歐盟海洋生態(tài)環(huán)境政策及其對(duì)我國(guó)的經(jīng)驗(yàn)啟示

趙佳敏 路征

[摘要]在“歐洲2020”框架下，歐盟對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境政策做出了相應(yīng)調(diào)整。本文首先對(duì)歐盟海洋生態(tài)環(huán)境政策的最新框架和政策工具進(jìn)行了分析和評(píng)價(jià)，并結(jié)合我國(guó)當(dāng)前海洋環(huán)境狀況和海洋環(huán)境保護(hù)政策存在的問(wèn)題，提出了歐盟海洋生態(tài)環(huán)境政策對(duì)我國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)的經(jīng)驗(yàn)啟示，認(rèn)為應(yīng)加快完善海洋環(huán)境保護(hù)法律體系，尤其要加強(qiáng)國(guó)家層面的立法，消除法律法規(guī)之間、中央與地方法律法規(guī)之間的不一致;注重利用減免稅費(fèi)等激勵(lì)措施引導(dǎo)行為主體主動(dòng)保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，而不是過(guò)于依賴征收稅費(fèi)等約束措施來(lái)管制;利用保護(hù)性開(kāi)發(fā)等手段，促進(jìn)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)融資渠道多元化;加強(qiáng)部門聯(lián)動(dòng)，構(gòu)建有效的統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)機(jī)制;強(qiáng)化海域分片區(qū)管理，推動(dòng)片區(qū)間的交流合作。

[關(guān)鍵詞]海洋生態(tài)環(huán)境 環(huán)境保護(hù) 環(huán)境政策 海洋經(jīng)濟(jì) 歐盟

[中圖分類號(hào)]X321 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1008-0694（2018）01-0017-09

一、引言

隨著人類海上活動(dòng)的日益頻繁，海洋生態(tài)破壞和環(huán)境污染問(wèn)題也逐漸凸顯。同時(shí)，全世界超過(guò)半數(shù)的人口居住在離海岸線200公里以內(nèi)區(qū)域，超過(guò)60%的大都市（人口超過(guò)500萬(wàn)）位于海拔高度為0～10米的平原地區(qū)。因此，海洋環(huán)境的惡化，不僅對(duì)海洋動(dòng)植物和海岸帶的保護(hù)造成了威脅，同時(shí)也嚴(yán)重影響著沿岸居民的正常生產(chǎn)生活。而在歐盟，由于大多數(shù)成員國(guó)都是臨海國(guó)家，因此海洋生態(tài)環(huán)境顯得尤為重要。

歐洲擁有超過(guò)68000千米的漫長(zhǎng)海岸線，歐盟現(xiàn)有28個(gè)成員國(guó)中僅有5個(gè)不是臨海國(guó)家，超過(guò)半數(shù)的歐洲民眾生活在離海岸線不足50千米的范圍內(nèi)。針對(duì)歐洲地區(qū)日趨嚴(yán)重的海洋環(huán)境污染問(wèn)題，歐盟當(dāng)局在以往的環(huán)境行動(dòng)計(jì)劃和2010年發(fā)布的未來(lái)10年的發(fā)展戰(zhàn)略——“歐洲2020”框架下，相繼出臺(tái)了一系列海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的政策和措施，包括水框架指令（WFD）、綜合海洋政策（IMP）、海洋戰(zhàn)略框架指令（WSFD）、海岸帶綜合管理（ICZM）、海洋空間規(guī)劃（MSP）、Natura 2000以及共同漁業(yè)政策（CFP）等。上述政策的出臺(tái)和實(shí)施，旨在實(shí)現(xiàn)歐盟海洋資源的保護(hù)和可持續(xù)利用、海岸帶的綜合管理，并最終達(dá)到“良好的環(huán)境狀態(tài)”的目標(biāo)。

