加快預(yù)算執(zhí)行進度的實踐與探索

金鑫英

隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，國民的生活質(zhì)量和水平不斷提高，國家也加大了對于政府公共服務(wù)的投入力度，每年的資金投入比例不斷增長，也對政府單位的資金預(yù)算管理和執(zhí)行水平提出了更高的要求?？茖W(xué)推進政府預(yù)算的執(zhí)行進度，能夠提高政府資金的利用率，優(yōu)化政府資金的運轉(zhuǎn)效率，盤活政府有限的資金，對于推動當(dāng)?shù)卣畽C構(gòu)的發(fā)展有非常重要作用。要使國有專項資金得到高效利用，必須加快預(yù)算執(zhí)行進度，進行合理科學(xué)的財政預(yù)算編制，提高政府財政預(yù)算執(zhí)行率。然而，在實際工作中預(yù)算執(zhí)行率偏低是一個相對普遍的情況。政府資金進行了專項安排卻閑置，嚴重影響財政執(zhí)行方案，在某種程度上浪費了財政資金。因此，如何根據(jù)現(xiàn)有的預(yù)算編制方法和財政情況，加快預(yù)算執(zhí)行進度，提高政府資金的利用率和運轉(zhuǎn)效率，激活當(dāng)?shù)刎斦Y金，是迫切需要解決的問題。

本文通過研究本系統(tǒng)近三年來專項資金的執(zhí)行情況，統(tǒng)計各項目資金撥付的實際情況，分析各事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行進度中所遇見的問題，提出對應(yīng)的解決方案，為提高事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行進度提供了參考的意見。

一、近年來預(yù)算執(zhí)行存在的問題

（一）項目實施過程中的問題以及所帶來的預(yù)算執(zhí)行滯后

本系統(tǒng)每年的專項資金，主要分為城區(qū)綠化建設(shè)、歷史文化名城保護、南宋皇城大遺址綜合保護工程、西湖綜合保護工程等四個專項，一般稱為“四個本子”。每個本子都會有若干項目或工程，在前一個年度明確每個項目的形象進度，和與之對應(yīng)的資金計劃。

大部分工程項目，形象進度一般能夠達到預(yù)定計劃，施工質(zhì)量和預(yù)期效果也基本能滿足設(shè)計要求。但是不排除部分項目因為各種主客觀的原因，沒有按照預(yù)期時間完成目標，不能達到合同認可的付款進度，就會導(dǎo)致原安排在這個項目或階段的資金延遲撥付，甚至到年底也不能支付，成為沉淀資金，嚴重影響預(yù)算資金的完成情況。

同時政府工程項目的驗收，有著諸多要求和程序，有時候并不能根據(jù)實際完成進度進行驗收。除此之外，驗收完成之后，政府工程項目的付款需要各個相關(guān)部門的手續(xù)，施工方對于政府部門的付款手續(xù)不全，造成請款付款延遲，給施工單位帶來資金壓力，同時造成建設(shè)單位預(yù)算執(zhí)行滯后的問題。這一問題，使得施工單位對于政府項目失去信心和動力，帶來工程后期整改和資料收集進度問題，嚴重影響工程決算上報的進度，繼而影響下階段預(yù)算計劃的執(zhí)行。

（二）預(yù)算執(zhí)行過程中存在的問題

1.立項環(huán)節(jié)復(fù)雜冗長，審批先后標準欠科學(xué)。政府項目的審批程序復(fù)雜，是普遍存在的現(xiàn)狀。本系統(tǒng)的項目也存在類似問題。項目審批往往需要通過土地使用證、建設(shè)許可證、安全質(zhì)量監(jiān)督證、規(guī)劃許可證等眾多程序。各項程序?qū)徟莆赵诓煌毮懿?，需要申請單位花費大量的時間精力進行前期手續(xù)辦理。各審批部門之間還有很多交叉的職能，使得建設(shè)和施工單位必須花費大量精力去溝通協(xié)調(diào)交叉問題。復(fù)雜的審批程序給項目立項實施帶來許多困難，審批問題成為許多項目開展的頭等難事。

