加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的實(shí)踐與探索

金鑫英

隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，國民的生活質(zhì)量和水平不斷提高，國家也加大了對于政府公共服務(wù)的投入力度，每年的資金投入比例不斷增長，也對政府單位的資金預(yù)算管理和執(zhí)行水平提出了更高的要求?？茖W(xué)推進(jìn)政府預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)度，能夠提高政府資金的利用率，優(yōu)化政府資金的運(yùn)轉(zhuǎn)效率，盤活政府有限的資金，對于推動(dòng)當(dāng)?shù)卣畽C(jī)構(gòu)的發(fā)展有非常重要作用。要使國有專項(xiàng)資金得到高效利用，必須加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，進(jìn)行合理科學(xué)的財(cái)政預(yù)算編制，提高政府財(cái)政預(yù)算執(zhí)行率。然而，在實(shí)際工作中預(yù)算執(zhí)行率偏低是一個(gè)相對普遍的情況。政府資金進(jìn)行了專項(xiàng)安排卻閑置，嚴(yán)重影響財(cái)政執(zhí)行方案，在某種程度上浪費(fèi)了財(cái)政資金。因此，如何根據(jù)現(xiàn)有的預(yù)算編制方法和財(cái)政情況，加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，提高政府資金的利用率和運(yùn)轉(zhuǎn)效率，激活當(dāng)?shù)刎?cái)政資金，是迫切需要解決的問題。

本文通過研究本系統(tǒng)近三年來專項(xiàng)資金的執(zhí)行情況，統(tǒng)計(jì)各項(xiàng)目資金撥付的實(shí)際情況，分析各事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度中所遇見的問題，提出對應(yīng)的解決方案，為提高事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度提供了參考的意見。

一、近年來預(yù)算執(zhí)行存在的問題

（一）項(xiàng)目實(shí)施過程中的問題以及所帶來的預(yù)算執(zhí)行滯后

本系統(tǒng)每年的專項(xiàng)資金，主要分為城區(qū)綠化建設(shè)、歷史文化名城保護(hù)、南宋皇城大遺址綜合保護(hù)工程、西湖綜合保護(hù)工程等四個(gè)專項(xiàng)，一般稱為“四個(gè)本子”。每個(gè)本子都會(huì)有若干項(xiàng)目或工程，在前一個(gè)年度明確每個(gè)項(xiàng)目的形象進(jìn)度，和與之對應(yīng)的資金計(jì)劃。

大部分工程項(xiàng)目，形象進(jìn)度一般能夠達(dá)到預(yù)定計(jì)劃，施工質(zhì)量和預(yù)期效果也基本能滿足設(shè)計(jì)要求。但是不排除部分項(xiàng)目因?yàn)楦鞣N主客觀的原因，沒有按照預(yù)期時(shí)間完成目標(biāo)，不能達(dá)到合同認(rèn)可的付款進(jìn)度，就會(huì)導(dǎo)致原安排在這個(gè)項(xiàng)目或階段的資金延遲撥付，甚至到年底也不能支付，成為沉淀資金，嚴(yán)重影響預(yù)算資金的完成情況。

同時(shí)政府工程項(xiàng)目的驗(yàn)收，有著諸多要求和程序，有時(shí)候并不能根據(jù)實(shí)際完成進(jìn)度進(jìn)行驗(yàn)收。除此之外，驗(yàn)收完成之后，政府工程項(xiàng)目的付款需要各個(gè)相關(guān)部門的手續(xù)，施工方對于政府部門的付款手續(xù)不全，造成請款付款延遲，給施工單位帶來資金壓力，同時(shí)造成建設(shè)單位預(yù)算執(zhí)行滯后的問題。這一問題，使得施工單位對于政府項(xiàng)目失去信心和動(dòng)力，帶來工程后期整改和資料收集進(jìn)度問題，嚴(yán)重影響工程決算上報(bào)的進(jìn)度，繼而影響下階段預(yù)算計(jì)劃的執(zhí)行。

（二）預(yù)算執(zhí)行過程中存在的問題

1.立項(xiàng)環(huán)節(jié)復(fù)雜冗長，審批先后標(biāo)準(zhǔn)欠科學(xué)。政府項(xiàng)目的審批程序復(fù)雜，是普遍存在的現(xiàn)狀。本系統(tǒng)的項(xiàng)目也存在類似問題。項(xiàng)目審批往往需要通過土地使用證、建設(shè)許可證、安全質(zhì)量監(jiān)督證、規(guī)劃許可證等眾多程序。各項(xiàng)程序?qū)徟莆赵诓煌毮懿浚枰暾垎挝换ㄙM(fèi)大量的時(shí)間精力進(jìn)行前期手續(xù)辦理。各審批部門之間還有很多交叉的職能，使得建設(shè)和施工單位必須花費(fèi)大量精力去溝通協(xié)調(diào)交叉問題。復(fù)雜的審批程序給項(xiàng)目立項(xiàng)實(shí)施帶來許多困難，審批問題成為許多項(xiàng)目開展的頭等難事。

