建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制

范文國(guó)

黨的十九大報(bào)告明確提出實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，并且進(jìn)一步指出“建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制”。改革開(kāi)放以來(lái)，歷屆省委、省政府都高度關(guān)注并著力解決區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展問(wèn)題，推動(dòng)蘇北地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)取得了跨越性發(fā)展，南北差距呈不斷縮小的態(tài)勢(shì)。近年來(lái)，蘇南、蘇中、蘇北的GDP年均增長(zhǎng)率，城鎮(zhèn)常住居民和農(nóng)村常住居民人均可支配收入年均增速，蘇北均高于蘇南與蘇中。但蘇南、蘇中、蘇北的人均GDP、城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民人均可支配收入仍存在較大差距，需加快建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制。

建立更加有效的區(qū)域合作機(jī)制

區(qū)域合作機(jī)制是指區(qū)域內(nèi)部各級(jí)政府以及非政府組織進(jìn)行協(xié)商對(duì)話的各類平臺(tái)，是實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與環(huán)境一體化的基本途徑。黨的十九大報(bào)告指出，“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局”。江蘇有9個(gè)城市是長(zhǎng)三角城市群的成員，其余4個(gè)城市是淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)的成員。目前，長(zhǎng)三角區(qū)域政府層面實(shí)行決策層、協(xié)調(diào)層和執(zhí)行層“三級(jí)運(yùn)作”的區(qū)域合作機(jī)制，包括“長(zhǎng)三角地區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)座談會(huì)”、“長(zhǎng)三角地區(qū)合作與發(fā)展聯(lián)席會(huì)議”、“聯(lián)席會(huì)議辦公室”和“重點(diǎn)合作專題組”。目前，淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)市長(zhǎng)會(huì)議是淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)政府合作的主要機(jī)制。2017年6月23日，國(guó)務(wù)院發(fā)布通知原則同意2017年修訂的《徐州市城市總體規(guī)劃（2007—2020年）》，批復(fù)要求進(jìn)一步加強(qiáng)徐州與淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)相關(guān)城市的聯(lián)動(dòng)，服務(wù)江蘇省域整體發(fā)展。

推進(jìn)建立有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展合作機(jī)制，需要在多層次政府合作機(jī)制、非政府組織合作機(jī)制、區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等方面進(jìn)一步健全和完善。為此，首先要加快建立與完善多層次政府協(xié)調(diào)機(jī)制。淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)要加快建立蘇魯豫皖4省省級(jí)層面政府協(xié)調(diào)機(jī)制和縣級(jí)層面政府協(xié)調(diào)機(jī)制，長(zhǎng)三角城市群要加快建立縣級(jí)層面政府協(xié)調(diào)機(jī)制，沿海經(jīng)濟(jì)帶與江淮生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)要加快建立相關(guān)市級(jí)層面和縣級(jí)層面政府協(xié)調(diào)機(jī)制。其次要大力發(fā)展非政府組織協(xié)調(diào)機(jī)制。支持行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)、基金會(huì)、公益團(tuán)體等社會(huì)組織利用其組織資源，通過(guò)社會(huì)動(dòng)員、制度供給、資本投入等手段參與“1+3”功能區(qū)公共事務(wù)，成為維護(hù)區(qū)域市場(chǎng)秩序、減少區(qū)域利益沖突和優(yōu)化區(qū)域資源配置的重要治理機(jī)制。此外，應(yīng)盡快建立與完善全省區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。探索科學(xué)評(píng)估區(qū)域生態(tài)價(jià)值的方法，加快建立橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)限制開(kāi)發(fā)區(qū)域與生態(tài)紅線區(qū)域給予合理的生態(tài)補(bǔ)償，保障限制開(kāi)發(fā)區(qū)域與生態(tài)紅線區(qū)域居民、企業(yè)和政府的正當(dāng)利益。

