導(dǎo)航立法：直擊“痛點(diǎn)”，建設(shè)“法治北斗”

● 文|北京航空航天大學(xué)軍民融合政策法規(guī)研究中心 楊君琳

黨的十九大報(bào)告明確指出，“全面推進(jìn)依法治國總目標(biāo)是建設(shè)社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”。北斗衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)，作為國家重大時(shí)空基礎(chǔ)設(shè)施，是軍民融合的典型工程，涉及國家安全和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的方方面面，關(guān)系到國內(nèi)國外“千家萬戶”的切身利益，必然要求運(yùn)用法治思維和法治方式進(jìn)行建設(shè)。因此，要按照建設(shè)“法治北斗”的目標(biāo)要求，加快構(gòu)建我國衛(wèi)星導(dǎo)航的法規(guī)制度體系、法治實(shí)施體系、法治監(jiān)督體系和法治保障體系，將北斗衛(wèi)星導(dǎo)航建設(shè)、發(fā)展、推廣、應(yīng)用的每一個(gè)環(huán)節(jié)都納入法治軌道，保障國家衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)依法建設(shè)、依法管理、依法運(yùn)行。

一、我國衛(wèi)星導(dǎo)航政策法規(guī)建設(shè)狀況

一是統(tǒng)籌規(guī)劃，國家層面總體部署相繼出臺(tái)。北斗衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)受到了黨中央、國務(wù)院、中央軍委和地方各級(jí)政府的高度關(guān)注，相繼出臺(tái)了一系列促進(jìn)和推進(jìn)北斗衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)建設(shè)、發(fā)展、推廣、應(yīng)用的政策制度。2012年中華人民共和國科學(xué)技術(shù)部發(fā)布《導(dǎo)航與位置服務(wù)科技發(fā)展“十二五”專項(xiàng)規(guī)劃》，對(duì)我國導(dǎo)航與位置服務(wù)科技發(fā)展進(jìn)行了總體規(guī)劃，明確了發(fā)展目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)和保障措施；2013年9月26日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《國家衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)中長期發(fā)展規(guī)劃》，從國家層面對(duì)衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)長期發(fā)展進(jìn)行了總體部署，提出了相關(guān)政策法規(guī)方面的總體要求，為北斗產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了國家宏觀政策指導(dǎo)；2014年1月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)地理信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》，加快北斗衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)在民用領(lǐng)域的推廣應(yīng)用和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，維護(hù)國家安全和利益。

二是政策先行，部門行業(yè)區(qū)域指導(dǎo)性文件相繼出臺(tái)。如2005年國家發(fā)展和改革委員會(huì)、原國防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會(huì)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加速推進(jìn)北斗導(dǎo)航系統(tǒng)應(yīng)用有關(guān)工作的通知》；2007年國家發(fā)展和改革委員會(huì)與原國防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會(huì)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)衛(wèi)星應(yīng)用產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干意見》；2008年工業(yè)和信息化部出臺(tái)《衛(wèi)星導(dǎo)航應(yīng)用產(chǎn)業(yè)“十一五”投資指南》； 2013年8月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)信息消費(fèi)擴(kuò)大內(nèi)需的若干意見》，明確將北斗應(yīng)用作為國家重點(diǎn)培育的信息消費(fèi)領(lǐng)域予以支持；2013年中華人民共和國農(nóng)業(yè)部、中華人民共和國財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)《2013年農(nóng)業(yè)機(jī)械購置補(bǔ)貼實(shí)施指導(dǎo)意見》，將農(nóng)業(yè)用北斗終端（含漁船用）列為精準(zhǔn)農(nóng)業(yè)設(shè)備，列入農(nóng)業(yè)機(jī)械購置補(bǔ)貼目錄；2014年國家測(cè)繪地理信息局出臺(tái)《國家測(cè)繪地理信息局關(guān)于北斗衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)推廣應(yīng)用的若干意見》。此外，北京、上海、深圳、湖北等地區(qū)先后出臺(tái)了相關(guān)北斗衛(wèi)星導(dǎo)航實(shí)施方案，提出各地區(qū)北斗政策法規(guī)建設(shè)的具體舉措。