二、歐盟海洋生態(tài)環(huán)境政策整體框架

當(dāng)前，涉及歐盟海洋環(huán)境保護(hù)的相關(guān)政策中，水框架指令和海岸帶綜合管理是涉及水資源和海洋環(huán)境保護(hù)的兩個(gè)早期文件，但是它們僅關(guān)注海岸帶和近海海域環(huán)境的保護(hù)，覆蓋面十分有限。綜合海洋政策則是對(duì)人類海洋活動(dòng)進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)的制度性文件，但它又缺乏系統(tǒng)的環(huán)境保護(hù)措施。海洋空間規(guī)劃則是為了解決迅速增長(zhǎng)的歐盟海洋空間需求的問(wèn)題，協(xié)調(diào)多方利益相關(guān)者的海上活動(dòng)。海洋戰(zhàn)略框架指令是歐盟海洋環(huán)境政策的支柱，是推動(dòng)歐盟海洋環(huán)境保護(hù)的綱領(lǐng)性文件。NATURA 2000則是涉及野生動(dòng)植物及棲息地的一個(gè)生態(tài)保護(hù)網(wǎng)絡(luò)。共同漁業(yè)政策是為了促進(jìn)漁業(yè)和水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展，并加強(qiáng)了對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。

1.水框架指令（WFD）

為了解決歐洲民眾普遍關(guān)心的水污染問(wèn)題，歐盟于2000年出臺(tái)了水框架指令。這一指令將河水、湖水、地下水、工農(nóng)業(yè)廢水、飲用水、沿海海水等各類與人類生產(chǎn)生活息息相關(guān)的水資源都納入了保護(hù)范圍。在這一框架下，歐盟針對(duì)不同類型的水體制訂了相應(yīng)的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)和保護(hù)計(jì)劃，并通過(guò)環(huán)保立法、公眾參與、市場(chǎng)調(diào)節(jié)等手段確保這一指令得到貫徹落實(shí)。在歐盟的遠(yuǎn)期規(guī)劃中，水框架指令從2000年開(kāi)始，并將一直持續(xù)到2027年，其間要依次完成3個(gè)管理周期，通過(guò)每個(gè)管理周期的不斷調(diào)整最終達(dá)到所有預(yù)定目標(biāo)。從整體上講，雖然水框架指令首次涉及到了海洋環(huán)境保護(hù)中的沿海水質(zhì)保護(hù)問(wèn)題，但是其包含的內(nèi)容和范圍都十分有限，并未形成對(duì)海洋環(huán)境保護(hù)的全方位認(rèn)識(shí)。

2.綜合海洋政策（IMP）

歐盟于2007年出臺(tái)了綜合海洋政策，其目的是為了實(shí)現(xiàn)海洋資源最大限度的可持續(xù)開(kāi)發(fā)和利用，并推動(dòng)海洋經(jīng)濟(jì)和海岸帶經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)。在這之前，歐盟對(duì)各類海上事務(wù)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行分散化管理，針對(duì)各項(xiàng)事務(wù)成立相應(yīng)的主管部門（如海洋旅游、海上運(yùn)輸?shù)龋?，各部門在政策制定上也各行其事，部門間缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，造成海上經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和海洋環(huán)境保護(hù)脫節(jié)。因此，歐盟出臺(tái)了這一綜合海洋政策，整合了各海事部門和海洋事務(wù)的政策，例如：藍(lán)色增長(zhǎng)、綜合海洋監(jiān)測(cè)、海洋空間規(guī)劃等。綜合海洋政策在歐盟歷史上第一次把涉及海洋事務(wù)的所有部門納入統(tǒng)一協(xié)調(diào)和管理，對(duì)現(xiàn)有各部門規(guī)章進(jìn)行了整合，實(shí)現(xiàn)了海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展和海洋環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)一致。

3.海洋戰(zhàn)略框架指令（WSFD）

海洋戰(zhàn)略框架指令于2008年通過(guò)，2010年正式立法實(shí)施，是歐盟首部關(guān)于保護(hù)海洋生物多樣性的法律文件。該指令的目標(biāo)是到2020年達(dá)到歐盟海洋水域的“良好的環(huán)境狀態(tài)”，并保護(hù)與海洋相關(guān)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)活動(dòng)所依賴的資源基礎(chǔ)。海洋戰(zhàn)略框架指令首次將人類活動(dòng)對(duì)海洋環(huán)境的影響納入法律框架內(nèi)，用法律強(qiáng)制性來(lái)推動(dòng)歐盟海洋環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展的有效融合。為了在2020年實(shí)現(xiàn)“良好的環(huán)境狀態(tài)”，歐盟明確規(guī)定，各成員國(guó)必須在海洋戰(zhàn)略框架指令下提出各自的海洋戰(zhàn)略，并對(duì)海洋戰(zhàn)略的具體內(nèi)容和每階段完成時(shí)限做出詳細(xì)規(guī)定。由于海洋戰(zhàn)略框架指令遵循適應(yīng)性管理的原則，所以各成員國(guó)的海洋戰(zhàn)略必須隨時(shí)進(jìn)行更新，并且每六年要進(jìn)行一次回顧和調(diào)整。

