淺談綠色城鎮(zhèn)化進程中水環(huán)境治理PPP模式的運行問題

陳波

（中國水利水電第八工程局有限公司 湖南省長沙市 413004）

前言

作為中國綠色城鎮(zhèn)化進程的重要內容，水環(huán)境治理的根本目的是為了緩解乃至解決我國現(xiàn)階段高速城鎮(zhèn)化引發(fā)的嚴重生態(tài)問題。綠色城鎮(zhèn)化進程中的水環(huán)境治理要求服務型政府高度關注城市建設中的生態(tài)環(huán)境保護，同時還需要鼓勵民間資本參與水環(huán)境治理，PPP模式正契合了綠色城鎮(zhèn)化進程中水環(huán)境治理的現(xiàn)實需求。

1 PPP模式在水環(huán)境治理實踐中暴露的問題

1.1 PPP模式的最新發(fā)展

結合《中國環(huán)境統(tǒng)計年鑒2017》不難發(fā)現(xiàn)，近年來我國城鎮(zhèn)生活污水排放總體上呈現(xiàn)逐年遞增趨勢，并已經(jīng)成為我國主要污染源，而隨著我國城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，城鎮(zhèn)生活污水所引發(fā)的環(huán)境污染問題還將進一步加重。為緩解、解決城鎮(zhèn)生活污水引發(fā)的污染，2015年4月我國出臺了《關于推進水污染防治領域政府和社會資本合作的實施意見》，該意見明確提出新一輪水污染PPP模式開展的流程重點，項目合作范圍更廣、項目開展方式更加多樣、水環(huán)境治理資金來源渠道更加多元屬于新一輪PPP模式在水環(huán)境治理中所具備的主要特點，圖1為典型的水環(huán)境治理PPP模式組織結構[1]。

1.2 PPP模式實踐中存在的問題

雖然PPP模式已經(jīng)在我國城鎮(zhèn)污水處理設施投資、城市水生態(tài)修復及流域水環(huán)境保護投資領域實現(xiàn)了較為廣泛應用，但在筆者的實際調研中發(fā)現(xiàn)，PPP模式在水環(huán)境治理實踐中仍存在一定問題，這類問題必須得到業(yè)界人士高度關注。

1.2.1 各地政府管理水平不一

在水環(huán)境治理實踐的PPP模式應用中，各地政府積極性不足、采用的PPP項目采購標準不同情況極為常見，不合適的社會投資主體進入PPP項目、PPP項目預審專業(yè)化程度不足等現(xiàn)象因此廣泛出現(xiàn)。深入分析不難發(fā)現(xiàn)，地方政府知識儲備不足、我國水環(huán)境保護PPP模式缺乏示范案例與各地政府管理水平不一存在直接聯(lián)系。

圖1 水環(huán)境治理PPP模式組織結構圖

1.2.2 民營環(huán)保企業(yè)參與度不高

民營環(huán)保企業(yè)參與度不高情況廣泛存在于我國各地的PPP模式水環(huán)境治理實踐，這種情況的出現(xiàn)與PPP項目的風險不確定性、較高的社會資本門檻設置存在直接聯(lián)系，在筆者的實際調研中發(fā)現(xiàn)，我國現(xiàn)階段環(huán)保企業(yè)對參與水環(huán)境治理PPP模式往往存在一定顧慮，如政府違約風險、項目利潤不高風險、權利與義務界限模糊風險等，而政府對民營環(huán)保企業(yè)項目執(zhí)行水平、資本總量存在的較高要求則使得規(guī)模較小的民營環(huán)保企業(yè)無法參與到PPP模式水環(huán)境治理實踐中，這些必須得到業(yè)內人士的高度關注[2]。

1.2.3 投資回報機制不健全

收費定價機制設置及運行不合理、政府補貼機制不明確同樣屬于現(xiàn)階段我國PPP模式水環(huán)境治理實踐中存在的問題，政府無力兼顧社會投資者與城鎮(zhèn)居民雙方利益、無法實現(xiàn)經(jīng)營性收入水環(huán)境治理項目合理補貼屬于引發(fā)這類問題的根本原因。此外，我國部分地區(qū)還存在社會資本投資與政府雙方利益分配不明確問題，該問題同樣會影響PPP模式在水環(huán)境治理實踐中的效用發(fā)揮。

