農(nóng)村集體產(chǎn)權治理困局亟待破解

陳小嫦 毛宗福

【摘要】農(nóng)村集體產(chǎn)權治理一直是農(nóng)村基層工作重點，隨著農(nóng)村經(jīng)濟放緩，集體產(chǎn)權流轉(zhuǎn)增多、勞動力大量流失，集體產(chǎn)權治理難題更加突出。突破治理困局需對基層權力主體進行調(diào)整，完善農(nóng)村“三權”分置與整合效應，實現(xiàn)多元共治，加速農(nóng)村基層社會治理轉(zhuǎn)型。

【關鍵詞】農(nóng)村 集體產(chǎn)權 治理困境 破解途徑 【中圖分類號】F3 【文獻標識碼】A

農(nóng)村集體產(chǎn)權管理一直是我國地方政府與村委會之間主要矛盾分歧根源，制約了地方農(nóng)村建設和經(jīng)濟發(fā)展。為促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，需要徹底解決農(nóng)村集體產(chǎn)權糾紛困局，為新一輪農(nóng)村經(jīng)濟改革提供契機。

破解“農(nóng)村集體產(chǎn)權”治理困局是農(nóng)村經(jīng)濟改革的首要條件

隨著農(nóng)村剩余勞動力大量進城務工，土地流轉(zhuǎn)不斷增多，原有的農(nóng)村土地政策缺乏對土地流轉(zhuǎn)法律保護，使農(nóng)村土地使用權、承包權、經(jīng)營權三者間缺乏詳細有效的法律保障，導致土地承包流轉(zhuǎn)糾紛時有發(fā)生，農(nóng)村集體產(chǎn)權制度亟待改革。2016年，中央下發(fā)的完善農(nóng)村“三權”分置辦法意見，要求不斷完善三權分置，通過落實集體所有、穩(wěn)定農(nóng)戶承包、放開土地經(jīng)營權，發(fā)揮“三權”獨立和整合效應，理清層次，進一步細化農(nóng)村土地承包權、經(jīng)營權，在保護農(nóng)民產(chǎn)權收益基礎上，確保農(nóng)戶與集體土地承包關系長期不變。

農(nóng)地流轉(zhuǎn)治理涉及集體產(chǎn)權、農(nóng)民土地承包經(jīng)營權，為防止土地兼并加大農(nóng)村貧富差距，原土地政策規(guī)定農(nóng)戶不能轉(zhuǎn)包集體土地。但隨著農(nóng)村人口大量流失，產(chǎn)權制度早已不適用當下農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。農(nóng)村集體產(chǎn)權治理就是為了解決盤活土地閑置這一現(xiàn)實問題，以市場化形式轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營權，發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用。通過合理利用農(nóng)村土地、勞動、生產(chǎn)資源配比，不斷提高土地產(chǎn)出率，全面提升農(nóng)村經(jīng)濟競爭力和農(nóng)民生活水平。按照新“三權”管理辦法，放寬土地經(jīng)營權，有助于農(nóng)地規(guī)模開發(fā)經(jīng)營、提高農(nóng)地產(chǎn)出比效益。

農(nóng)村集體產(chǎn)權治理中增加對農(nóng)村土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)支持，就是想通過土地流轉(zhuǎn)增加農(nóng)民集體產(chǎn)權收益，以市場化經(jīng)營解決人地分離矛盾。農(nóng)村土地一直是農(nóng)民生活經(jīng)濟收入的保障來源，隨著國家發(fā)展社會格局改變，農(nóng)地產(chǎn)權已難以應對農(nóng)民生活、醫(yī)療、養(yǎng)老需求，原有農(nóng)村集體產(chǎn)權嚴重制約農(nóng)村土地經(jīng)濟效益功能，對農(nóng)村集體產(chǎn)權治理刻不容緩。在市場經(jīng)濟協(xié)調(diào)下，大量農(nóng)村剩余勞動力外出務工，常年游走于城鄉(xiāng)之間，受收入制約，大部分農(nóng)民工無法在城市定居，而農(nóng)村有限的土地無法滿足其生活需求。農(nóng)村集體產(chǎn)權改革的目標就是要盤活農(nóng)村集體資產(chǎn)，使農(nóng)民“三權”實現(xiàn)“三變”。以“資金變股金、農(nóng)民變股東、資源變資產(chǎn)”形式激活農(nóng)村現(xiàn)有資源市場，以保障農(nóng)民持續(xù)有效增加收入，同時加大對農(nóng)村基礎設施建設投資，完善農(nóng)村公共設施。從基礎設施上縮小城鄉(xiāng)差別，吸引農(nóng)民回流發(fā)展，有效提高農(nóng)村基礎治理效能。