為了確保成員國(guó)行動(dòng)的一致性，歐盟還采取了一種全球特有的方式——以區(qū)域海洋公約為代表——通過(guò)區(qū)域合作來(lái)解決海洋環(huán)境保護(hù)問(wèn)題，促進(jìn)了歐盟海洋管理一體化。2017年5月，歐盟委員會(huì)通過(guò)了兩項(xiàng)立法工具，幫助成員國(guó)更好地評(píng)估其海洋環(huán)境狀況。其中一項(xiàng)提供了更明確的標(biāo)準(zhǔn)和方法，幫助成員國(guó)展開(kāi)評(píng)估和監(jiān)測(cè)。這項(xiàng)指令在處理爭(zhēng)議海域問(wèn)題上給予了成員國(guó)更多的靈活性，并推動(dòng)成員國(guó)之間開(kāi)展更多的跨區(qū)域合作。另一個(gè)指令則明確地闡釋了海洋生態(tài)環(huán)境所承受的壓力，并確定了評(píng)估“良好的環(huán)境狀態(tài)”的11項(xiàng)指標(biāo)，幫助成員國(guó)更好地實(shí)現(xiàn)海洋生態(tài)環(huán)境目標(biāo)。

4.海岸帶綜合管理（ICIM ）

歐洲半數(shù)以上居民住在離海岸線不足50千米的范圍內(nèi)，人口聚集雖然會(huì)促進(jìn)海岸帶經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但同時(shí)也會(huì)給這些地區(qū)的環(huán)境保護(hù)帶來(lái)了較大壓力。據(jù)此，歐盟借鑒了1978年《巴塞羅那會(huì)議》關(guān)于地中海海洋環(huán)境和沿海地區(qū)環(huán)境保護(hù)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，在轄區(qū)內(nèi)的波羅的海、北海、地中海中東部等地區(qū)開(kāi)展了超過(guò)35個(gè)海岸帶管理示范項(xiàng)目（如拉脫維亞海岸、立陶宛海岸等）。在總結(jié)各試點(diǎn)項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，專家工作組于2000年正式向歐洲議會(huì)和歐盟委員會(huì)提交了進(jìn)行海岸帶綜合管理的建議，并于2002年得以通過(guò)。這一政策要求協(xié)調(diào)海岸帶入類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和環(huán)境保護(hù)的矛盾，實(shí)現(xiàn)海岸帶經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

5.海洋空間規(guī)劃（MSP）

海洋是歐盟經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵驅(qū)動(dòng)因素，為了解決迅速增長(zhǎng)的歐盟海洋空間需求的問(wèn)題，歐盟于2013年3月提出了海洋空間規(guī)劃（MSP），2014年9月正式生效。該指令的主要目標(biāo)包括：減少各部門間沖突，并協(xié)調(diào)各類海上活動(dòng);通過(guò)規(guī)范透明操作建立網(wǎng)格化保護(hù)區(qū)，促進(jìn)海洋開(kāi)發(fā)投資，增進(jìn)各國(guó)和地區(qū)之間的合作，保護(hù)環(huán)境等。該指令覆蓋歐盟范圍內(nèi)的所有海域，要求各成員國(guó)描繪各自海上活動(dòng)地圖，確定他們未來(lái)在海上最有效的發(fā)展空間，并于2021年前建立起跨區(qū)域海洋空間規(guī)劃。海洋空間規(guī)劃作為一項(xiàng)跨區(qū)域和跨部門的政策工具，協(xié)調(diào)相關(guān)部門的海洋空間需求，確保人類海上活動(dòng)以一種高效、安全和可持續(xù)的方式進(jìn)行，促進(jìn)海洋空間和資源的可持續(xù)發(fā)展。