2 PPP模式更好服務于水環(huán)境治理的策略建議

2.1 提高各地政府能力

為解決現(xiàn)階段PPP模式在水環(huán)境治理實踐中存在的各地政府管理水平不一問題，各地政府的PPP項目管理能力提升必須得到關注，這種提升可圍繞以下兩方面開展：①設立PPP管理中心。PPP管理中心能夠PPP模式在水環(huán)境治理實踐中的應用提供保障性支持，英國、澳大利亞、墨西哥等國家取得了相關實踐成果也能夠較好證明這一認知，因此本文建議各地政府結合自身實際建立PPP管理中心，由此引入專業(yè)人員、社會專業(yè)機構，即可保證政府部門的PPP相關知識技術更新、實現(xiàn)水環(huán)境治理PPP項目的專業(yè)管理。在PPP管理中心的設立中，我國河南省、福建省等地財政廳屬于其中的典型，如河南省財政廳建立的PPP管理中心便屬于其中典型，圖2為河南省財政廳PPP管理中心網(wǎng)站截圖，該PPP管理中心在政策研究、項目儲備、信息管理、項目評估、宣傳培訓等方面開展的相關探索具備較高借鑒價值。②規(guī)范PPP項目采購標準。各地政府可結合其他省份設置的采購標準、聽取社會專業(yè)咨詢機構建議設置相關社會資本采購標準，而為了進一步提升社會資本采購標準的專業(yè)化、規(guī)范化程度，政府還需要與各種管理資源加強交流合作，以此即可保證社會資本更好參與到水環(huán)境治理PPP項目的競爭來[3]。

圖2 河南省財政廳PPP管理中心網(wǎng)站截圖

2.2 實現(xiàn)PPP項目的科學管理

為保證社會資本能夠較好參與到水環(huán)境治理PPP項目中，PPP項目的科學管理也必須得到各地政府的關注，這種關注應體現(xiàn)在合理設置社會資本參與門檻、建立科學完善的項目交易制度方面，具體策略建議如下所示：①合理設置社會資本參與門檻。為保證信譽良好、具備優(yōu)秀運營管理能力、具備較強技術水平、能夠擔當長期項目運營責任的社會資本真正參與到水環(huán)境治理PPP項目中，各地政府必須結合所在地區(qū)實際設置項目門檻，同時保證水環(huán)境治理PPP項目規(guī)模與社會資本方規(guī)模實力相當，即可有效提升PPP項目的科學管理水平。值得注意的是，如水環(huán)境治理PPP項目規(guī)模較小，各地政府可重點關注發(fā)展水平良好的中小型民營環(huán)保企業(yè)，由此即可實現(xiàn)水環(huán)境治理與優(yōu)秀環(huán)保企業(yè)培育的雙贏。②建立科學完善的項目交易制度。在建立科學完善制度的同時，各地政府也需要在水環(huán)境治理PPP項目開展中與社會資本簽訂契約，由此打消社會資本顧慮、明確社會資本方利潤，即可有效減少不確定風險對項目帶來的影響。

2.3 健全投資回報機制

對投資回報的顧慮往往會影響我國社會資本參與水環(huán)境治理PPP項目，因此各地必須建立建立健全投資回報機制，2015年4月國務院出臺的《水污染防治行動計劃》也應在機制建立中得到體現(xiàn)，由此實現(xiàn)社會資本投資方利潤的合理控制、收費定價機制的動態(tài)調整，即可為水環(huán)境治理PPP項目的高質、長期運行提供有力支持。值得注意的是，投資回報機制的建立健全應關注政府、企業(yè)、公眾三方利益協(xié)調，近年來多地政府采取的賦予公眾聽證權措施具備較高借鑒價值。此外，完善政府補貼機制也將為水環(huán)境治理PPP項目的開展提供有力支持，這一機制建設的目的是為了保證資本投資方能夠取得相對穩(wěn)定、平和的投資回報，因此各地政府可為國家重點支持的河湖、流域水環(huán)境綜合治理提供適當補貼，必要時精簡PPP項目采購程序也能夠取得不俗的成果。

3 結論

綜上所述，綠色城鎮(zhèn)化進程中水環(huán)境治理PPP模式運行具備較高現(xiàn)實意義。而在此基礎上，提高各地政府能力、實現(xiàn)PPP項目的科學管理、健全投資回報機制等策略建議具備的現(xiàn)實效用需要得到關注，各地政府也可以通過借鑒國際上PPP發(fā)展成熟國家相關經(jīng)驗開展水環(huán)境治理PPP模式探索，我國綠色化城鎮(zhèn)進程的加快將由此獲得有力支持。

[1]龐洪濤，薛曉飛，翟丹丹.流域水環(huán)境綜合治理PPP模式探究[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2017，4201：77～80.

[2]林松池.溫州水環(huán)境治理項目PPP模式研究[J].商業(yè)會計，2017，08：11～14.

[3]王亦寧.農(nóng)村水環(huán)境治理引入PPP模式的初步思考[J].水利發(fā)展研究，2017，1711：69～71+97.