南通城市總規(guī)編制的創(chuàng)新與探索

劉宇紅

為強化城市總體規(guī)劃的戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性控制作用，2017年9月，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部出臺《關(guān)于城市總體規(guī)劃編制試點的指導(dǎo)意見》?！兑庖姟饭剂巳珖?5個試點城市，江蘇南通是其中之一。新一輪城市總體規(guī)劃應(yīng)該怎么做？南通市正在積極探索。

城市總體規(guī)劃作為城市規(guī)劃工作體系中最高層次的規(guī)劃，是城市發(fā)展的總綱、建設(shè)的藍圖和管理的依據(jù)。中國特色社會主義進入新時代，全國上下新一輪的城市總體規(guī)劃編制工作也拉開了帷幕。新一輪總規(guī)編制試點工作，是重在推動規(guī)劃理念創(chuàng)新、規(guī)劃方式改革與規(guī)劃體系完善的一項引領(lǐng)性工作。根據(jù)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部統(tǒng)一要求，南通市城市總體規(guī)劃編制試點工作從2017年8月份正式啟動，按照高效、透明、民主的原則穩(wěn)步推進，進展良好。

高起點定位，以新理念開啟新總規(guī)

南通從貫徹落實黨的十九大精神、創(chuàng)新新時代城市總體規(guī)劃編制工作的高度，堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，落實“多規(guī)合一”。堅持以人民為中心的發(fā)展理念，突出“產(chǎn)、城、人”融合、和諧，完善城市要素支撐體系。

統(tǒng)籌交通、人口、用地、市政、生態(tài)等重要布局。以建設(shè)全國性綜合交通樞紐為目標，既考慮區(qū)域通勤需要，更考慮核心資源和公共服務(wù)的共享需要、產(chǎn)業(yè)和城市發(fā)展的物流需要、不同交通體系之間的銜接需要。充分研究交通對城市人流、物流、信息流的匯集聚變作用，明確規(guī)劃目標和階段性考核目標。本著有利于提高產(chǎn)出效益、聚集和吸納人口、提高中心城市首位度等原則，對人口、用地、地區(qū)生產(chǎn)總值調(diào)控方案進行深化研究。

加強“一城三鎮(zhèn)”歷史文化保護。在傳承、發(fā)揚張謇城市規(guī)劃理念的同時，本著“敬畏歷史、修繕保護、改善民生”的思路，積極穩(wěn)妥推進寺街、西南營和唐閘、天生港等歷史文化街區(qū)的保護利用。

積極打造城市特色空間。落實《江蘇省城市空間特色戰(zhàn)略規(guī)劃》，實施“生態(tài)+”戰(zhàn)略，保護“江海山河島”的自然生態(tài)基底，增加濱水環(huán)境、公共綠地等城市公共開敞空間，塑造“江海綠城”。

構(gòu)建江海聯(lián)動的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)。落實長江保護，建設(shè)沿江生態(tài)廊道；加強沿海保護，促進沿海經(jīng)濟帶綠色發(fā)展。組織國土、海洋、環(huán)保等部門與總規(guī)編制項目組對接沿江沿海岸線利用規(guī)劃，就主要內(nèi)容逐項進行對接。

高效率推動，以新機制統(tǒng)領(lǐng)新總規(guī)

成立高規(guī)格的總規(guī)編制領(lǐng)導(dǎo)小組，堅持城市總規(guī)“全市編”，創(chuàng)新機制，整合資源，凝聚合力。

充分利用領(lǐng)導(dǎo)小組機制，積極調(diào)動部門資源協(xié)調(diào)推進總規(guī)編制工作。成立由市委書記、市長任“雙組長”的城市總規(guī)編制領(lǐng)導(dǎo)小組，負責總規(guī)修編試點重大事項的指導(dǎo)和決策，形成黨委管總、政府負責、部門協(xié)同的齊抓共管格局。市政府分管領(lǐng)導(dǎo)負責牽頭常態(tài)化推進總規(guī)修編日常工作，全程指導(dǎo)和協(xié)調(diào)；市規(guī)劃局為匯聚眾智、形成廣泛共識，創(chuàng)設(shè)“總規(guī)與眾堂”這一載體，定期把脈總規(guī)編制中的重大問題，為總規(guī)編制提供智力支撐；規(guī)劃、發(fā)改、國土等38個部門負責具體工作的正常協(xié)調(diào)推進。確定規(guī)劃、發(fā)改、經(jīng)信、國土、環(huán)保、交通、建設(shè)、港口等8個部門作為核心工作組，負責重大事宜的即時溝通協(xié)商，確保內(nèi)容溝通到位、思想認知到位、技術(shù)輔導(dǎo)到位、任務(wù)落實到位。

充分調(diào)動社會資源，積極探索建立專家咨詢團和公眾參與機制。完善專家咨詢和公眾參與的“1126”工作機制，構(gòu)建強大“外腦”。聘請多名國內(nèi)著名城市規(guī)劃學者為城市總規(guī)編制顧問，組建由10名成員組成的公眾參與咨詢團、分階段邀請10名市民代表參與規(guī)劃編制全過程，建立線上線下2個宣傳平臺，開展6大類公眾參與活動。