6.Natura 2000

Natura 2000是一個(gè)網(wǎng)絡(luò)狀的生態(tài)保護(hù)區(qū)域，主要致力于保護(hù)歐盟各成員國(guó)的生物多樣性、自然棲息地和野生動(dòng)植物。目前，Natura 2000已經(jīng)成為世界上最大的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)。歐盟及其成員國(guó)可以通過(guò)這一網(wǎng)絡(luò)對(duì)本土物種進(jìn)行監(jiān)測(cè)以及對(duì)外來(lái)物種的引入進(jìn)行研究和教育交流。至2010年底，Natura 2000覆蓋范圍面積達(dá)到95萬(wàn)平方千米，其中陸地面積75.1萬(wàn)平方千米，陸地覆蓋面積占當(dāng)時(shí)歐盟27國(guó)陸地面積的17.5%。2011年，Natura 2000覆蓋范圍擴(kuò)大了4.6萬(wàn)平方千米，主要是在海洋地區(qū)。截止2012年，總覆蓋面積達(dá)到98.5萬(wàn)平方千米，約18%的歐洲陸地和超過(guò)4%的歐洲海洋已經(jīng)被這一生態(tài)網(wǎng)絡(luò)所覆蓋，尤其是北海和波羅的海海域的覆蓋率分別高達(dá)18%和12%。隨著Natura 2000覆蓋面的不斷擴(kuò)大，歐盟對(duì)沿海地區(qū)以及野生動(dòng)植物棲息地的保護(hù)力度不斷加強(qiáng)，地區(qū)環(huán)境質(zhì)量顯著提升。

7.共同漁業(yè)政策（CFP）

由于漁業(yè)和水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)很大程度上依賴于良好的海洋環(huán)境和資源，它們的生產(chǎn)活動(dòng)對(duì)于海洋生態(tài)系統(tǒng)有著至關(guān)重要的影響。歐盟成立后，建立了一項(xiàng)管理歐洲漁業(yè)和水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)的政策，即共同漁業(yè)政策。2011年歐盟委員會(huì)提出最近一次修改意見(jiàn)，并最終于2013年5月通過(guò)，2014年正式生效。這一次修改，歐盟委員會(huì)還建立了一項(xiàng)歐洲海洋和漁業(yè)基金（EMFF），為2014～2020年歐盟共同漁業(yè)政策改革和綜合海洋政策實(shí)施提供支撐。共同漁業(yè)政策旨在為歐盟公民提供長(zhǎng)期穩(wěn)定、安全和健康的食品供應(yīng)，保證歐盟的漁業(yè)實(shí)現(xiàn)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，并促進(jìn)漁業(yè)和水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。

三、歐盟海洋生態(tài)環(huán)境政策的優(yōu)點(diǎn)評(píng)價(jià)

歐盟環(huán)境政策向來(lái)以其靈活性、創(chuàng)新性和標(biāo)準(zhǔn)化而著稱。雖然歐盟海洋環(huán)境政策出臺(tái)時(shí)間不長(zhǎng)，但是各成員國(guó)在許多領(lǐng)域已經(jīng)取得了不錯(cuò)的治理成效。究其原因，主要在于以下4個(gè)方面：

1.政策目標(biāo)明確，指標(biāo)可量化

縱觀歐盟現(xiàn)有海洋環(huán)境政策，其目的指向性非常明確。每項(xiàng)政策、法規(guī)都有明確的目標(biāo)，并且各階段分解目標(biāo)可以量化，同時(shí)在各成員國(guó)的任務(wù)完成計(jì)劃表上也有著嚴(yán)格的時(shí)間限制。如此一來(lái)，就便于對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行情況進(jìn)行持續(xù)監(jiān)控，跟蹤項(xiàng)目進(jìn)度。以歐盟海洋環(huán)境政策中最具有代表性的“良好的環(huán)境狀態(tài)”為例，它被定義為“在提供生態(tài)多樣性和流動(dòng)性的海域，其海水環(huán)境狀態(tài)要達(dá)到干凈、健康和高產(chǎn)”。為了便于理解和執(zhí)行，歐盟當(dāng)局專門出臺(tái)了一項(xiàng)解釋性文件，對(duì)“良好的環(huán)境狀態(tài)”做出了多達(dá)10項(xiàng)應(yīng)用條件和11項(xiàng)具體標(biāo)準(zhǔn)闡述，具體標(biāo)準(zhǔn)包括：保持現(xiàn)有生物多樣性;引入的外來(lái)物種不會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)造成不利影響;對(duì)海洋魚類和貝類的商業(yè)捕撈要考慮其種群數(shù)量，并根據(jù)海洋生物的生長(zhǎng)時(shí)間和大小進(jìn)行區(qū)別對(duì)待等。歐盟要求各成員國(guó)出臺(tái)的海洋保護(hù)措施必須同時(shí)滿足上述標(biāo)準(zhǔn)，否則不予通過(guò)。歐盟成員國(guó)準(zhǔn)備在2018年重新評(píng)估其戰(zhàn)略及海洋環(huán)境的狀況。隨著下一個(gè)周期的開(kāi)始，這種重新評(píng)估應(yīng)該會(huì)對(duì)現(xiàn)實(shí)中已經(jīng)取得的成果有一定程度的掌握。

