蘇北地區(qū)水利工程代建制實踐與探討

李 闖，符 娜

（1.南水北調東線江蘇水源有限責任公司淮安分公司，江蘇 淮安 223001；2.西安理工大學西北旱區(qū)生態(tài)水利工程國家重點實驗室，陜西 西安 710048）

目前，水利工程建設項目管理體制在經過多年發(fā)展后，現已基本形成了以項目法人責任制、招投標制、建設監(jiān)理制以及合同管理制的水利工程建設管理體制格局。這種格局下的工程建設單位既是項目的投資者，又是項目的管理者，因部門人員缺乏且缺乏建設管理經驗，許多水利工程在建設過程中出現投資失控、工期拖延、擅自擴大建設規(guī)模等現象。

基于近年來國家加大水利工程建設力度，不斷加大投資金額，以改善民生為主要目標的諸多水利工程深入推進，基層水利建設任務繁重，水利部于2015年印發(fā)了《關于水利工程建設項目代建制管理的指導意見》，江蘇省水利廳在2013年制定《江蘇省水利工程建設項目代建制試行辦法》，為水利工程建設“代建制”提供政策保障。根據工程實際情況，宿遷市2016年西民便河（鐘洼～畢溝）整治工程進行了建設實施代建。目前，工程建設以及代建工作情況良好。

1 項目實施過程

1.1 代建制內涵

“代建制”是控制建設規(guī)模、工程進度、工程總投資的一種有效的管理方法。其最早起源于美國的建設經理制（CM制）[1]。國外的CM制主要是由業(yè)主委托一名建設經理來負責整個工程項目的管理，主要管理內容包括項目初期可行性研究、設計方案、設備采購、項目試運行等全部流程，但是經理人不負責管理工程費用。這項制度在美國、加拿大的大型工程的CM制占項目管理公司業(yè)務量的62%～87%[2]，工程項目實施代建制是目前已在國際上一種通用的管理方式。

中國“代建制”是指政府投資項目通過招標等方式，選擇具有相應資質的專業(yè)的項目管理公司或者代建單位，對投資人或建設單位項目實施投資管理以及建設工程管理的工作，對工程的施工進度、質量、安全進行把控，在項目建成后交付建設單位管理的一種項目管理模式[3]。目前在中國“代建制”名稱由來是2004年國務院在《投資體制改革的決定》起源，要求對非經營性政府投資項目大力推行“代建制”。

目前，中國代建制主要分為政府專業(yè)管理機構模式、公司代建模式、政府制定代建公司模式（詳見表1）。

1.2 工程概況

宿遷市位于江蘇省北部，介于北緯33°8'～34°25'，東經117°56'～119°10'之間，屬于隴海經濟帶、沿海經濟帶、沿江經濟帶的交叉輻射區(qū)。宿遷市地處魯南丘陵與蘇北平原過渡帶，境內地形呈西高東低，地勢高低起伏較大，地面高程最高點71.2 m，最低點2.8 m。總人口546.3萬人，面積8555 km2，其中水面2367 km2。

西民便河發(fā)源于朱海水庫東側，流經宿城區(qū)、市經濟開發(fā)區(qū)、洋河新區(qū)，在泗洪縣曹廟鄉(xiāng)入洪澤湖，河道全長69.55 km，流域面積326.20 km2，沿線人口31.86萬人。西民便河是洪澤湖周邊地區(qū)一條區(qū)域性骨干排澇河道，也是宿遷市城市外排澇水的主要通道，排泄古黃河以西、西沙河以東地區(qū)的澇水，同時是該區(qū)域的引水灌溉河道。西民便河流域內地勢西北高，東南低；上游起點王官集地面高程25.0 m，沿線蔡集24.0～23.0 m，雙莊21.5～20.0 m，三棵樹20.5～20.0 m，南蔡19.0 m，羅圩18.0～17.6 m。地面坡降約為1.5/10000至2/10000，沿途有清水河、樹仁河、老民便河、東沙河、太皇河等溝、河匯入河道。

本次西民便河（鐘洼～畢溝）整治工程分為1標、2標、3標共3個標段進行施工。施工1標主要建設內容為：（1）河道疏浚工程：河道疏浚3.80 km（2）沿線建筑物工程：拆（新）河道沿線建筑物11座，其中涵閘5座、泵站4座、跨河橋梁2座；（3）相應的環(huán)保、水保措施。施工2標主要建設內容為：（1）河道疏浚及堤防加固工程：河道疏浚2.785 km、堤防加固3.49 km；（2）沿線建筑物工程：拆（新）河道沿線建筑物4座，其中涵閘2座、泵站1座、渡口1座；（3）防汛道路工程：鋪設防汛道路14.28 km，其中堤頂路9.95 km，上堤路4.33 km；（4）相應的環(huán)保、水保措施。施工3標主要建設內容為：（1）蓄水建筑物工程2座：劉橋蓄水閘、小口子蓄水閘；（2）相應的環(huán)保、水保措施。

表1 不同代建制優(yōu)缺點對比

西民便河整治工程建設參數見表2。

工程代建單位為南水北調東線江蘇水源有限責任公司，是宿遷地區(qū)乃至蘇北地區(qū)第一個代建制工程，本工程采用公開招標形式選擇代建單位，在工程建設中，代建管理單位能夠較好地按照代建合同約定，完成相關工程建設管理任務，代建效果受到業(yè)主單位、施工單位的一致好評。工程施工單位分別為泗洪縣水利工程處（施工1標）、南京市水利建筑工程有限公司（施工2標）、江蘇省水利建設工程有限公司（施工3標）。