同時(shí)，在項(xiàng)目立項(xiàng)環(huán)節(jié).審批往往按照上報(bào)時(shí)間順序辦理，而不是根據(jù)項(xiàng)目的輕重緩急而定。在繁瑣的審批過程中，時(shí)間大量花費(fèi)，時(shí)常發(fā)生錯(cuò)失最佳保護(hù)時(shí)間或最佳施工季節(jié)的情況。從而發(fā)生部分項(xiàng)目未批先建，不健全的手續(xù)又會(huì)導(dǎo)致后期的費(fèi)用支付發(fā)生問題，嚴(yán)重的會(huì)導(dǎo)致工程質(zhì)量不合格或直接變成爛尾工程，最終使政府部門遭受經(jīng)濟(jì)損失，帶來消極的社會(huì)影響。

2.預(yù)算資金下達(dá)的時(shí)效性問題。經(jīng)過各職能部門審批之后的項(xiàng)目，其資金計(jì)劃還需要通過財(cái)政部門的逐級協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌考慮。近年來每年的資金計(jì)劃下達(dá)都是滯后狀態(tài)，到五六月份才能完成。資金計(jì)劃下達(dá)滯后，直接導(dǎo)致上半年資金計(jì)劃執(zhí)行的不順，甚至當(dāng)年完不成預(yù)算下達(dá)指標(biāo)，專項(xiàng)跨年度使用已經(jīng)變成一種常態(tài)，使得預(yù)算資金不能夠達(dá)到預(yù)算原先目的，也是影響預(yù)算執(zhí)行率的重要原因之一。而上半年的正常情況支付，往往需要額外的溝通協(xié)調(diào)和資金調(diào)劑，造成工作效率欠佳，也影響了資金使用的規(guī)范性。

3.請款及撥付流程帶來的墊資建設(shè)問題。財(cái)務(wù)部門的過程參與是預(yù)算管理的重要保證，請款制度則是其重要的具體形式之一。請款制度把對每一筆費(fèi)用支出的監(jiān)督從事后提到了事前，每筆費(fèi)用的打出都需要通過建設(shè)單位及財(cái)務(wù)主管部門的層層審核，將支出控制在預(yù)算額度內(nèi)。預(yù)算給各項(xiàng)費(fèi)用支出規(guī)定了限制額度，請款制度則是在最高限制額度處加蓋了一塊鋼筋混凝土的天花板，確保各項(xiàng)費(fèi)用不會(huì)突破預(yù)算。

財(cái)政預(yù)算資金撥付，有嚴(yán)格的撥付流程。施工單位填寫支付申請書，由監(jiān)理單位進(jìn)行進(jìn)度審核，建設(shè)單位根據(jù)申請支付額度，填寫專門的請款表格，報(bào)財(cái)政管理部門逐級審批同意。財(cái)政支付部門（一般是國庫）根據(jù)審批完成的請款單，辦理款項(xiàng)支付。這個(gè)過程中，財(cái)政局的項(xiàng)目主管部門需要對資金撥付進(jìn)行審核，核算支出的指標(biāo)及撥款的金額，是否符合審批程序，對于不符合規(guī)定的撥款予以拒付。

通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行的請款和撥付要求，導(dǎo)致多數(shù)的工程實(shí)施都是施工單位墊資進(jìn)行，資金撥付進(jìn)度往往相對落后于實(shí)際投入支出。參與政府項(xiàng)目，必須墊資已經(jīng)成為施工行業(yè)的常態(tài)，一定程度上增加了企業(yè)負(fù)擔(dān)，影響了施工行業(yè)的健康發(fā)展。同時(shí)容易造成拖欠施工人員工資的情況，帶來不穩(wěn)定的因素。在施工單位生著“無米之炊”的同時(shí)，預(yù)算資金卻閑置在財(cái)政賬戶，這樣的矛盾也成為影響預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和效率的根源所在。

二、加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的措施

（一）形成上松下緊的機(jī)制，加大市級財(cái)政資金轉(zhuǎn)移性支付力度

簡化財(cái)政審批制度，形成上松下緊的審批機(jī)制，進(jìn)一步集中審批環(huán)節(jié)，加大市級財(cái)政資金轉(zhuǎn)移性支付力度，可以有效地提高預(yù)算執(zhí)行能力，并且，健全預(yù)算執(zhí)行機(jī)制，用嚴(yán)格的制度性手段促進(jìn)預(yù)算執(zhí)行。其次，還需要落實(shí)預(yù)算執(zhí)行的責(zé)任，講責(zé)任，抓成效，明確各級預(yù)算執(zhí)行具體負(fù)責(zé)人，這樣可以將財(cái)政預(yù)算部門統(tǒng)一地調(diào)動(dòng)起來，以有效的機(jī)制督導(dǎo)預(yù)算執(zhí)行責(zé)任，從而加快市級財(cái)政資金轉(zhuǎn)移性支付力度。

