特色小鎮(zhèn)發(fā)展的四要素分析

中國社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所 張小溪

浙江省自2014年推進(jìn)特色小鎮(zhèn)建設(shè)以來，已經(jīng)將發(fā)展特色小鎮(zhèn)建設(shè)打造成為其創(chuàng)新發(fā)展的一項(xiàng)發(fā)展戰(zhàn)略。隨著習(xí)近平總書記和中財(cái)辦劉鶴一行等先后赴浙江進(jìn)行考察，2015年底，習(xí)總書記在中央經(jīng)濟(jì)工作會議上對特色小鎮(zhèn)工作給予了充分的肯定。2016年7月，國家住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、發(fā)展改革委和財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》；8月住房建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于做好2016年特色小鎮(zhèn)推薦工作的通知》；10月發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于加快美麗特色小(城)鎮(zhèn)建設(shè)的指導(dǎo)意見》。國家部委陸續(xù)頒布的一系列特色小(城)鎮(zhèn)政策和第一批中國特色小鎮(zhèn)名單，將特色小鎮(zhèn)的建設(shè)工作上升為一項(xiàng)國策，使得全國各地建設(shè)特色小鎮(zhèn)的熱情不斷高漲。2016年6月份以來，多個省政府先后頒布了關(guān)于開展特色小(城)鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的指導(dǎo)意見或創(chuàng)建特色小鎮(zhèn)實(shí)施方案，提出了各自的創(chuàng)建目標(biāo)和計(jì)劃。

特色小鎮(zhèn)的興起絕對不是一種偶然。隨著中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性調(diào)整，經(jīng)濟(jì)增長速度換擋，人口紅利逐漸消失，產(chǎn)能過剩等問題開始顯現(xiàn)，尋找新的增長動力和增長點(diǎn)，城市向周邊擴(kuò)散發(fā)展已經(jīng)成為迫在眉睫的事情。城市周邊的小城鎮(zhèn)往往自然環(huán)境優(yōu)美，生產(chǎn)生活空間充沛，在滿足交通、信息和資金等條件后，這些小城鎮(zhèn)激發(fā)出了新的發(fā)展活力。特別是那些具有獨(dú)特的自然資源優(yōu)勢、民俗民風(fēng)優(yōu)勢、區(qū)位優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢的小城鎮(zhèn)，面臨著前所未有的發(fā)展機(jī)遇。這些特色小鎮(zhèn)的發(fā)展，一方面可以促進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域平衡，防止農(nóng)村地區(qū)空心化問題的出現(xiàn)；另一方面將成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長的新動力，對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)提供空間支持，同時拉動小城鎮(zhèn)的就業(yè)；此外，特色小鎮(zhèn)還將有利于緩解城市壓力，預(yù)防城市病的出現(xiàn)，疏解城市人口。

1 特色小鎮(zhèn)的內(nèi)涵

要想研究特色小鎮(zhèn)發(fā)展的問題，首先要理解其內(nèi)涵。作為城鄉(xiāng)結(jié)合部的小城鎮(zhèn)，同時具備了城市和農(nóng)村的雙重特性，因此具有與眾不同的特點(diǎn)，有一套較為完善的體系。所謂的特色小鎮(zhèn)，并不是行政意義上的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)，而是一種區(qū)域概念，既可以是城市內(nèi)部的一塊區(qū)域，也可以是城市周邊的區(qū)域，只要其具備單獨(dú)發(fā)展的條件，如特色產(chǎn)業(yè)、特色民俗、特色資源等優(yōu)勢，同時兼具生活居住的功能，就可以開辟發(fā)展為特色小鎮(zhèn)。因此，特色小鎮(zhèn)不應(yīng)該拘泥于行政村，而更應(yīng)該關(guān)注其功能性和發(fā)展的可能性，以及與城市之間的關(guān)聯(lián)性。

作為一個特色小鎮(zhèn)，最關(guān)鍵的是要具備“特色”，而特色一般通過產(chǎn)業(yè)來體現(xiàn)，如新興產(chǎn)業(yè)或其他智力密集型產(chǎn)業(yè)，目前多集中在私募基金、互聯(lián)網(wǎng)金融、創(chuàng)意設(shè)計(jì)、大數(shù)據(jù)和云計(jì)算、健康服務(wù)業(yè)等。特色小鎮(zhèn)與普通小城鎮(zhèn)最大的區(qū)別在于其環(huán)境優(yōu)勢，這里特別需要強(qiáng)調(diào)的是宜居。特色小鎮(zhèn)既要有現(xiàn)代化的辦公環(huán)境，又要有宜人的自然生態(tài)環(huán)境、豐富的人性化交流空間和高品質(zhì)的公共服務(wù)設(shè)施，在有限的空間內(nèi)打造一個高度產(chǎn)城融合的空間，并體現(xiàn)其特有的地域文化。

