而言有所偏高。而且，輕軌和現(xiàn)代有軌電車系統(tǒng)與地鐵系統(tǒng)有較大的差異，如測(cè)試檢驗(yàn)項(xiàng)目、平交道口混行、列車駕駛員標(biāo)準(zhǔn)等方面。建議按照依據(jù)不同制式的特征，新增相關(guān)的國家標(biāo)準(zhǔn)，或?qū)扔袠?biāo)準(zhǔn)進(jìn)行必要的修改和補(bǔ)充。

3 城市軌道交通新線“試運(yùn)行”評(píng)審工作的展望

從多年的試運(yùn)營(yíng)基本條件評(píng)審實(shí)踐成效看，第三方試運(yùn)營(yíng)基本條件評(píng)審工作對(duì)于城市軌道交通新開通線路在規(guī)范運(yùn)營(yíng)接管，具備良好的安全性、設(shè)備可靠度和乘客滿意度等方面，起到了舉足輕重的作用。

2018年3月，在國內(nèi)城市軌道交通運(yùn)營(yíng)里程迅速增加、線網(wǎng)規(guī)模不斷擴(kuò)大、城市軌道交通安全運(yùn)行壓力日趨加大的情況下，國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于保障城市軌道交通安全運(yùn)行的意見》（國辦發(fā)［2018］13號(hào)），進(jìn)一步提高了軌道交通運(yùn)營(yíng)安全管理的要求：建立城市軌道交通運(yùn)營(yíng)安全第三方評(píng)估制度；城市軌道交通建設(shè)工程竣工驗(yàn)收不合格的，不得開展運(yùn)營(yíng)前安全評(píng)估；未通過運(yùn)營(yíng)前安全評(píng)估的，不得投入運(yùn)營(yíng)。國家交通運(yùn)輸部正按照國辦發(fā)［2018］13號(hào)文件要求制定相應(yīng)規(guī)定。

按照國辦發(fā)［2018］13號(hào)文件的要求，第三方試運(yùn)營(yíng)基本條件評(píng)審要退出歷史舞臺(tái)了，繼而采用更為全面、更為嚴(yán)格、更為規(guī)范的運(yùn)營(yíng)安全第三方評(píng)估制度。因而，抓緊制定城市軌道交通新線開通運(yùn)營(yíng)前安全評(píng)估的國家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范及相關(guān)配套辦法、制度迫在眉睫。建議在安全評(píng)估新國標(biāo)制定的過程中，可以參考借鑒試運(yùn)營(yíng)基本條件評(píng)審的經(jīng)驗(yàn)，凸顯新線開通前運(yùn)營(yíng)安全評(píng)估的要求，并進(jìn)一步建立健全城市軌道交通運(yùn)營(yíng)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理辦法、運(yùn)營(yíng)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系及統(tǒng)計(jì)分析制度、服務(wù)質(zhì)量考評(píng)制度等，給予安全評(píng)估工作足夠的制度支撐。