（二）將市級各專項(xiàng)資金打通使用，允許項(xiàng)目間資金的內(nèi)部調(diào)劑

專項(xiàng)資金專項(xiàng)使用，但是由于資金的審批撥付手續(xù)復(fù)雜，往往使得多數(shù)資金不能立刻到賬，因此可以開展專項(xiàng)資金使用渠道，允許項(xiàng)目資金內(nèi)部的調(diào)劑。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，許多大的項(xiàng)目里面有非常多的小計(jì)劃，打通大項(xiàng)目專項(xiàng)資金的內(nèi)部調(diào)劑使用渠道，在限定范圍內(nèi)根據(jù)實(shí)際情況調(diào)劑使用，不僅僅可以加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，提高資金使用率，還可以減輕其他預(yù)算部門的壓力，提高預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，還能夠及時(shí)減輕申請單位的經(jīng)濟(jì)壓力，盤活政府閑置資金。

（三）分期分批下達(dá)資金計(jì)劃，條件成熟一批，下達(dá)一批。

各級財(cái)政部門要建立預(yù)算進(jìn)度分期審核制度，審核合格單位，可以預(yù)先下達(dá)資金，并且本級預(yù)算部門和下級財(cái)政部門對工程進(jìn)度進(jìn)行排名通報(bào)，并加大指導(dǎo)和督促力度，一級抓一級，層層抓落實(shí)，形成各地、各部門齊抓共管支出進(jìn)度的良好局面，按照預(yù)期目的，達(dá)到指標(biāo)單位可以下達(dá)資金批復(fù)。對于檢查不合格的施工單位和部門，要及時(shí)采取通報(bào)、約談等方式，督促查找原因、加強(qiáng)整改，盡快解決問題，在保證質(zhì)量的同時(shí)，分期分批撥付資金，落實(shí)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。

（四）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)審批程序，提高審批效率

審批的環(huán)節(jié)眾多，審批的程序復(fù)雜，文件的審核時(shí)間長效率低，嚴(yán)重地影響著預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。并且，審批流程過多，審批申請人往往需要在各個(gè)部門填寫材料和表格，而且許多材料都是重復(fù)，申請一審再審，出現(xiàn)了很多重疊審批的情況。建議簡化審批流程，整合審批程序，提高審批效率。對于項(xiàng)目的預(yù)算要抓重點(diǎn)，各個(gè)部門加強(qiáng)協(xié)調(diào)明確政策和方案，減少申請單位“四處跑”的情況，不僅僅減少了申請人的申請困難，也提高了預(yù)算單位和審批單位的效率，加快了預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。

（五）強(qiáng)化項(xiàng)目的前期管理，提高預(yù)算的科學(xué)性和可操作性

在制度上、觀念上改變建設(shè)單位輕前期，重過程的錯(cuò)誤觀念，在項(xiàng)目前期就進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，要求項(xiàng)目申報(bào)單位進(jìn)行科學(xué)詳盡的前期調(diào)查，完成有切實(shí)可行性的方案估算及概算。預(yù)算審批部門在審核時(shí)，要強(qiáng)化前期工作的要求，認(rèn)真務(wù)實(shí)地了解項(xiàng)目實(shí)際情況，對方案及概預(yù)算進(jìn)行準(zhǔn)確核實(shí)和考量。確保預(yù)算的科學(xué)性和可操作性，減少項(xiàng)目變更，可極大保證預(yù)算的正常執(zhí)行進(jìn)度。

（六）減少專項(xiàng)資金的截留問題

專項(xiàng)資金閑置，由此帶來資金截留問題。因此，需要堅(jiān)持專項(xiàng)資金的安全、規(guī)范性使用，加強(qiáng)專項(xiàng)資金的監(jiān)管和使用力度，需要各個(gè)部門制定詳細(xì)的支出任務(wù)完成計(jì)劃，層層分解任務(wù)。各級政府行業(yè)主管部門為預(yù)算執(zhí)行的主體，對預(yù)算資金的使用負(fù)有直接責(zé)任，主要負(fù)責(zé)人要切實(shí)抓預(yù)算資金的使用工作，堅(jiān)持做好專項(xiàng)資金去處的登記和使用情況的記錄，切實(shí)落實(shí)預(yù)算資金的執(zhí)行情況，避免專項(xiàng)資金的截留和挪用。（作者單位為中國茶葉博物館）