特色小鎮(zhèn)的定位是在綜合分析小城鎮(zhèn)各種資源、競爭環(huán)境、消費(fèi)需求、宏觀背景的基礎(chǔ)上，按照差異性、前瞻性、創(chuàng)新性等原則，對小城鎮(zhèn)在一定的時空范圍內(nèi)的性質(zhì)、目標(biāo)、功能、角色、趨向等作出高度概括性總結(jié)。許多小城鎮(zhèn)資源豐富、交通便捷、區(qū)位優(yōu)越、基礎(chǔ)良好，但因其沒有準(zhǔn)確的定位，沒有明確自身的發(fā)展目標(biāo)、扮演的角色等，在實(shí)際的發(fā)展中，或南轅北轍方向錯誤、或停滯不前難破瓶頸，坐失很多發(fā)展機(jī)會。與大城市相仿，科學(xué)、準(zhǔn)確、清晰的定位，不僅能夠明確小城鎮(zhèn)自身的發(fā)展方向、掌控發(fā)展的主動權(quán)，還可以提升小城鎮(zhèn)的綜合競爭力。

2 特色小鎮(zhèn)發(fā)展的四要素

在特色小鎮(zhèn)的發(fā)展過程中，產(chǎn)業(yè)、資本、城鎮(zhèn)和管理這四個要素相互制約相互依存(如圖1所示)，只有兼具這四個要素，特色小鎮(zhèn)才能真正得到可持續(xù)發(fā)展。

圖1 特色小鎮(zhèn)發(fā)展的四要素

在上述四個要素中，產(chǎn)業(yè)是基礎(chǔ)，是決定特色小鎮(zhèn)能否順利發(fā)展的核心競爭力。因此，在選擇特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)的時候必須關(guān)注其創(chuàng)新和特色，同時結(jié)合自身原有的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，打造產(chǎn)業(yè)鏈。此外，為了保障特色小鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)優(yōu)勢，綠色環(huán)保型產(chǎn)業(yè)、低碳型產(chǎn)業(yè)應(yīng)該優(yōu)先考慮，當(dāng)然這些產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益和其生產(chǎn)效率也是重要的考察因素。特別需要注意的是在產(chǎn)業(yè)定位時應(yīng)摒棄“大而全”的思維，因?yàn)樘厣℃?zhèn)空間有限，資源有限，什么都想做往往出現(xiàn)什么都做不好的局面。因此，選擇產(chǎn)業(yè)的時候需要抓住自己的特色優(yōu)勢，力求“特而強(qiáng)”，避免同質(zhì)競爭，錯位發(fā)展，保證其獨(dú)特個性，這樣產(chǎn)業(yè)發(fā)展才能高效持續(xù)。

資本是支撐，是保證產(chǎn)業(yè)能夠落地的重要抓手。缺乏資金的項(xiàng)目就是無源之水無本之木，不可能實(shí)現(xiàn)落地生根。當(dāng)前的特色小鎮(zhèn)建設(shè)過于依賴政府資金的投入，不利于調(diào)動經(jīng)營主體在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中的積極性。地方政府投入開發(fā)的熱情也很有限，因?yàn)樘厣℃?zhèn)的發(fā)展是一個長期的過程，很難在一任班子手中看到顯著成效。在這種情況下，引入民間資本進(jìn)行開發(fā)，鼓勵當(dāng)?shù)厝诉M(jìn)行參與才是保證可持續(xù)資金流的合理方式。當(dāng)然，傳統(tǒng)的地方政府與投資機(jī)構(gòu)合作，通過PPP平臺進(jìn)行融資也是一種方式，但是如何確保該平臺的合理性和真實(shí)性，如何進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防范是特色小鎮(zhèn)融資時必須重視的關(guān)鍵點(diǎn)。

城鎮(zhèn)是載體，只有具備了一定的條件，才有可能從眾多的小城鎮(zhèn)脫穎而出變化為特色小鎮(zhèn)。這里所指的條件包括歷史、資源、區(qū)位、交通、人口、經(jīng)濟(jì)情況、產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況、鎮(zhèn)域文化、城鎮(zhèn)性質(zhì)等。通過綜合分析小城鎮(zhèn)自身?xiàng)l件，找出小城鎮(zhèn)的優(yōu)勢、不足，挖掘小城鎮(zhèn)的特色，從而明確特色小鎮(zhèn)的發(fā)展方向。當(dāng)然，區(qū)域是一個整體，而小城鎮(zhèn)甚至城市只是其中的一個部分，與區(qū)域內(nèi)的其他部分密不可分，息息相關(guān)，發(fā)展深受區(qū)域內(nèi)其他部分的影響。所以，特色小鎮(zhèn)不能就自身進(jìn)行，必須跳出自身，從區(qū)域的角度思考特色小鎮(zhèn)的價(jià)值和可發(fā)揮的作用。在具體實(shí)踐中，需通過研究小城鎮(zhèn)與周邊小城鎮(zhèn)、大中小城市的層次關(guān)系、競爭關(guān)系、合作關(guān)系等，充分考慮功能互補(bǔ)、產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)的因素，從而明確小城鎮(zhèn)在區(qū)域的職能分工，承擔(dān)的角色，從而和周邊地區(qū)形成差異化、錯位化競爭，避免定位雷同。

