自然資源資產(chǎn)負(fù)債表

文 張云飛 周鑫

2013年，黨的十八屆三中全會提出，要探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對領(lǐng)導(dǎo)干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計。建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。所謂自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，指的就是通過記錄和核算自然資源資產(chǎn)的存量及變動情況，全面反映一定時期（時期開始至該時期結(jié)束）自然資源的變動情況，包括各經(jīng)濟主體對于自然資源資產(chǎn)的占有、使用、消耗、恢復(fù)以及增值等情況，進(jìn)而依據(jù)負(fù)債表對這一時期的自然資源資產(chǎn)實際數(shù)量和價值量的變化進(jìn)行評價。自然資源資產(chǎn)負(fù)債表事實上更多地是和領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計相聯(lián)系，反映了這一時期領(lǐng)導(dǎo)干部的生態(tài)業(yè)績——如果這一時期的自然資源資產(chǎn)負(fù)債表是正值，則表明這一時期地方政府及其領(lǐng)導(dǎo)對于資源環(huán)境建設(shè)有力，對生態(tài)文明建設(shè)做出了成果；如果這一時期的自然資源資產(chǎn)負(fù)債表是負(fù)值，則意味著這一時期的自然資源資產(chǎn)為貶值或資源質(zhì)量出現(xiàn)了問題，如空氣環(huán)境質(zhì)量、水環(huán)境質(zhì)量等，那么，這一時期的地方政府的生態(tài)政績會大打折扣。甚至，如果出現(xiàn)了重大自然資源資產(chǎn)或環(huán)境問題，造成了生態(tài)環(huán)境損害，還會依據(jù)離任審計和環(huán)境損害終身追究制，對相關(guān)責(zé)任人予以生態(tài)責(zé)任追究。因此，自然資源資產(chǎn)負(fù)債表對于離任審計的作用和地位是顯而易見的。

就自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的工作來講，國外目前基本沒有可借鑒的經(jīng)驗。國外涉及自然資源資產(chǎn)的工作，更多地是對土地資源、礦產(chǎn)資源、森林資源和水資源等方面的單項資源審計，以及自然資源核算，例如挪威的自然資源核算理論和實踐。在可持續(xù)發(fā)展理念的倡導(dǎo)下，聯(lián)合國、國際貨幣基金組織、世界銀行等國際組織主要實行的是環(huán)境與經(jīng)濟核算體系（System of Environmental And Economic Accounting，SEEA）。SEEA采用國際通行的標(biāo)準(zhǔn)化概念、定義、分類、統(tǒng)計規(guī)則以及量表，就環(huán)境及其與經(jīng)濟的關(guān)系來做出國際化的、可比較的數(shù)據(jù)。SEEA采用和國民經(jīng)濟核算體系相類似的框架，從而促進(jìn)環(huán)境和經(jīng)濟統(tǒng)計的綜合性，旨在更好地描述、統(tǒng)計和監(jiān)測環(huán)境與經(jīng)濟的關(guān)系，從而促進(jìn)政府就環(huán)境做出更好地決策。這一體系具有很好的靈活性，為各國不同的政策和優(yōu)先性提供了共同點的框架和概念等，包括很多環(huán)境核算的信息。此外，SEEA多年的修訂工作一直是由聯(lián)合國統(tǒng)計委員會來完成。修訂后的SEEA包括三部分：中心框架（這也是聯(lián)合國統(tǒng)計委員會所采取的第一份環(huán)境經(jīng)濟核算國際標(biāo)準(zhǔn)）、實驗性生態(tài)系統(tǒng)核算以及SEEA的應(yīng)用與擴展。此外，SEEA框架的從屬系統(tǒng)還詳細(xì)地涵納了不同的資源部門，包括：能源、水、漁業(yè)、土地和生態(tài)系統(tǒng)，以及農(nóng)業(yè)。但是，總體上看，目前編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的工作沒有完整可借鑒的國外經(jīng)驗。因此，需要我國在開展實際工作中逐步摸索。