農(nóng)村集體產(chǎn)權治理的現(xiàn)實困境

農(nóng)村基層管理能力減弱。農(nóng)村體制改革自改革開放之初至今不斷調(diào)整從未間斷，但整體框架管理格局依舊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主導與農(nóng)民自治權管理之爭矛盾依舊沒有得到有效緩解。近年來隨著稅費改革、農(nóng)村人口流失加劇，導致參與村委會公共事務人員大幅減少，基層政府對村委會控制影響加劇，村民自治組織行政化趨勢增強，農(nóng)民參與民主選舉、決策、監(jiān)督意愿減弱。一些農(nóng)村村委會難召開，村委選舉競爭激烈，村務缺乏透明度，自治權與行政權存在沖突。這些治理亂象導致村民社區(qū)自治受外來力量影響經(jīng)常變動缺位，基層集體利益治理陷入困境。在上層行政力量對農(nóng)村基層組織控制力增強情況下，村民組織自治陷入被動，減弱了基層治理效果。

農(nóng)村基層對集體產(chǎn)權缺乏有效管控。集體產(chǎn)權的存在意義在于能夠為農(nóng)村人口生活提供根本保障，但這種保障并未在實際生活中體現(xiàn)，更缺乏法律維護，往往僅存在觀念和名義上過于模糊空洞。這種產(chǎn)權模糊為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府介入村民議事提供契機，有意識地擠壓村民組織自主空間，分散減弱了農(nóng)民組織自身對集體產(chǎn)權影響。雖然隨著社會發(fā)展農(nóng)民對民主、財產(chǎn)保護意識增強，但由于國家對農(nóng)村集體產(chǎn)權隱性控制狀況仍存在，集體產(chǎn)權空洞化現(xiàn)象仍未從根本改變，農(nóng)村集體產(chǎn)權效率增長緩慢，導致農(nóng)村集體產(chǎn)權治理產(chǎn)生停滯和萎縮現(xiàn)象。

農(nóng)村集體產(chǎn)權治理困局如何破解

對農(nóng)村集體產(chǎn)權進行重新定位。有效解決農(nóng)村集體產(chǎn)權治理難題，首先要對原本模糊的集體產(chǎn)權進行清晰定位，理順集體產(chǎn)權多元主體利益分配，減少產(chǎn)權結構內(nèi)部矛盾摩擦，構建完善集體產(chǎn)權治理結構。當前我國早已完成以工業(yè)為主的社會經(jīng)濟體制改革，城鄉(xiāng)經(jīng)濟反差較大，為加快新農(nóng)村建設激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟活力，國家進一步放寬了對農(nóng)村集體產(chǎn)權控制。主要體現(xiàn)在農(nóng)村集體產(chǎn)權中的土地承包權和經(jīng)營權進行解綁分離，土地經(jīng)營權可通過市場經(jīng)濟調(diào)控進行流轉(zhuǎn)以增加經(jīng)濟價值，對農(nóng)村集體產(chǎn)權重新定位確權到戶，降低地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農(nóng)村集體產(chǎn)權干預。農(nóng)村集體產(chǎn)權的重新定位有效解決當前農(nóng)村集體產(chǎn)權出現(xiàn)的諸多問題矛盾，對解決土地糾紛具有重要意義，使農(nóng)村基層社會權利結構更趨合理。