三是立法提速，衛(wèi)星導(dǎo)航法規(guī)建設(shè)空白正在填補(bǔ)。鑒于我國北斗衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)的特殊戰(zhàn)略地位，我國近年來已經(jīng)同步啟動(dòng)該領(lǐng)域的專項(xiàng)立法工作。根據(jù)2016年4月國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《國務(wù)院2016年立法工作計(jì)劃》，該計(jì)劃將《中華人民共和國衛(wèi)星導(dǎo)航條例》（以下簡稱《條例》）列入“有關(guān)實(shí)施國家安全戰(zhàn)略維護(hù)國家安全的立法項(xiàng)目”。當(dāng)前，由楊長風(fēng)總設(shè)計(jì)師為組長、從國務(wù)院有關(guān)部門和中央軍委機(jī)關(guān)有關(guān)部門共20多個(gè)單位抽調(diào)專家組成的起草工作組，經(jīng)廣泛調(diào)研和座談研討，已基本完成《條例》的草案擬制工作。

雖然在衛(wèi)星導(dǎo)航法規(guī)制度建設(shè)上有一些成就，但總體看，我國衛(wèi)星導(dǎo)航立法嚴(yán)重滯后于北斗系統(tǒng)建設(shè)和應(yīng)用的發(fā)展，北斗系統(tǒng)缺乏配套的法治保障措施是最大的“痛點(diǎn)”，未來法治體系不完善將成為制約北斗走向世界的重要瓶頸。單從立法上看，法規(guī)制度就存在著頂層法規(guī)缺位、法規(guī)體系缺失、規(guī)范性文件的質(zhì)量和效力不高等問題，與依法治國以及北斗系統(tǒng)規(guī)范化建設(shè)與產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的需要不相適應(yīng)，還沒有構(gòu)建出一個(gè)層級(jí)清晰、門類齊全、相互配套、和諧統(tǒng)一的衛(wèi)星導(dǎo)航法規(guī)制度體系。

一是立法缺乏頂層設(shè)計(jì)。國家尚未對(duì)衛(wèi)星導(dǎo)航法規(guī)體系的主要架構(gòu)，與現(xiàn)行的國家法律、法規(guī)、軍事法規(guī)的關(guān)系，與衛(wèi)星導(dǎo)航國際條約的關(guān)系以及有關(guān)衛(wèi)星導(dǎo)航的配套法規(guī)制度等進(jìn)行立法頂層設(shè)計(jì)。法規(guī)政策分散化、碎片化、不統(tǒng)一的問題仍比較突出，尚沒有形成制度建設(shè)上的合力。

二是立法存在空白缺項(xiàng)。在我國各級(jí)組織機(jī)構(gòu)頒布的各類文件中，尚未明確北斗衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)的法律地位，尚未對(duì)北斗導(dǎo)航系統(tǒng)及終端產(chǎn)品的服務(wù)內(nèi)容、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)等作出明確統(tǒng)一規(guī)定。法律地位不明確，產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)模糊，不但直接影響北斗衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)的推廣和適用，也嚴(yán)重干擾北斗衛(wèi)星導(dǎo)航服務(wù)的提供者、產(chǎn)品終端生產(chǎn)者的正常生產(chǎn)管理秩序。

三是管理模式體制尚未理順。當(dāng)前衛(wèi)星導(dǎo)航管理體制存在多頭管理、管理權(quán)責(zé)劃分不清等問題，在跨境、跨國應(yīng)用管理等方面仍存在一定的模糊空間，在服務(wù)開通、數(shù)據(jù)傳輸、安全保護(hù)、頻譜信號(hào)保護(hù)等方面尚無法完全適應(yīng)行業(yè)的需要。