2.政策工具靈活多樣，富于創(chuàng)新性

歐盟成員國(guó)眾多，各國(guó)之間地區(qū)差異較大。因此各國(guó)在實(shí)踐過(guò)程中往往因地制宜、創(chuàng)造性的提出多種政策工具。此外，歐盟也會(huì)在各成員國(guó)開(kāi)展形式多樣的示范項(xiàng)目，通過(guò)對(duì)比總結(jié)將有益經(jīng)驗(yàn)和措施進(jìn)行推廣。例如，歐盟現(xiàn)有的海洋環(huán)境政策工具，就包括指揮與控制、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、技術(shù)等多種工具。指揮與控制工具的管制性較強(qiáng)，一般通過(guò)法律或行政性文件加以規(guī)定，如海洋保護(hù)區(qū)的建立;經(jīng)濟(jì)工具則與政府經(jīng)濟(jì)政策密切相關(guān)，包括稅費(fèi)設(shè)置以及政府補(bǔ)貼;社會(huì)工具以及技術(shù)工具強(qiáng)調(diào)社會(huì)大眾以及相關(guān)企業(yè)的參與，如沿海村莊綜合廢棄物管理制度、獎(jiǎng)勵(lì)企業(yè)環(huán)保技術(shù)創(chuàng)新等（詳見(jiàn)表1）。

3.嚴(yán)格執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，確保政策落實(shí)

歐盟在制定各項(xiàng)環(huán)境保護(hù)措施之初，會(huì)提出明確的目標(biāo)和具體的評(píng)價(jià)或執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。措施一旦進(jìn)入實(shí)施階段，還會(huì)對(duì)其進(jìn)行相應(yīng)的跟蹤評(píng)估，確保其按照預(yù)定標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)，達(dá)到最優(yōu)的政策效果。例如，歐盟在制定海洋戰(zhàn)略框架指令之前，就提出了政策有效性、成本效應(yīng)分析、匹配度、社會(huì)和制度環(huán)境評(píng)價(jià)、靈活性及適應(yīng)性等5項(xiàng)事前評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。如果某項(xiàng)措施違背相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，則會(huì)對(duì)其進(jìn)行改進(jìn)或者取消。此外，歐盟還會(huì)定期將各成員國(guó)任務(wù)完成情況進(jìn)行公布，并以記分牌的形式進(jìn)行橫向?qū)Ρ?，敦促各?guó)加快進(jìn)度。例如：在最近一期的海洋戰(zhàn)略框架指令得分表上，波蘭、馬耳他、葡萄牙、英國(guó)就因?yàn)橄嚓P(guān)資料未及時(shí)提交而受到批評(píng)。

4.注重地區(qū)、片區(qū)之間的協(xié)調(diào)合作

由于各成員國(guó)各自的法律和制度存在差異，必然會(huì)對(duì)歐盟相關(guān)政策的統(tǒng)一執(zhí)行帶來(lái)困難。因此，歐盟在制定和實(shí)施相關(guān)海洋環(huán)境政策時(shí)，尤其注重與各成員國(guó)的溝通協(xié)調(diào)，并積極推動(dòng)成員國(guó)之間的互利合作。以歐盟海洋戰(zhàn)略框架指令下的海洋分區(qū)管理為例，目前歐盟將所轄海區(qū)分為波羅的海、東北大西洋、地中海和黑海4大片區(qū)，各個(gè)海區(qū)都制定了專門的區(qū)域海洋公約進(jìn)行管理。4部海洋公約都明確規(guī)定了各國(guó)在該片海域內(nèi)的權(quán)利和義務(wù)，以及相關(guān)領(lǐng)域的共同合作事項(xiàng)。正是由于各成員國(guó)之間的通力協(xié)作，才保證了歐盟海洋環(huán)境政策的順利推行。