積極推動農(nóng)民民主權利意識。當前農(nóng)村人地分離、空巢老齡化日趨嚴重，農(nóng)村人口大量流向城市，這種現(xiàn)狀加劇了本由村民自治的農(nóng)村集體產(chǎn)權，被村委會少數(shù)人接管。在新一輪農(nóng)村集體產(chǎn)權改革中，要增加農(nóng)民產(chǎn)權意識，激發(fā)農(nóng)民保護、參與村組公共活動熱情，從根本上改變農(nóng)村集體產(chǎn)權治理。通過走市場化道路，細化農(nóng)村集體產(chǎn)權中承包、經(jīng)營權，更加規(guī)范農(nóng)村土地產(chǎn)權流轉(zhuǎn)力度，增加農(nóng)民在產(chǎn)權上的收益，吸引有能力在農(nóng)村創(chuàng)業(yè)發(fā)展的農(nóng)民人才回歸。農(nóng)村人才回流有助于參與農(nóng)村公共事務和民主決策，增加農(nóng)民民主參政意識，有助于農(nóng)村集體產(chǎn)權新政被村民接受盡快落實，使農(nóng)村集體產(chǎn)權劃定更加明晰化，有助于破解農(nóng)村集體產(chǎn)權治理困局。

推動地方政府職能由管理型向服務型轉(zhuǎn)變。地方政府在新一輪產(chǎn)權變革之前，多以管理者身份介入農(nóng)村集體產(chǎn)權治理，隨著農(nóng)村集體產(chǎn)權由原來農(nóng)戶間流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)和農(nóng)戶，集體產(chǎn)權規(guī)模流轉(zhuǎn)加大，地方政府往往以中間人身份介入，出于引資和政績考慮，政府部門在集體產(chǎn)權流轉(zhuǎn)中往往偏袒企業(yè)，或?qū)ν恋亓鬓D(zhuǎn)資金進行截留、挪用，或無視流轉(zhuǎn)雙方承包合同隨意變更，造成農(nóng)民合法權益受到侵害。農(nóng)村集體產(chǎn)權治理目的就是為了讓集體資源變資產(chǎn)，維護、增加農(nóng)民財產(chǎn)收益，因此政府要在農(nóng)村集體財產(chǎn)流轉(zhuǎn)過程中承擔更多責任和義務，切實履行服務職能，這需要地方政府轉(zhuǎn)變管理思維，注重服務意識，積極為企業(yè)和農(nóng)戶搭建集體產(chǎn)權流轉(zhuǎn)交易平臺，建立公正合法流轉(zhuǎn)規(guī)則、機制，將政府由傳統(tǒng)管理職能向現(xiàn)代服務職能轉(zhuǎn)變。

建立集體產(chǎn)權“多元共治”治理機制。集體產(chǎn)權變革之前，農(nóng)村長期實施地方行政單向?qū)w產(chǎn)權一元化治理模式，農(nóng)民利益得不到有效保護。集體產(chǎn)權變革之后，農(nóng)民切實感受到承包與經(jīng)濟價值的密切關系，民主權利意識增強。集體產(chǎn)權中土地、山林等使用權流轉(zhuǎn)對象發(fā)生改變，眾多非本村業(yè)戶作為產(chǎn)權經(jīng)營成為利益相關方進入村屯內(nèi)部，作為集體產(chǎn)權相關方有了對村屯集體產(chǎn)權重大事項參與要求，給村莊經(jīng)濟事務帶來新的變數(shù)和壓力?；A鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對增多的農(nóng)村集體產(chǎn)權事務早已力不從心，農(nóng)村事關集體事務面臨更大壓力。為破解農(nóng)村集體產(chǎn)權治理困局，要實施“政經(jīng)分開”剝離“兩委”對集體資產(chǎn)管理職能，由村集體組織主管，最終形成基層政府、村委會、村民、產(chǎn)權經(jīng)營組織和個人多元治理下的農(nóng)村集體產(chǎn)權新格局，以此深化農(nóng)村集體產(chǎn)權改革，加速農(nóng)村基層社會治理轉(zhuǎn)型。

（作者分別為武漢大學健康學院講師；武漢大學健康學院教授）

【參考文獻】

①吳光毅、胡尊讓：《試論農(nóng)地流轉(zhuǎn)背景下鄉(xiāng)村治理的優(yōu)化》，《西北農(nóng)林科技大學學報（社會科學版）》，2016年第1期。

②王征兵：《論新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系》，《理論探索》，2016年第1期。

③姜玉欣、王忠武：《我國鄉(xiāng)村治理的趨勢、問題及其破解路徑》，《理論學刊》，2016年第6期。

責編/張蕾 美編/楊玲玲