二、衛(wèi)星導(dǎo)航條例起草工作有關(guān)情況

《條例》是全面規(guī)范國家衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)的建設(shè)和應(yīng)用管理以及規(guī)范外國衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)在我國應(yīng)用管理的綜合性國防行政基本法規(guī)，也是實(shí)施軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略、構(gòu)建軍民融合式衛(wèi)星導(dǎo)航法律制度的專項(xiàng)國防行政法規(guī)，同時(shí)又是構(gòu)建軍民融合法律制度體系的重要組成部分。加快制定《條例》對(duì)于完善衛(wèi)星導(dǎo)航管理體制、填補(bǔ)衛(wèi)星導(dǎo)航立法空白具有重要意義。

1.制定《條例》刻不容緩

首先，北斗系統(tǒng)的建設(shè)和管理需要通過立法加以規(guī)范。北斗系統(tǒng)建設(shè)工程量大、涉及部門多、管理項(xiàng)目種類多而繁雜，因其技術(shù)性與專業(yè)性強(qiáng)的特征，對(duì)相關(guān)部門的管理與協(xié)作提出了較高的要求。因此，確保北斗系統(tǒng)管理高效而規(guī)范，需要國家頂層法律、法規(guī)和規(guī)范性文件予以明確規(guī)定。

其次，北斗系統(tǒng)的應(yīng)用和推廣也離不開政策法規(guī)的引導(dǎo)和規(guī)制。近年來，伴隨著北斗應(yīng)用產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展，與之相關(guān)的政策法規(guī)相對(duì)滯后于產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀。北斗產(chǎn)業(yè)的發(fā)展既要扶持、也要引導(dǎo)和規(guī)制，具體制定什么樣的政策能夠更好地幫助中國企業(yè)迎接挑戰(zhàn)、在國際競爭占據(jù)有利地位仍需要進(jìn)一步研究；與此同時(shí)，如何制定合理政策，規(guī)避企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，營造良好的競爭與合作環(huán)境也是下一步北斗應(yīng)用領(lǐng)域政策法規(guī)制定需要關(guān)注的重點(diǎn)和要點(diǎn)。

再次，推進(jìn)北斗軍民融合深度發(fā)展也急需法律制度的保障。目前，北斗政策法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)知識(shí)產(chǎn)權(quán)等不健全、不配套、不銜接，造成“民參軍”“軍轉(zhuǎn)民”渠道不順暢，需要相關(guān)政策和法律法規(guī)更好地指導(dǎo)和規(guī)范北斗軍民融合的建設(shè)、管理和應(yīng)用。

最后，北斗開展國際發(fā)展與合作更需要國內(nèi)立法支撐。隨著我國“一帶一路”倡議的深入推進(jìn)，北斗技術(shù)和北斗產(chǎn)品將進(jìn)一步與國際接軌，為了保障我國衛(wèi)星導(dǎo)航技術(shù)能夠有效實(shí)現(xiàn)與其他衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)的兼容與合作，更好地走向國際市場，這就要求我們遵循國際規(guī)則，制定相應(yīng)的法律法規(guī)，為北斗在國際層面開展合作保駕護(hù)航。

2.《條例》的立法進(jìn)展

《條例》自列入國務(wù)院立法工作計(jì)劃以來，起草工作受到了黨和國家、軍隊(duì)有關(guān)部門的高度重視，多次聽取《條例》的起草情況匯報(bào)，充分肯定研究起草成果，并提出“條例是國家立法，一定要站在國家的高度進(jìn)行立法”。一年來，起草工作組嚴(yán)格按照科學(xué)立法、民主立法、依法立法的要求，有序推進(jìn)《條例》的立法工作。

一是依法立法——依法定職權(quán)和程序立法。作為國家重大時(shí)空基礎(chǔ)設(shè)施和軍民融合的典型工程，習(xí)近平總書記曾就北斗系統(tǒng)建設(shè)及法治保障提出明確要求。原總裝備部也連續(xù)將《條例》列入年度立法計(jì)劃，開展相關(guān)的立項(xiàng)論證工作。2016年《條例》正式列入國務(wù)院立法工作計(jì)劃，列為“有關(guān)實(shí)施國家安全戰(zhàn)略維護(hù)國家安全的立法項(xiàng)目”，由北斗重大專項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位共同起草。2016年由北斗重大專項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位和《條例》起草支撐單位——北京航空航天大學(xué)共同組建的起草工作組正式成立，《條例》的研究起草擬制工作全面啟動(dòng)。