四、歐盟海洋生態(tài)環(huán)境政策的經(jīng)驗(yàn)啟示

我國(guó)是一個(gè)海域遼闊、海洋資源豐富的國(guó)家，有著約300萬(wàn)平方公里的海洋國(guó)土面積，海洋經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。但由于進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，海上活動(dòng)的日益頻繁和過(guò)度的海洋資源開(kāi)發(fā)，我國(guó)海洋環(huán)境質(zhì)量逐年下降，各種海洋生態(tài)災(zāi)難頻發(fā)。近年來(lái)，雖然我國(guó)海洋環(huán)保力度加大，并取得了一定成效，但近岸海域污染問(wèn)題依然嚴(yán)重，海洋環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)依然突出，海洋生態(tài)環(huán)境總體形勢(shì)仍然嚴(yán)峻。資料顯示，2016年，我國(guó)管轄海域海水環(huán)境符合第一類海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的海域面積約占我國(guó)管轄海域面積的95%，生物多樣性狀況保持穩(wěn)定，但近岸海域水質(zhì)污染嚴(yán)重，44個(gè)大中型海灣中，17個(gè)海灣全年四季均出現(xiàn)劣四類海水水質(zhì)，典型海洋生態(tài)系統(tǒng)76%都處于亞健康和不健康狀態(tài)，入海排污口鄰近海域水質(zhì)無(wú)明顯改善。2007～2016年10年間，我國(guó)各類海洋災(zāi)害造成直接經(jīng)濟(jì)損失平均值高達(dá)117億元，且存在發(fā)生海嘯巨災(zāi)的潛在風(fēng)險(xiǎn)。沿海海平面總體呈現(xiàn)波動(dòng)上升趨勢(shì)，1980～2016年我國(guó)沿海海平面上升速率為3.2毫米/年，高于同期全球平均水平，2016年達(dá)到1980年以來(lái)的最高位，海岸侵蝕范圍加大，加劇了海水入侵和海洋災(zāi)害，影響了沿海地區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

在海洋政策方面，盡管我國(guó)對(duì)保護(hù)海洋環(huán)境和協(xié)調(diào)海洋發(fā)展方面的政策關(guān)注程度不斷加強(qiáng)，但政策制定和執(zhí)行結(jié)果卻不盡如人意。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的海洋政策都呈現(xiàn)“重陸輕?！钡膬A向，海洋政策在國(guó)家的政策議程中處于從屬地位，政策安排缺乏持續(xù)性，政策之間的相關(guān)性較差。近年來(lái)，我國(guó)海洋政策才出現(xiàn)明顯的變化，開(kāi)始轉(zhuǎn)向“海陸統(tǒng)籌”，提出建設(shè)“海洋強(qiáng)國(guó)”的重大戰(zhàn)略。政策重心也從海洋資源開(kāi)發(fā)轉(zhuǎn)向海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)，并逐漸重視宏觀戰(zhàn)略規(guī)劃。但在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，由于我國(guó)海洋管理起步較晚，政策執(zhí)行環(huán)境較差，執(zhí)行主體的多元性和分散性導(dǎo)致管理混亂，存在多方利益沖突難以協(xié)調(diào)，再加上監(jiān)督約束機(jī)制的乏力，致使政策的有效性大打折扣。

歐盟在海洋環(huán)境政策制定和執(zhí)行過(guò)程中，都表現(xiàn)出較強(qiáng)的創(chuàng)新性和靈活性，這為我國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。借鑒歐盟的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，我們認(rèn)為，我國(guó)在具體的海洋環(huán)境保護(hù)實(shí)踐中應(yīng)加強(qiáng)以下5個(gè)方面：

1.進(jìn)一步完善海洋環(huán)境保護(hù)法律體系

歐盟環(huán)境政策的一個(gè)顯著特點(diǎn)就是注重其法律地位，涉及環(huán)境保護(hù)的許多重要文件的出臺(tái)都必須經(jīng)過(guò)歐盟委員會(huì)和歐洲議會(huì)的一致通過(guò)，并上升至法律層面。將制度和政策變成法律的好處在于：一是體現(xiàn)了相關(guān)措施、規(guī)定的強(qiáng)制性，確保了對(duì)各成員國(guó)的約束力。二是使得相關(guān)問(wèn)題的界定和處理有了法律依據(jù)，以便于公平、公正地解決。三是統(tǒng)一了各地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)，避免了地區(qū)法規(guī)制度的相互沖突。我國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)方面的法律，主要是1982年制定的《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》，而各地區(qū)在實(shí)踐過(guò)程中又頒布出臺(tái)了許多地方性的海洋法規(guī)，眾多的地區(qū)性法規(guī)容易造成地區(qū)間環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的差異，針對(duì)性和可操作性也不足。因此，我國(guó)要加快完善海洋環(huán)境保護(hù)法律體系，尤其要加強(qiáng)國(guó)家層面的立法，消除法律法規(guī)之間、中央與地方法律法規(guī)之間的不一致。

