自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)

文 張?jiān)骑w 周鑫

2013年，黨的十八屆三中全會(huì)決定，探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)。建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制?？梢哉f，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，是黨中央國務(wù)院在新時(shí)期，對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部提出的全新要求。自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)主要針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部在其任期內(nèi)對(duì)本地區(qū)、本部門的自然資源資產(chǎn)事項(xiàng)及其相關(guān)事宜的責(zé)任和義務(wù)，依照自然資源資產(chǎn)負(fù)債表等相關(guān)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和制度，對(duì)其進(jìn)行自然資源資產(chǎn)的專項(xiàng)離任審計(jì)。自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)是目前我國試行的一套全新的、具有中國特色的審計(jì)監(jiān)督制度，事實(shí)上可以將其看作是資源環(huán)境審計(jì)與領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的交叉，既類同經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，又不同于領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，而是包括了專項(xiàng)針對(duì)自然資源資產(chǎn)的質(zhì)和量的監(jiān)測。因此，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)是我國全面深化改革過程中，貫徹落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)要求而設(shè)計(jì)的一套全新的制度。

自然資源的多寡是一個(gè)地區(qū)能否實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。因此，必須對(duì)自然資源資產(chǎn)進(jìn)行質(zhì)量和數(shù)量等多方面的了解，有步驟、科學(xué)地規(guī)劃和利用，從而實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的正效應(yīng)。否則，生態(tài)質(zhì)量下降，自然資源資產(chǎn)受損，就會(huì)給地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展帶來整體風(fēng)險(xiǎn)。而目前，逐步建立的自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度，就是為了通過政策管控，提前預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)。這一制度的設(shè)計(jì)，有利于保護(hù)自然資源資產(chǎn)，提高領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)于自然資源保護(hù)程度的重視力度；也有利于建立全新的生態(tài)經(jīng)濟(jì)社會(huì)，推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的步伐。因此，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和歷史意義。

早在上世紀(jì)70年代，國外一些發(fā)達(dá)國家就開始了對(duì)于自然資源資產(chǎn)的審計(jì)工作。因此，其自然資源資產(chǎn)審計(jì)方面的法律法規(guī)、審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)以及具體操作程序等都較為成熟。例如，加拿大自然資源部具有獨(dú)立的審計(jì)系統(tǒng)，旨在通過系統(tǒng)的、專業(yè)的評(píng)估方式，對(duì)自然資源部的風(fēng)險(xiǎn)管理、控制和治理進(jìn)程的有效性進(jìn)行評(píng)估，為改善自然資源部的工作提供獨(dú)立、客觀的結(jié)論。審計(jì)部門對(duì)于自然資源部的管理框架、部門規(guī)劃、政策和行動(dòng)給出獨(dú)立的專業(yè)建議和評(píng)論，從而為其提供一種高級(jí)的管理方式。審計(jì)部門根據(jù)已建立的政府標(biāo)準(zhǔn)，在重要性或風(fēng)險(xiǎn)性領(lǐng)域，做出審計(jì)、評(píng)論以及專門的研究。審計(jì)部門每年都針對(duì)不同的業(yè)務(wù)做出數(shù)份報(bào)告。隨后，自然資源部的部門領(lǐng)導(dǎo)要做出合適的行動(dòng)方案來解決審計(jì)報(bào)告中提出的問題，并且進(jìn)一步報(bào)告部門的實(shí)施情況。1997年，澳大利亞通過了《澳大利亞自然遺產(chǎn)信托基金法案》（Natural Heritage Trust Act, 1997），隨后，澳大利亞開始了國家土地和水資源審計(jì)。該項(xiàng)審計(jì)是所有州、領(lǐng)地和澳大利亞政府間的合作項(xiàng)目，旨在對(duì)澳大利亞的自然資源進(jìn)行數(shù)據(jù)、信息和全國范圍內(nèi)的評(píng)估。其審計(jì)從1997-2008年，第一階段為1997-2001年，第二階段為2002-2008年。作為政府規(guī)劃的結(jié)果，其經(jīng)過兩個(gè)階段的審計(jì)和研究，有效地針對(duì)自然資源的變化進(jìn)行了評(píng)估，并提出了相關(guān)報(bào)告，從而為自然資源管理提供戰(zhàn)略性建議。