建立更加有效的區(qū)域扶持機(jī)制

區(qū)域扶持機(jī)制是指上級(jí)政府制定的各種扶持落后區(qū)域的政策措施，是推動(dòng)落后區(qū)域快速發(fā)展、縮小區(qū)域差距的重要?jiǎng)恿?。?003年開(kāi)始，江蘇推出“四項(xiàng)轉(zhuǎn)移”政策，實(shí)施產(chǎn)業(yè)、財(cái)政、科技、人才向蘇北轉(zhuǎn)移，2011年以后，江蘇為蘇北5市陸續(xù)出臺(tái)了“一市一策”，即支持徐州老工業(yè)基地振興，加快淮安蘇北重要中心城市建設(shè)，推進(jìn)連云港國(guó)家東中西區(qū)域合作示范區(qū)建設(shè)，鼓勵(lì)創(chuàng)建鹽城國(guó)家級(jí)可持續(xù)發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)，推動(dòng)宿遷發(fā)展實(shí)現(xiàn)更大突破。2013年江蘇省政府又推出“六項(xiàng)工程”支持蘇北全面小康建設(shè)，即脫貧奔小康重點(diǎn)片區(qū)幫扶工程、黃河故道現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)工程、重點(diǎn)中心鎮(zhèn)建設(shè)工程、蘇北鐵路建設(shè)工程、城鄉(xiāng)供水與污水處理工程和科技與人才支撐工程。

區(qū)域幫扶政策推動(dòng)了蘇北快速發(fā)展，但從“四項(xiàng)轉(zhuǎn)移”來(lái)看，對(duì)蘇北產(chǎn)業(yè)和財(cái)政轉(zhuǎn)移力度較大，而高層次人才轉(zhuǎn)移力度較?。粡摹耙皇幸徊摺眮?lái)看，主要受益者是中心城市，落后縣（區(qū)）受益較小?？s小江蘇區(qū)域發(fā)展差距，需要重點(diǎn)扶持落后縣（區(qū)）經(jīng)濟(jì)發(fā)展。一方面，調(diào)整優(yōu)化“四項(xiàng)轉(zhuǎn)移”。重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)蘇北人才和科技創(chuàng)新扶持力度，全面提升蘇北科技創(chuàng)新能力。進(jìn)一步加大對(duì)蘇北科技投入力度，在省級(jí)實(shí)驗(yàn)室、工程技術(shù)中心和產(chǎn)業(yè)研究院等平臺(tái)建設(shè)方面也要向蘇北地區(qū)傾斜。建立省內(nèi)名校與蘇北薄弱高?！耙粚?duì)一”幫扶機(jī)制，鼓勵(lì)省內(nèi)高校到蘇北建設(shè)新校區(qū)和研發(fā)機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)省內(nèi)高校與蘇北企業(yè)形成產(chǎn)學(xué)研戰(zhàn)略聯(lián)盟，逐步形成以企業(yè)為主體的技術(shù)創(chuàng)新體系。支持蘇北引進(jìn)海內(nèi)外緊缺人才、領(lǐng)軍人才和創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)，支持蘇北創(chuàng)建國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、國(guó)家工程實(shí)驗(yàn)室、國(guó)家級(jí)高新區(qū)和大學(xué)科技園。另一方面，推進(jìn)“一市一策”向“一縣一策”延伸。將人均GDP不足全省平均水平一半的蘇北落后縣（區(qū)）作為重點(diǎn)幫扶對(duì)象，深入研究這些縣（區(qū)）存在的主要問(wèn)題、發(fā)展條件和制約因素，對(duì)每一個(gè)落后縣（區(qū)）制定有針對(duì)性的幫扶政策。