二是民主立法——廣泛聽取各方意見。一方面，密切關(guān)注和吸收來自各方面包括兩會(huì)代表的聲音。自2012年以來，歷次全國兩會(huì)召開期間，均有代表就衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)建設(shè)、應(yīng)用和管理提出意見建議，甚至有提出北斗立法的意見建議。起草工作組對(duì)收到的這些意見建議，均認(rèn)真地進(jìn)行了梳理、研究和回訪；另一方面，起草工作組充分利用北斗官網(wǎng)、官微，向全社會(huì)公開征集社會(huì)各界對(duì)衛(wèi)星導(dǎo)航立法的意見建議；第三，起草工作組還在收集資料的基礎(chǔ)上，采用“走出去，請(qǐng)進(jìn)來”的方法，不但深入到衛(wèi)星導(dǎo)航建設(shè)、應(yīng)用、管理的一線廣泛開展調(diào)研，同時(shí)先后50多次邀請(qǐng)北斗各個(gè)領(lǐng)域的專家，以座談會(huì)、研討會(huì)的形式，廣泛聽取專家對(duì)立法的建議。

三是科學(xué)立法——深入實(shí)際調(diào)查研究?！皼]有調(diào)查，就沒有發(fā)言權(quán)”。為了掌握國內(nèi)外衛(wèi)星導(dǎo)航立法的實(shí)際狀況和現(xiàn)實(shí)需求，一方面，立法起草小組先后組織人員翻譯、整理了上百萬字的國外立法資料，通過比較研究，汲取可供參考的有益經(jīng)驗(yàn)；另一方面，起草小組采用多方論證、實(shí)地調(diào)研的方式，先后到數(shù)十家衛(wèi)星導(dǎo)航相關(guān)的機(jī)構(gòu)，開展調(diào)研，收集了大量第一手珍貴資料；此外，為了解決立法中一些重難點(diǎn)問題，起草工作組采用專題研究的方式，為《條例》的制定和問題的解決尋求理論支撐。

一年多以來，《條例》起草工作堅(jiān)持問題導(dǎo)向，從中國衛(wèi)星導(dǎo)航的實(shí)際出發(fā)，梳理出中國衛(wèi)星導(dǎo)航立法在體制機(jī)制、權(quán)限劃分、權(quán)利義務(wù)分配、職責(zé)分工等方面面臨的問題，直擊阻礙衛(wèi)星導(dǎo)航發(fā)展的“體制痛點(diǎn)”，找準(zhǔn)影響衛(wèi)星導(dǎo)航建設(shè)的“制度難點(diǎn)”，疏通制約衛(wèi)星導(dǎo)航應(yīng)用的“政策堵點(diǎn)”，堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，集中智慧尋求制度上解決問題的途徑和辦法，以確?！稐l例》起草的質(zhì)量。

三、建設(shè)“法治北斗”的幾點(diǎn)設(shè)想

《條例》的最終出臺(tái)解決的只是有法可依的問題。從中國衛(wèi)星導(dǎo)航長遠(yuǎn)健康發(fā)展看，還必須以此為起點(diǎn)盡早著手“法治北斗”建設(shè)之路。為此，必須緊貼北斗建設(shè)和應(yīng)用實(shí)際需要，從法規(guī)制度體系、法治實(shí)施體系、法治保障體系和法治監(jiān)督體系全力建設(shè)“法治北斗”，最終形成科學(xué)合理、有序運(yùn)行、高效權(quán)威的北斗衛(wèi)星導(dǎo)航法治系統(tǒng)。