充分利用試點政策優(yōu)勢，積極探索總規(guī)編制改革新路徑。部、省主管部門領(lǐng)導(dǎo)對南通市試點工作高度重視，大力支持，多次組織技術(shù)輔導(dǎo)、成果交流、方案研究及工作指導(dǎo)。市規(guī)劃局支持規(guī)劃編制單位從技術(shù)層面開展對接，多次組織局機關(guān)相關(guān)人員以及項目編制組成員考察學習，先后赴深圳、廣州、廈門等地學習總規(guī)編制改革相關(guān)工作和“多規(guī)合一”信息平臺建設(shè)經(jīng)驗。

高要求編制，以新內(nèi)容詮釋新總規(guī)

南通城市總體規(guī)劃內(nèi)容以住建部試點文件為指導(dǎo)，認真學習北京、上海、廣州等城市經(jīng)驗，立足江海交匯的基本特征，突出市轄縣（市）的基本特點，遵循區(qū)域協(xié)同的基本理念，打破原有固有模式，根據(jù)事權(quán)劃分和管理權(quán)限，將城市總體規(guī)劃內(nèi)容劃分為“條塊結(jié)合”的若干部分，構(gòu)建了“一個文本、一個平臺、一套體系、一套機制”總規(guī)成果體系。

主動對接服務(wù)上海，謀劃城市發(fā)展戰(zhàn)略定位。長江經(jīng)濟帶建設(shè)、長三角一體化發(fā)展等國家戰(zhàn)略以及上海2035、揚子江城市群等重點規(guī)劃，都賦予南通發(fā)展新定位。在此背景下，組織編制《南通·上海大都市北翼門戶城市戰(zhàn)略規(guī)劃》，主動對接江蘇“1+3”功能區(qū)戰(zhàn)略實施和省委省政府對南通建設(shè)上?！氨贝箝T”的戰(zhàn)略定位，認清南通的責任和擔當，統(tǒng)籌優(yōu)化中心城市空間、市縣空間、城鄉(xiāng)空間、城市生態(tài)空間和江?？臻g，重點謀劃好過江通道、高鐵與機場、港口問題。經(jīng)過幾輪對接，務(wù)實提出南通發(fā)展愿景及戰(zhàn)略目標。

落實功能區(qū)戰(zhàn)略，基本劃定全域“兩線三區(qū)”。堅持下轄縣市“兩線”均由各縣市自己劃定，規(guī)劃部門給予前期指導(dǎo)、中期檢查及后期調(diào)整等全程跟蹤。針對“兩線”疊合形成的矛盾，以剛性控制、保障發(fā)展、預(yù)留彈性為原則，充分調(diào)動下轄縣市自身內(nèi)動力，在充分尊重各區(qū)各縣（市）發(fā)展訴求的基礎(chǔ)上，按住建部技術(shù)要求嚴守底線，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，上下聯(lián)動反復(fù)研究，得到各區(qū)、縣（市）的大力支持，基本形成市域“兩線三區(qū)”劃定的初步成果。

遵循國家生態(tài)保護要求，優(yōu)化沿江沿海岸線管控。根據(jù)住建部對南通沿江沿海岸線保護利用提出的相關(guān)要求，在總規(guī)編制中，一方面以長江大保護為導(dǎo)向，優(yōu)化“三生”空間占比。增加生活空間，減少生產(chǎn)空間，放大生態(tài)空間的生態(tài)效益，堅決騰退與生態(tài)紅線相沖突的功能。另一方面以沿海生態(tài)保護為導(dǎo)向，加強沿海陸域生態(tài)保護，加強沿海岸線的開發(fā)建設(shè)引導(dǎo)。市規(guī)劃局與市國土、環(huán)保、港口、海洋等部門及下轄區(qū)縣（市）多次對接沿江沿海岸線利用規(guī)劃，保證規(guī)劃落地。對沿江沿海岸線根據(jù)現(xiàn)狀逐段提出優(yōu)化方式，提升生態(tài)、生活岸線比例，減少生產(chǎn)空間要求，確保生產(chǎn)岸線比例控制在50%以內(nèi)。

構(gòu)建科學指標體系，探索建立考核機制。圍繞引導(dǎo)城市發(fā)展由外延擴張向內(nèi)涵提升轉(zhuǎn)變，落實住建部“量化總規(guī)、指標管控”的要求，深入開展指標研究和考核機制的制定工作。市規(guī)劃局積極與各部門對接，并由發(fā)改委牽頭，在加強2020、2025、2035等關(guān)鍵節(jié)點數(shù)值分析測算的同時，對指標名稱、指標內(nèi)涵進行了深化研究，初步構(gòu)建了45項指標，6項為特色指標。同時，為落實“一年一體檢，五年一評估”相關(guān)要求，由市發(fā)改委牽頭，根據(jù)指標體系，組織編制分階段、分年度的考核機制。

堅持規(guī)劃統(tǒng)籌，不斷完善“多規(guī)合一”信息平臺。作為總規(guī)的并行成果，按照住建部《“多規(guī)合一”信息平臺建設(shè)指南》要求，高標準構(gòu)建了覆蓋23個部門包含142類要素的空間大數(shù)據(jù)應(yīng)用與管理體系，并從圖紙繪制、信息共享、并聯(lián)審批、實施監(jiān)督、評估考核、服務(wù)公眾、輔助決策和擴展應(yīng)用八個方面開展南通市“多規(guī)合一”信息平臺建設(shè)工作，使“多規(guī)合一”信息平臺成為市委市政府輔助決策的強大工具與長效機制。

（作者系南通市規(guī)劃局局長）