建立更加有效的區(qū)域互助機(jī)制

區(qū)域互助機(jī)制是指區(qū)域內(nèi)部發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)施的各種幫扶措施，是實(shí)現(xiàn)區(qū)域聯(lián)動(dòng)發(fā)展的重要路徑。江蘇制定了“五方掛鉤”幫扶政策，即建立了省級(jí)機(jī)關(guān)、蘇南縣市、高校院所、各類企業(yè)對(duì)口蘇北經(jīng)濟(jì)薄弱縣掛鉤幫扶的機(jī)制。四方對(duì)口的各機(jī)關(guān)、縣市、院所、企業(yè)每年投入分別不得少于20萬(wàn)元、500萬(wàn)元、100萬(wàn)元、10萬(wàn)元，并且每年要保持一定增幅。到2017年，與蘇北掛鉤的省級(jí)機(jī)關(guān)單位90家、蘇南縣市21個(gè)、高校院所40家和各類企業(yè)114家。2006年江蘇正式啟動(dòng)南北掛鉤共建開(kāi)發(fā)區(qū)，即在蘇北或蘇中地區(qū)省級(jí)以上開(kāi)發(fā)區(qū)中，劃出一定面積的土地，由蘇南地區(qū)開(kāi)發(fā)區(qū)負(fù)責(zé)規(guī)劃、投資開(kāi)發(fā)、招商引資和經(jīng)營(yíng)管理等。南北共建園區(qū)由首批10個(gè)試點(diǎn)園區(qū)發(fā)展到現(xiàn)在的45個(gè)，實(shí)現(xiàn)蘇北省級(jí)以上經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)全覆蓋，實(shí)現(xiàn)了蘇北發(fā)展與蘇南轉(zhuǎn)型雙贏。

就目前來(lái)看，南北共建的領(lǐng)域還較多局限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，且南北共建開(kāi)發(fā)區(qū)面臨著利益分配、考核激勵(lì)、人才招引等方面的問(wèn)題，需加快建立南北共建共享機(jī)制，同時(shí)擴(kuò)大南北共建領(lǐng)域和范圍。加快完善南北共建開(kāi)發(fā)區(qū)體制機(jī)制，完善共建共享機(jī)制，建立健全多方聯(lián)席會(huì)議制度，為南北共建園區(qū)利益關(guān)系者搭建協(xié)商交流平臺(tái)，讓共建雙方達(dá)成利益分成協(xié)議，實(shí)現(xiàn)南北合作共贏。將共建園區(qū)建設(shè)納入共建雙方政府政績(jī)考核，激發(fā)雙方政府建設(shè)園區(qū)的熱情。完善園區(qū)工作人員福利政策和發(fā)展政策，增強(qiáng)園區(qū)對(duì)人才的吸引力，激發(fā)園區(qū)工作人員的工作熱情。

建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展實(shí)施機(jī)制

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展實(shí)施機(jī)制是指各類指導(dǎo)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的政策性文件及其保障措施，是推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的基石。國(guó)家對(duì)長(zhǎng)三角地區(qū)做過(guò)數(shù)次區(qū)域規(guī)劃，其中，2016年國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過(guò)的《長(zhǎng)江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》是引領(lǐng)揚(yáng)子江城市群協(xié)調(diào)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。此外，長(zhǎng)三角地區(qū)的各級(jí)政府通過(guò)合作機(jī)制達(dá)成的協(xié)議也是指導(dǎo)揚(yáng)子江城市群協(xié)調(diào)發(fā)展的重要依據(jù)?；春＝?jīng)濟(jì)區(qū)各成員市通過(guò)政府合作機(jī)制簽訂合作協(xié)議。其中，《關(guān)于加快淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)核心區(qū)一體化建設(shè)的意見(jiàn)》和《淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)一體化建設(shè)重點(diǎn)工作方案》等是指導(dǎo)淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要內(nèi)容。

考慮到目前部分區(qū)域發(fā)展缺乏規(guī)劃引領(lǐng)，且由于缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、評(píng)價(jià)考核全省區(qū)域發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)，無(wú)法對(duì)全省的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行科學(xué)評(píng)價(jià)與有效監(jiān)督激勵(lì)，需要進(jìn)一步強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)、規(guī)劃引領(lǐng)和考核落實(shí)。建立全省區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)處理全省區(qū)域協(xié)調(diào)日常事務(wù)以及對(duì)全省區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)與考核。把區(qū)域規(guī)劃作為引領(lǐng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，統(tǒng)籌區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境發(fā)展。按照各區(qū)域規(guī)劃的要求，將協(xié)調(diào)發(fā)展的各項(xiàng)任務(wù)層層分解，落實(shí)到具體的地方政府和部門，明確責(zé)任人和時(shí)序進(jìn)度，按照時(shí)間節(jié)點(diǎn)對(duì)各地方政府和部門進(jìn)行考核。

（作者單位：江蘇師范大學(xué)“一帶一路”研究院、江蘇區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展研究基地）