關(guān)于高速公路戶外廣告設施設置行政許可的分析

丘曉

（廣西壯族自治區(qū)南寧高速公路管理處 廣西南寧 530000）

前言

高速公路的戶外廣告形式通過高速公路上的戶外廣告設施來展現(xiàn)，而某些非公路標識、標牌是路政管理里面未經(jīng)許可、嚴禁設立的。非公路標志、標牌在《公路法》第五十四、五十七條規(guī)定提出，在經(jīng)過縣級以上的地方人民政府的交通主管部門或公路管理機構(gòu)許可后，可進行非公路標志、標牌（廣告設施）等的設置，從而最大程度地發(fā)揮其中高速公路的經(jīng)濟效益、社會效益。非公路標志、標牌的設置時會受到很多限制，例如臨時建筑物在形式上和高速公路的附屬設施是有區(qū)別的。而高速公路的附屬設施，大致有安全防護攔、監(jiān)控通信設施、綠化養(yǎng)護帶和照明設施等，這屬于公路標志、標牌以及專用房屋、公路路政管理、跨線橋?qū)Ｓ玫鹊臉?gòu)筑物、建筑物。高速公路戶外廣告設施在設置的行政許可等程序手續(xù)較普通戶外廣告更加嚴格，其主要體現(xiàn)為行政主體統(tǒng)一要求、更為集中的審批權(quán)限和特定的行政許可范圍。

1 高速公路戶外廣告的設置許可依據(jù)

圖1

廣義公路包括高速公路，而高速公路戶外廣告設施要在公路管理相關(guān)法律、相關(guān)行政法律法規(guī)和有關(guān)地方法規(guī)的參照管理下，在公路用地范圍內(nèi)進行設置。高速公路的相關(guān)法律法規(guī)界定“非公路標志標牌”，包括當前常見的非公路標志、標牌形式等高速公路戶外廣告設施。本文的研究重點為公路管理中高速公路戶外廣告設施這一分支關(guān)于設置非公路標示標牌許可的相關(guān)問題。在《行政許可法》以及公路管理的相關(guān)法律法規(guī)的準許范圍內(nèi)，進行高速公路戶外廣告設施的行政許可設置。

1.1 《行政許可法》相關(guān)規(guī)定

我國《行政許可法》在行政許可制度方面做了統(tǒng)一規(guī)定，在按照許可程序、行政許可法基本原則、監(jiān)督檢查等規(guī)定才能設置高速公路戶外廣告。設定行政許可的權(quán)利在《行政許可法》中進行了明確的規(guī)定，全國人大及其常務委員會、國務院和省級地方人大及其常務委員委會，可依法進行行政許可的設定，而省級人民政府可根據(jù)相關(guān)法定條件來設定臨時性的行政許可，其他國家機關(guān)包括國務院等部門則不能進行行政許可的設定。

根據(jù)行政許可有關(guān)原則，在行政許可法定原則公平、公正、公開的原則、信賴保護原則、許可與監(jiān)督以及便民與效率原則相統(tǒng)一的前提下設置高速公路戶外廣告。許可法定原則中對行政許可的主體設定作了明確要求，主體要在法定權(quán)限以及法定程序進行行政許可。在行政許可的流程方面，實施行政許可的必要程序是申請人進行申請、相關(guān)行政機關(guān)進行受理以及審查、決定和行政許可聽證。

申請人進行行政許可的申請，作為實施流程的首要環(huán)節(jié)，相關(guān)行政機關(guān)有義務保障其申請人相關(guān)行政許可的申請權(quán)，做到信息及時披露、告知。審查程序作為行政機關(guān)審查已受理的相關(guān)行政許可的申請材料所涉及的內(nèi)容，而聽證是當事人用于表達自身意見、意愿的必要程序，也是相關(guān)行政部門做行政決定之前所實施的必要步驟。

1.2 《公路法》的有關(guān)規(guī)定

公路廣告設施由《公路法》做出了宏觀限定條件，《公路法》立法的宗旨是加強我國公路建設、管理，為保障我國公路暢通、安全，為促進我國公路事業(yè)發(fā)展和進步打下了堅實基礎。在《公路法》第五十六條規(guī)定中，除了公路的養(yǎng)護、防護的需求之外，明令禁止了公路兩側(cè)的構(gòu)筑控制范圍之內(nèi)，建設地面構(gòu)筑物以及建筑物。這項法律規(guī)定，保障了建筑物內(nèi)人們的生產(chǎn)生活活動和公路上車輛的安全行駛。《公路法》在第五十四、五十七條規(guī)定中提出，廣告設施認定要通過縣級以上的地方人民政府的交通主管部門或公路管理機構(gòu)進行批準，方可在規(guī)定的公路用地的范圍之內(nèi)設置非公路標志標牌。我國高速公路的戶外廣告及相關(guān)設施不同于其他建筑物及和構(gòu)筑物，因其不會產(chǎn)生路面安全隱患及建筑區(qū)域人們的生產(chǎn)生活活動產(chǎn)生較大影響，所以《公路法》認為合規(guī)的廣告設施、標志牌符合立法本意。如果有交通安全隱患的，還須申請公安機關(guān)同意方可執(zhí)行。高速公路的戶外廣告設施包含在非公路標志、標牌中，與保障交通、以及安全駕駛所設立的相關(guān)公路標志、標牌不同，非公路標志、標牌的設置要達到無交通安全隱患為最低標準，并經(jīng)過縣級以上地方人民政府的交通主管單位批準。