表2 西民便河整治工程建設參數表

1.3 代建制實施效果

根據代建合同，宿遷市西民便河整治工程建設處對本工程的建設享有監(jiān)督權、重大問題決策權，宿遷市西民便河整治工程代建項目部享有工程建設代理權。在工程職責劃分方面，建設處負責制定工程征地拆遷補償標準，協調地方政府矛盾，為工程施工解決征地矛盾，在具體實施中，雖然征地拆遷不是代建部合同內容，但是代建部積極配合建設處處理征地拆遷中出現的各項問題，安排專人負責征遷協調，主動向征遷部門溝通反饋征遷問題，加強協調溝通，做好服務工作，大力做好現場宣傳，張貼標語，營造現場施工氣氛和征遷氛圍。按照輕重緩急原則，分步解決征遷問題，先期主動出擊，以工程建設促工程征遷，首先解決了建筑物工程征遷矛盾，后期上足施工資源，營造大環(huán)境、大聲勢，重點突破河道征遷問題。

本工程于4月18日河道工程才具備全面開工條件，5月30日需具備水下工程驗收條件，需要在40天內完成4個月的土方工程量，時間緊、任務重、管理難度大。代建單位帶領監(jiān)理及施工單位，按單元工程排定施工計劃，制定切實可行的進度計劃，不僅如此，代建單位每日現場巡查，清點施工資源實際在工情況，每日發(fā)布工程日報表，公示督查結果、施工情況，并在西民便河管理信息群中公布。每日更新代建部形象進度表，實行掛圖作戰(zhàn)，做到適時提醒，并對落后的標段及時提醒，敦促加快進度、上足資源、搶抓時間，且本工程率先引入施工單位指紋考勤制度。最終，工程于6月4日順利通過水下驗收工作。

代建部還承擔著工程款審核工作，本著準確計量、及時支付原則，代建部規(guī)定施工單位每期工程支付款相關審核材料需在1周內審核完畢并膠裝打印后報送至建設處，確保工程資金周轉正常，農民工工資及時發(fā)放，有效保證了工程建設資金的正常運轉。

2 代建制實施過程中存在的問題

2.1 責任與權力不明晰

從本工程代建制實施情況來看，盡管代建單位與項目法人簽訂了代建合同，對各自所承擔的責任、權力、義務進行了界定，但是在實際操作中，代建單位對監(jiān)理單位、設計單位、施工單位的管理效力遠不如項目法人直接管理大。特別是設計單位的管理程度，因設計合同是項目法人與設計單位單獨簽訂，代建單位難以約束設計單位，導致設計質量與進度難以保證。同時較多設計變更或具體設計方案需要業(yè)主單位決定，因層層上報，造成設計變更審核周期過長。如劉橋蓄水閘管理房問題對工程施工計劃和工程建設進度產生較大影響，這樣代建單位對施工單位管理更加削弱，給代建單位的積極性和主動性的發(fā)揮帶來制約[4]。

同時，代建單位的定位是服務業(yè)主單位，最大程度減少業(yè)主單位工作壓力，所以本質上代建單位對工程成本的風險不承擔責任，包括審批成本變動、原材料價格波動等無法預料因素，這些因素對施工單位主動推進工作進度帶來不利影響。

2.2 代建單位管理費偏低

目前，在我國大部分地區(qū)實施代建制中沒有明確規(guī)定代建費的具體標準，代建費的衡量標準更多是參考建設管理費，部分水利工程建設項目代建費為工程項目建設管理費的80%～90%。但是建設單位管理費并不包括代建單位必須指出的人員工資、稅金以及辦公場地產生的費用。

本工程代建費為建設管理費的82%，但是建設單位管理費僅包含項目開工至項目竣工財務決算所發(fā)生的管理性質的開支，未考慮項目全部管理成本。本項目代建部管理人員工資發(fā)放仍由原單位發(fā)放，包括五險一金、稅金等相關開支，同時代建單位辦公場地租賃、辦公設備的采購等均未納入管理成本。因此，按照建設單位管理費標準明顯偏低。代建費的偏低無法給項目部管理人員帶來激勵效果，項目投資成本控制無法與代建費用掛鉤，同時業(yè)主單位也無法從降低項目成本中提取一定獎勵賦予代建單位，因此，一定程度上影響了代建單位人員、設備等資源上的投入和工作積極性的發(fā)揮[5]。

3 結語

水利工程代建制在我國尚屬起步階段，在代建制的實行過程中難免存在著較多以前未遇到的問題，但這不能否認代建制所帶來的成效。需要從代建制度、代建從業(yè)資格等方面對代建制的實施進行優(yōu)化，建立良好的社會監(jiān)督機制，在面對較多水利工程建設中，才能最大程度發(fā)揮出代建制的作用。

參考文獻：

[1]鄭永清，王穎，李瑞雪，等 . 水利工程項目推行“代建制”的必要性分析[J] . 水利水電工程設計，2006，25（3）：51-53 .

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[3]石曉亮 . 政府投資基礎設施項目委托代建制與回購模式的特點與區(qū)別[J] . 金融經濟，2011（14）：51-53 .

[4]郭永成，李建林，程德虎 . 代建制在水利工程中的時間及改進探討 [J] . 人民長江，2012，43（7）：102-106 .

[5]董敬春 . 談福建省省級政府投資項目代建制實踐中的問題 [J] . 山西建筑，2016，42（22）：239-240 .