一是構(gòu)建完善的北斗法規(guī)制度體系。完善衛(wèi)星導(dǎo)航法規(guī)制度體系，要注重科學(xué)籌劃、加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，堅(jiān)持立法先行，盡快公布《條例》，相關(guān)配套規(guī)章同步進(jìn)行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，形成層次關(guān)系明晰、類別劃分合理、規(guī)范具體明確、內(nèi)容和諧統(tǒng)一的衛(wèi)星導(dǎo)航法規(guī)制度體系，解決衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)在各個(gè)層次、各個(gè)方面有法可依的問題。

二是構(gòu)建高效的北斗法治實(shí)施體系。構(gòu)建高效的北斗法治實(shí)施體系，就要堅(jiān)持依法管理衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)，抓好各項(xiàng)法規(guī)制度的貫徹執(zhí)行，明確各級(jí)機(jī)關(guān)各個(gè)部門的職責(zé)權(quán)限，完善法規(guī)制度貫徹執(zhí)行的程序，嚴(yán)格責(zé)任追究和問責(zé)機(jī)制，著力提高衛(wèi)星導(dǎo)航法規(guī)制度的執(zhí)行力。同時(shí)，做好衛(wèi)星導(dǎo)航涉法涉訴工作，尤其是做好北斗涉外訴訟應(yīng)對(duì)，善于運(yùn)用司法手段維護(hù)好國家利益。

三是構(gòu)建嚴(yán)密的北斗法治監(jiān)督體系。北斗的建設(shè)、管理和應(yīng)用，涉及十分復(fù)雜的權(quán)力主體和權(quán)利主體，相關(guān)法規(guī)制度的落實(shí)離不開有效的監(jiān)督。要加強(qiáng)對(duì)北斗建設(shè)、發(fā)展、運(yùn)用、推廣等各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)環(huán)節(jié)的權(quán)力監(jiān)督，進(jìn)一步強(qiáng)化法律對(duì)權(quán)力運(yùn)用的監(jiān)督，防止北斗建設(shè)管理中權(quán)力失范、權(quán)力腐??；要突出對(duì)相關(guān)運(yùn)營方和企事業(yè)單位執(zhí)行法規(guī)制度的監(jiān)督重點(diǎn)，加大監(jiān)督力度，完善監(jiān)督機(jī)制，提升監(jiān)督能力；要加強(qiáng)針對(duì)北斗的違法犯罪懲治力度，監(jiān)督相關(guān)執(zhí)法和司法機(jī)關(guān)依法履職盡責(zé)，以更加有力有效的法律監(jiān)督促進(jìn)形成嚴(yán)密的北斗法治監(jiān)督體系。

四是構(gòu)建有力的北斗法治保障體系。構(gòu)建有力的北斗法律保障體系，就是要面向北斗導(dǎo)航用戶，運(yùn)用各種方式開展北斗法治宣傳教育，適時(shí)組織各種法治培訓(xùn)，強(qiáng)化法治理念和法治素養(yǎng)。要激勵(lì)國內(nèi)外衛(wèi)星導(dǎo)航法治理論研究，有計(jì)劃、分步驟地開展衛(wèi)星導(dǎo)航法治理論和實(shí)踐問題，廣泛開展衛(wèi)星導(dǎo)航政策法規(guī)國際合作與學(xué)術(shù)活動(dòng)，加大國際交流和法理斗爭力度，搶占全球衛(wèi)星導(dǎo)航的戰(zhàn)略制高點(diǎn)和國際條約制定的話語權(quán)。建設(shè)北斗政策法規(guī)的智庫平臺(tái)，吸收精通國內(nèi)法、國際法的高端綜合型衛(wèi)星導(dǎo)航法律人才，開展衛(wèi)星導(dǎo)航的戰(zhàn)略和政策導(dǎo)向的前瞻性、戰(zhàn)略性、創(chuàng)新性研究，支撐解決衛(wèi)星導(dǎo)航各個(gè)階段各項(xiàng)工作面臨的各種法律問題，使衛(wèi)星導(dǎo)航法治建設(shè)方方面面都得到有效保障和落實(shí)。