自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的編制意義重大，它是生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)文明體制改革的一項重要基礎(chǔ)性制度。就自然資源的范圍來講，包括生物資源，如草原、濕地、森林、野生動物等；包括生態(tài)系統(tǒng)、空氣等生態(tài)環(huán)境資源；還包括土地、煤炭和石油等礦產(chǎn)資源。因此，我國的自然資源資產(chǎn)負(fù)債表涵納的范圍比較寬泛，是包括存量表、質(zhì)量表、價值表、損益表等在內(nèi)的綜合性體系。目前，在自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的設(shè)計方面，已經(jīng)有相關(guān)政策和實踐在推進(jìn)。編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表是黨中央和國務(wù)院的重大改革目標(biāo)和任務(wù)之一。2013年，在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出要編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表。2015年5月，《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》提出，要探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計。隨后在7月份，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會議通過了《關(guān)于開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的試點方案》。同年9月，黨中央國務(wù)院聯(lián)合下發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》對這一要求做出了全面部署，提出探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，制定編制指南。通過構(gòu)建土地資源、森林資源和水資源等的資產(chǎn)和負(fù)債核算方法，建立主要自然資源資產(chǎn)的實物量賬戶，明確分類標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)計規(guī)范，定期評估自然資源資產(chǎn)變化狀況，摸清自然資源資產(chǎn)的存量、質(zhì)量和總體變動情況。此外，在市縣層面開展自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制試點，核算主要自然資源實物量賬戶并公布核算結(jié)果。這一工作可以為有效保護(hù)環(huán)境和永續(xù)利用自然資源提供科學(xué)數(shù)據(jù)和監(jiān)測預(yù)警。2015年11月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表試點方案》，對編制工作做了全面部署。隨后，國家統(tǒng)計局聯(lián)合國家發(fā)展改革委等部門，共同制定了《自然資源資產(chǎn)負(fù)債表試編制度（編制指南）》。目前，共有8個地區(qū)將開展自然資源資產(chǎn)負(fù)債表試點工作，分別是北京市懷柔區(qū)、天津市薊縣、河北省、內(nèi)蒙古自治區(qū)呼倫貝爾市、浙江省湖州市、湖南省婁底市、貴州省赤水市、陜西省延安市，其試點工作從2015年底開始，到2016年底結(jié)束。這次的試點地區(qū)嘗試編制了2011-2015年的自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，包括森林資源、水資源以及土地資源等資產(chǎn)負(fù)債表，其中，有條件的地區(qū)嘗試編制了礦產(chǎn)資源資產(chǎn)的負(fù)債表?？梢哉f，在開展自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的工作推進(jìn)上，已經(jīng)開展了卓有成效的探索。

當(dāng)然，由于沒有良好的國外經(jīng)驗可以借鑒，國內(nèi)在這方面的前期基礎(chǔ)也較為匱乏，因此，編制工作的難度可想而知。當(dāng)前的難點主要存在于四個方面：其一，自然資源資產(chǎn)的數(shù)據(jù)普遍缺失。自然資源資產(chǎn)負(fù)債表涉及的不僅包括生物資源和資產(chǎn)，還包括生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能；因此，有些指標(biāo)是直接性的、容易反映和收集的，如水域面積、水的質(zhì)量等，但有一些數(shù)據(jù)則較難收集或截至目前數(shù)據(jù)匱乏，如較小流域面積的河流、以及一些生態(tài)系統(tǒng)功能等。其二，自然資源資產(chǎn)核算的相關(guān)制度設(shè)立還基本處于空白階段，如統(tǒng)計法規(guī)和制度建設(shè)、自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的編制標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范等，都亟待進(jìn)行詳細(xì)規(guī)劃。此外，負(fù)債表編制的數(shù)據(jù)統(tǒng)計體系還未建立，數(shù)據(jù)的收集系統(tǒng)、覆蓋面、數(shù)據(jù)質(zhì)量等都存在較大問題，亟待解決。其三，自然資源資產(chǎn)核算的總體技術(shù)和方法，如自然資產(chǎn)存量、生態(tài)環(huán)境容量、自然資產(chǎn)價值等的核算方法，都還沒有普遍、成型的規(guī)范體系。這些都是目前推進(jìn)自然資源資產(chǎn)負(fù)債表建設(shè)需要解決的瓶頸問題。

因此，積極開展自然資源資產(chǎn)負(fù)債表試點建設(shè)工作是十分必要的；同時，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計制度也可以相應(yīng)地設(shè)計起來。由于沒有成熟的國外經(jīng)驗可以借鑒，因此，就需要結(jié)合我國的自然環(huán)境、社會環(huán)境和制度體系，就試點地區(qū)和領(lǐng)域進(jìn)行大膽探索。這個過程中，可以結(jié)合國外自然資源資產(chǎn)核算的一些有益經(jīng)驗，以及國際上的環(huán)境經(jīng)濟核算方法，開展數(shù)據(jù)統(tǒng)計、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)等。

自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的編制，有利于掌握地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的資源損耗、環(huán)境損害以及產(chǎn)生的環(huán)境效益，從而更好地監(jiān)測地區(qū)生態(tài)功能，實現(xiàn)環(huán)境和經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)布局的優(yōu)化。也有利于進(jìn)一步為環(huán)境執(zhí)法、自然資源資產(chǎn)離任審計以及生態(tài)文明政績考核提供數(shù)據(jù)支撐；同時，為生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究制度的建設(shè)提供相關(guān)技術(shù)支持和數(shù)據(jù)來源。當(dāng)然，自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的編制是一項系統(tǒng)工程，還需要統(tǒng)計部門、環(huán)保部門、財政部門以及地方政府等多部門的協(xié)調(diào)和配合。