管理是保障，機(jī)制設(shè)計(jì)合理有效，發(fā)展的理念創(chuàng)新，規(guī)劃建設(shè)管理有序，配套政策完善是激發(fā)特色小鎮(zhèn)發(fā)展活力的根本。特色小鎮(zhèn)可以被視為一個小特區(qū)，國家和各級政府也在不同程度上給予了一定的政策支持，后續(xù)的發(fā)展管理過程中應(yīng)該注重提升行政管理效率，以發(fā)展目標(biāo)為核心，配套設(shè)計(jì)關(guān)于項(xiàng)目、資金和人才的吸引政策，簡化審批手續(xù)，建立動態(tài)監(jiān)督機(jī)制是管理特色小鎮(zhèn)的重點(diǎn)和核心。特別是其遴選和評價(jià)機(jī)制的設(shè)計(jì)。

3 政策建議

第一，特色小鎮(zhèn)需要對特色產(chǎn)業(yè)進(jìn)行引導(dǎo)和規(guī)劃。每一個特色小鎮(zhèn)都有其獨(dú)特的歷史、文化、經(jīng)濟(jì)和區(qū)位等優(yōu)勢，因此發(fā)展的產(chǎn)業(yè)也必將呈現(xiàn)出各自的特點(diǎn)，而不是單純的以經(jīng)濟(jì)效益為引導(dǎo)。建議結(jié)合自身發(fā)展情況編制特色小鎮(zhèn)投資指導(dǎo)產(chǎn)業(yè)名錄，對于不適合不符合發(fā)展條件的項(xiàng)目堅(jiān)決抵制，同時兼顧具有積聚人力、資源和資金的項(xiàng)目。

第二，重視項(xiàng)目的務(wù)實(shí)性和落地性。再好的項(xiàng)目如果不能真正投產(chǎn)都是空。篩選項(xiàng)目的時候要關(guān)注其是否具有基礎(chǔ)，對于前期規(guī)劃、后期開發(fā)、資金來源和持續(xù)注入、設(shè)計(jì)圖紙等進(jìn)行遴選，真正做到精準(zhǔn)開發(fā)，在空間上落地。

第三，研究多種融資模式。開發(fā)產(chǎn)業(yè)基金、股權(quán)投資、眾籌等多種形式的融資模式，激發(fā)金融機(jī)構(gòu)、投資人和當(dāng)?shù)卣姆e極性，釋放其經(jīng)濟(jì)活力。政府在融資中應(yīng)該更多地承擔(dān)監(jiān)護(hù)者或者守夜人的角色，把市場參與者的主觀能動性調(diào)動起來，在風(fēng)險(xiǎn)可控、監(jiān)管有序的情況下允許其積極進(jìn)行金融創(chuàng)新。

第四，賦予監(jiān)管機(jī)構(gòu)特事特批的權(quán)利。特色小鎮(zhèn)發(fā)展的過程中需要管理機(jī)制的創(chuàng)新，因此，對于其監(jiān)管機(jī)構(gòu)賦予一定的職能權(quán)限是很有必要的。管理機(jī)構(gòu)不需要大而全，精簡高效并且有創(chuàng)新性才是有活力的新體制。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上要避免橫向切割，去除冗余的部門，監(jiān)督權(quán)和管理權(quán)分離，既保證日常運(yùn)營的效率，又促進(jìn)部門間的協(xié)調(diào)合作。

第五，建立特色小鎮(zhèn)動態(tài)考核評價(jià)機(jī)制。真正落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)特色小鎮(zhèn)的精神，深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話，科學(xué)有效地組織開展特色小鎮(zhèn)遴選評價(jià)工作，引導(dǎo)各級政府在其職能范圍內(nèi)培育各具特色、富有活力的特色小鎮(zhèn)，引領(lǐng)帶動小城鎮(zhèn)建設(shè)，結(jié)合國家住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、發(fā)展改革委和財(cái)政部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》，發(fā)展改革委發(fā)布的《關(guān)于加快美麗特色小(城)鎮(zhèn)建設(shè)的指導(dǎo)意見》，制定符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的特色小鎮(zhèn)遴選和評價(jià)機(jī)制。指標(biāo)體系設(shè)計(jì)如表1所示。

表1 特色小鎮(zhèn)考核評價(jià)指標(biāo)體系

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