同時，在項目立項環(huán)節(jié).審批往往按照上報時間順序辦理，而不是根據(jù)項目的輕重緩急而定。在繁瑣的審批過程中，時間大量花費，時常發(fā)生錯失最佳保護時間或最佳施工季節(jié)的情況。從而發(fā)生部分項目未批先建，不健全的手續(xù)又會導(dǎo)致后期的費用支付發(fā)生問題，嚴重的會導(dǎo)致工程質(zhì)量不合格或直接變成爛尾工程，最終使政府部門遭受經(jīng)濟損失，帶來消極的社會影響。

2.預(yù)算資金下達的時效性問題。經(jīng)過各職能部門審批之后的項目，其資金計劃還需要通過財政部門的逐級協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌考慮。近年來每年的資金計劃下達都是滯后狀態(tài)，到五六月份才能完成。資金計劃下達滯后，直接導(dǎo)致上半年資金計劃執(zhí)行的不順，甚至當(dāng)年完不成預(yù)算下達指標，專項跨年度使用已經(jīng)變成一種常態(tài)，使得預(yù)算資金不能夠達到預(yù)算原先目的，也是影響預(yù)算執(zhí)行率的重要原因之一。而上半年的正常情況支付，往往需要額外的溝通協(xié)調(diào)和資金調(diào)劑，造成工作效率欠佳，也影響了資金使用的規(guī)范性。

3.請款及撥付流程帶來的墊資建設(shè)問題。財務(wù)部門的過程參與是預(yù)算管理的重要保證，請款制度則是其重要的具體形式之一。請款制度把對每一筆費用支出的監(jiān)督從事后提到了事前，每筆費用的打出都需要通過建設(shè)單位及財務(wù)主管部門的層層審核，將支出控制在預(yù)算額度內(nèi)。預(yù)算給各項費用支出規(guī)定了限制額度，請款制度則是在最高限制額度處加蓋了一塊鋼筋混凝土的天花板，確保各項費用不會突破預(yù)算。

財政預(yù)算資金撥付，有嚴格的撥付流程。施工單位填寫支付申請書，由監(jiān)理單位進行進度審核，建設(shè)單位根據(jù)申請支付額度，填寫專門的請款表格，報財政管理部門逐級審批同意。財政支付部門（一般是國庫）根據(jù)審批完成的請款單，辦理款項支付。這個過程中，財政局的項目主管部門需要對資金撥付進行審核，核算支出的指標及撥款的金額，是否符合審批程序，對于不符合規(guī)定的撥款予以拒付。

通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行的請款和撥付要求，導(dǎo)致多數(shù)的工程實施都是施工單位墊資進行，資金撥付進度往往相對落后于實際投入支出。參與政府項目，必須墊資已經(jīng)成為施工行業(yè)的常態(tài)，一定程度上增加了企業(yè)負擔(dān)，影響了施工行業(yè)的健康發(fā)展。同時容易造成拖欠施工人員工資的情況，帶來不穩(wěn)定的因素。在施工單位生著“無米之炊”的同時，預(yù)算資金卻閑置在財政賬戶，這樣的矛盾也成為影響預(yù)算執(zhí)行進度和效率的根源所在。

二、加快預(yù)算執(zhí)行進度的措施

（一）形成上松下緊的機制，加大市級財政資金轉(zhuǎn)移性支付力度

簡化財政審批制度，形成上松下緊的審批機制，進一步集中審批環(huán)節(jié)，加大市級財政資金轉(zhuǎn)移性支付力度，可以有效地提高預(yù)算執(zhí)行能力，并且，健全預(yù)算執(zhí)行機制，用嚴格的制度性手段促進預(yù)算執(zhí)行。其次，還需要落實預(yù)算執(zhí)行的責(zé)任，講責(zé)任，抓成效，明確各級預(yù)算執(zhí)行具體負責(zé)人，這樣可以將財政預(yù)算部門統(tǒng)一地調(diào)動起來，以有效的機制督導(dǎo)預(yù)算執(zhí)行責(zé)任，從而加快市級財政資金轉(zhuǎn)移性支付力度。