1.3 《公路安全保護條例》有關(guān)規(guī)定

在《公路法》基礎上規(guī)定了《公路安全保護條例》，其對構(gòu)建的控制區(qū)域等以保障我國公路安全區(qū)作了針對性規(guī)定，細分了相關(guān)區(qū)域保護的義務責任。同時，加大了涉路施工監(jiān)管力度和排查力度，進一步對涉路的施工許可有關(guān)事項做出細化規(guī)定。在立法方面，采取了列項的方式對其進行歸類處理，指明了涉路施工需要許可的具體內(nèi)容，保證申請人可以一目了然。

2 高速公路戶外廣告設置審批程序

高速公路廣告設施的行政審批應由高速公路管理部門辦理。廣告經(jīng)營單位向高速公路管理部門行政審批窗口提交相關(guān)審批材料。申請材料包括：行政許可申請書、相關(guān)圖紙及施工方案、應急方案、技術(shù)評價報告、經(jīng)營者法人證書、法人身份證（復印件核原件）；如委托辦理申請，須提交授權(quán)委托書和受托人的身份證明資料；設計圖紙包括：廣告規(guī)劃位（樁號）、標志標牌的顏色、尺寸、結(jié)構(gòu)圖、效果圖、施工圖紙、施工方案及安全預案等；行政審批窗口核實齊全無誤后將材料送高速公路管理部門有關(guān)科室審查；經(jīng)高速公路管理部門作出批準，核發(fā)許可證。取得許可證后，廣告經(jīng)營單位到轄區(qū)高速公路路政大隊辦理施工登記備案；涉及占道施工影響交通安全的，要到轄區(qū)高速公路交警大隊辦理相關(guān)手續(xù)，經(jīng)轄區(qū)高速公路交警大隊同意后方可施工。

3 高速公路戶外廣告設置許可體制的不足

在高速公路上設置廣告設施，和公路通行者、高速公路業(yè)主和廣告從業(yè)者等的利益息息相關(guān)，又涉及到職能部門、政府上下級之間的職責權(quán)限問題，交織了多方的利益，屬于糾紛多發(fā)區(qū)域。所以，在我國的高速公路戶外廣告設置方面，必須建立科學、安全的行政許可制度。

3.1 高速公路戶外廣告設置許可主體權(quán)限不明確

針對非公路標志的標牌，其設置許可的主體權(quán)限不一致，在地方政府和省級交通主管部門的主體職能劃分中存在矛盾。高速公路戶外廣告設置管理工作中，存在著權(quán)責不清、“多頭管理”的現(xiàn)象，這樣一來，往往就會導致各個行政主體在進行審批、行政管理或者行政處罰的時候，出現(xiàn)脫節(jié)的問題，主體權(quán)責未能對應。一般來講，架設廣告牌以及發(fā)布廣告都屬于廣告公司的盈利性經(jīng)營（公益廣告除外），目前而言，不同的地方做法并不一致，基本上都會跟交通、規(guī)劃、建設、工商和城管等等的部門相關(guān)聯(lián)。高速公路廣告設置行政許可的各項規(guī)定，其層次差別是比較大的，很多部門（如：交通、城建、國土、規(guī)劃等）均有自己的規(guī)章制度，而這些部門在權(quán)益的驅(qū)使之下都想將高速公路廣告設置的管理權(quán)限劃入本部門的管轄范圍內(nèi)，因此，高速公路廣告管理深陷“多頭管理”的困局。所以，當下應該理清各部門的權(quán)責關(guān)系，解決各個部門之間的權(quán)責交叉問題，進一步明確行政許可主體權(quán)責的劃分，盡最大努力去規(guī)范高速公路戶外廣告設置行政審批許可。

3.2 高速公路戶外廣告設置許可事項范圍不清

基于當前高速公路戶外廣告設置法規(guī)，區(qū)域范圍內(nèi)廣告設置行政許可的規(guī)定非常清楚，然而，針對地方政府與省級高速公路管理機構(gòu)在地方公路用地與高速公路用地的重疊部位，沒有明確的對非公路標志標牌進行確定。在高速公路用地范圍內(nèi)設置廣告牌，必須征得高速公路管理部門的許可。高速公路途經(jīng)區(qū)域的城市對戶外廣告設施的許可權(quán)由不同的部門行使，有的是城市管理局在負責，有的是規(guī)劃部門在負責，有的是工商部門在負責。

4 結(jié)語

綜上所述，隨著我國高速公路建設的速度越來越快，逐漸成為廣告業(yè)主向外推廣商品的重要場所。高速公路戶外廣告的行政許可限制與廣告業(yè)主之間的投資需求往往會產(chǎn)生矛盾，導致高速公路戶外廣告設置糾紛不斷。高速公路戶外廣告的設置是一個復雜的系統(tǒng)，覆蓋法學、行政學、經(jīng)濟學、管理學，從宏觀到微觀，從經(jīng)濟到文化涉及方方面面。高速公路戶外廣告設置許可制度的完善，還需要各地管理人員集思廣益。

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