在探索自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)方面，我國已經(jīng)做了不少前期工作。在制度建設(shè)方面，陸續(xù)出臺(tái)了相關(guān)政策和指導(dǎo)文件。2013年黨的十八屆三中全會(huì)公報(bào)中，明確提及要探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)。這是在黨的政策文件當(dāng)中，首次提及制定自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的說法。2014年，全國有十余個(gè)省市自治區(qū)開始著手相應(yīng)的工作。2015年，《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》一文進(jìn)一步指出，要探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)和環(huán)境責(zé)任離任審計(jì)。相較于十八屆三中全會(huì)公報(bào)，《意見》中還加入了對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行環(huán)境責(zé)任的離任審計(jì)，因此，有關(guān)離任審計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)更高，內(nèi)容更深，范圍更廣。事實(shí)上，審計(jì)的客體不僅包括自然資源資產(chǎn)的數(shù)量，更包括資源和環(huán)境的質(zhì)量。隨后，《生態(tài)文明體制改革總體方案》對(duì)自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的內(nèi)容和要求做出了進(jìn)一步的細(xì)化。《方案》指出，要對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)。在編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表和合理考慮客觀自然因素基礎(chǔ)上，積極探索領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的目標(biāo)、內(nèi)容、方法和評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。以領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)轄區(qū)自然資源資產(chǎn)變化狀況為基礎(chǔ)，通過審計(jì)，客觀評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部履行自然資源資產(chǎn)管理責(zé)任情況，依法界定領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，加強(qiáng)審計(jì)結(jié)果運(yùn)用。這樣，一是明確了離任審計(jì)的基本依據(jù)，即自然資源資產(chǎn)負(fù)債表；二是要求對(duì)于離任審計(jì)總體框架進(jìn)行探索；三是對(duì)于審計(jì)結(jié)果的運(yùn)行效果做出了說明。同時(shí)，《方案》還確定了首批自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的試點(diǎn)地區(qū)，包括內(nèi)蒙古呼倫貝爾市、浙江湖州市、湖南婁底市、貴州赤水市、陜西延安市等地，要求在這些地區(qū)試點(diǎn)開展自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制試點(diǎn)和領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)。2015年7月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會(huì)議討論通過了《關(guān)于開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的試點(diǎn)方案》；同年底，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了該方案。《試點(diǎn)方案》明確了開展自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的目標(biāo)、原則、重點(diǎn)領(lǐng)域等一系列關(guān)鍵問題，明確要求領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)2015年—2017年分階段分步驟實(shí)施，2017年制定出臺(tái)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)暫行規(guī)定，自2018年開始建立經(jīng)常性的審計(jì)制度。在實(shí)踐當(dāng)中，一些試點(diǎn)地區(qū)和其他省市也已經(jīng)開始了有關(guān)自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的相關(guān)工作。例如內(nèi)蒙古自治區(qū)，系我國北方面積最大、種類最全的生態(tài)區(qū)，自然資源資產(chǎn)豐富。因此，編制自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)庫以及自然資源負(fù)債表的難度較大。但其作為我國領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的首批試點(diǎn)省區(qū)，已經(jīng)制定了《內(nèi)蒙古自治區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究實(shí)施細(xì)則（試行）》以及《開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)實(shí)施方案》，并已經(jīng)開展了針對(duì)自治區(qū)自然資源資產(chǎn)分布狀況全面普查的基礎(chǔ)性工作。福建省也于2016年出臺(tái)了《國家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)（福建）實(shí)施方案》，并尋求建立開展綠色發(fā)展績效評(píng)價(jià)考評(píng)的相應(yīng)制度，在莆田等地開展黨政領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)，擬于2018年形成全省范圍的經(jīng)常性審計(jì)制度?？梢姡瑥闹贫仍O(shè)計(jì)到實(shí)踐操作，對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度的探索已經(jīng)取得了一定成效。

盡管如此，這一制度的建立仍然面臨很多問題和難題。其一，審計(jì)的數(shù)據(jù)和依據(jù)還不夠健全。自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的編制本身難度較大，還處在探索和建設(shè)過程中，這為離任審計(jì)制度的建設(shè)提出了挑戰(zhàn)，因?yàn)榍罢弑旧硎呛笳叩囊罁?jù)和標(biāo)準(zhǔn)來源；而制定好的負(fù)債表能否公正客觀地反映被審計(jì)人的實(shí)際情況，還有待試點(diǎn)地區(qū)的進(jìn)一步實(shí)踐。其二，審計(jì)的框架、措施還不夠完善，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也較為匱乏，亟需試點(diǎn)地區(qū)的理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。其三，隊(duì)伍建設(shè)的專業(yè)性和部門合作的協(xié)調(diào)性還有待考察。自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)和以往的環(huán)境審計(jì)和經(jīng)濟(jì)審計(jì)不同，對(duì)于從審人員的工作標(biāo)準(zhǔn)等要求也不同。此外，部門配合上，除了以往的紀(jì)檢、檢查、審計(jì)等部門外，還需要環(huán)保部門等其他部門的參與，因此，能否實(shí)現(xiàn)部門之間的有效協(xié)調(diào)，也需進(jìn)一步關(guān)注。

因此，建立自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度，必須堅(jiān)持《試點(diǎn)方案》所提出的因地制宜、重在責(zé)任、穩(wěn)步推進(jìn)的原則。根據(jù)不同地區(qū)的自然資源資產(chǎn)狀況和生態(tài)環(huán)境情況，有重點(diǎn)地、有針對(duì)性地開展審計(jì)工作。此外，隨著我國對(duì)于自然資源資產(chǎn)核算工作的推進(jìn)、負(fù)債表編制的成熟以及總體改革的推進(jìn)，可以考慮成立專門的領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)機(jī)構(gòu)，培養(yǎng)高素質(zhì)的專業(yè)隊(duì)伍，實(shí)行專項(xiàng)工作專人負(fù)責(zé)，從而提高自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作的實(shí)效性。

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的建設(shè)不是一蹴而就的，由于沒有成熟的國外經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，可以說，這是一項(xiàng)全新的工作和挑戰(zhàn)。不同于一般的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和環(huán)境審計(jì)，其有利于促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)的政策和制度要求，加強(qiáng)自身及其主管單位的自然資源資產(chǎn)管理和環(huán)境保護(hù)的責(zé)任和義務(wù)，并且豐富和完善生態(tài)文明制度的總體框架。因此，具有較強(qiáng)的實(shí)踐意義。