（二）將市級各專項資金打通使用，允許項目間資金的內(nèi)部調(diào)劑

專項資金專項使用，但是由于資金的審批撥付手續(xù)復(fù)雜，往往使得多數(shù)資金不能立刻到賬，因此可以開展專項資金使用渠道，允許項目資金內(nèi)部的調(diào)劑。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，許多大的項目里面有非常多的小計劃，打通大項目專項資金的內(nèi)部調(diào)劑使用渠道，在限定范圍內(nèi)根據(jù)實際情況調(diào)劑使用，不僅僅可以加快預(yù)算執(zhí)行進度，提高資金使用率，還可以減輕其他預(yù)算部門的壓力，提高預(yù)算執(zhí)行進度，還能夠及時減輕申請單位的經(jīng)濟壓力，盤活政府閑置資金。

（三）分期分批下達資金計劃，條件成熟一批，下達一批。

各級財政部門要建立預(yù)算進度分期審核制度，審核合格單位，可以預(yù)先下達資金，并且本級預(yù)算部門和下級財政部門對工程進度進行排名通報，并加大指導(dǎo)和督促力度，一級抓一級，層層抓落實，形成各地、各部門齊抓共管支出進度的良好局面，按照預(yù)期目的，達到指標單位可以下達資金批復(fù)。對于檢查不合格的施工單位和部門，要及時采取通報、約談等方式，督促查找原因、加強整改，盡快解決問題，在保證質(zhì)量的同時，分期分批撥付資金，落實預(yù)算執(zhí)行進度。

（四）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)審批程序，提高審批效率

審批的環(huán)節(jié)眾多，審批的程序復(fù)雜，文件的審核時間長效率低，嚴重地影響著預(yù)算執(zhí)行進度。并且，審批流程過多，審批申請人往往需要在各個部門填寫材料和表格，而且許多材料都是重復(fù)，申請一審再審，出現(xiàn)了很多重疊審批的情況。建議簡化審批流程，整合審批程序，提高審批效率。對于項目的預(yù)算要抓重點，各個部門加強協(xié)調(diào)明確政策和方案，減少申請單位“四處跑”的情況，不僅僅減少了申請人的申請困難，也提高了預(yù)算單位和審批單位的效率，加快了預(yù)算執(zhí)行進度。

（五）強化項目的前期管理，提高預(yù)算的科學(xué)性和可操作性

在制度上、觀念上改變建設(shè)單位輕前期，重過程的錯誤觀念，在項目前期就進行嚴格把關(guān)，要求項目申報單位進行科學(xué)詳盡的前期調(diào)查，完成有切實可行性的方案估算及概算。預(yù)算審批部門在審核時，要強化前期工作的要求，認真務(wù)實地了解項目實際情況，對方案及概預(yù)算進行準確核實和考量。確保預(yù)算的科學(xué)性和可操作性，減少項目變更，可極大保證預(yù)算的正常執(zhí)行進度。

（六）減少專項資金的截留問題

專項資金閑置，由此帶來資金截留問題。因此，需要堅持專項資金的安全、規(guī)范性使用，加強專項資金的監(jiān)管和使用力度，需要各個部門制定詳細的支出任務(wù)完成計劃，層層分解任務(wù)。各級政府行業(yè)主管部門為預(yù)算執(zhí)行的主體，對預(yù)算資金的使用負有直接責(zé)任，主要負責(zé)人要切實抓預(yù)算資金的使用工作，堅持做好專項資金去處的登記和使用情況的記錄，切實落實預(yù)算資金的執(zhí)行情況，避免專項資金的截留和挪用。（作者單位為中國茶葉博物館）