2.充分利用激勵(lì)措施引導(dǎo)行為主體主動(dòng)保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境

歐盟當(dāng)局及各成員國(guó)在具體的環(huán)境政策執(zhí)行過(guò)程中，往往根據(jù)實(shí)際情況創(chuàng)造性地提出了許多解決辦法。此外，歐盟還注重收集各成員國(guó)的具體操作案例，建立統(tǒng)一的實(shí)踐數(shù)據(jù)庫(kù)，并從中總結(jié)有益經(jīng)驗(yàn)向全區(qū)推廣。例如，在波羅的海地區(qū)實(shí)行的無(wú)差別費(fèi)稅系統(tǒng)下，由于船只在日常運(yùn)營(yíng)和海上作業(yè)時(shí)會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)的海洋垃圾，因此所有船在回到港口之后都需繳納一筆“碼頭費(fèi)”用于對(duì)船上海洋垃圾的回收再處理。但是，這一收費(fèi)系統(tǒng)之前并未對(duì)船只上的垃圾數(shù)量或有無(wú)垃圾進(jìn)行差別對(duì)待，許多船只往往在回港之前就將垃圾傾倒在海上。針對(duì)這一情況，當(dāng)局改變了收費(fèi)方式，其具體做法是對(duì)于那些帶回海洋垃圾的船只進(jìn)行一定的碼頭費(fèi)豁免，其額度視各船只帶回的海洋垃圾數(shù)量而定。如此一來(lái)，各船只就有了帶回海洋垃圾的利益激勵(lì)，甚至主動(dòng)打撈海洋垃圾。目前，這一做法正在向其他地區(qū)陸續(xù)推廣。我國(guó)在制定和實(shí)施相關(guān)措施時(shí)，也應(yīng)借鑒歐盟的做法，注重利用減免稅費(fèi)等激勵(lì)措施引導(dǎo)行為主體主動(dòng)保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，而不是過(guò)于依賴征收稅費(fèi)等約束措施來(lái)管制破壞海洋生態(tài)環(huán)境的行為?？偠灾鶕?jù)具體情況創(chuàng)新方式方法，通過(guò)靈活運(yùn)用多種手段提升政策實(shí)效。

3.積極促進(jìn)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)融資渠道多元化

當(dāng)前，我國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)的資金來(lái)源主要是國(guó)家財(cái)政撥款和地方自籌。面對(duì)日益復(fù)雜的海洋環(huán)境保護(hù)形勢(shì)和不斷增加的環(huán)保資金投入需求，現(xiàn)有資金渠道頗顯狹窄。歐盟在這方面的有益經(jīng)驗(yàn)是通過(guò)形式多樣的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目吸引投資，反過(guò)來(lái)推動(dòng)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)。以米堤島海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)為例，其充分利用島上野生動(dòng)植物資源和海底旅游項(xiàng)目為保護(hù)區(qū)建設(shè)融資，完全實(shí)現(xiàn)了資金的自給自足。我國(guó)在海洋環(huán)境保護(hù)資金渠道建設(shè)上，一方面要繼續(xù)加大國(guó)家和地方政府投資，但更重要的是通過(guò)利用保護(hù)性開(kāi)發(fā)等手段，加強(qiáng)自身籌資能力與造血功能，盡量實(shí)現(xiàn)開(kāi)發(fā)收益能夠滿足資金投入的狀態(tài)，形成多元化的融資渠道。

4.加快構(gòu)建有效的統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)機(jī)制

海洋環(huán)境保護(hù)不僅僅是環(huán)保部門的單方面職責(zé)，還涉及旅游、交通運(yùn)輸、水產(chǎn)養(yǎng)殖等多個(gè)部門。除了沿海地區(qū)工農(nóng)業(yè)活動(dòng)造成海洋污染外，海上旅游、海上交通運(yùn)輸、海底資源勘探開(kāi)發(fā)已經(jīng)成為當(dāng)前海洋污染的重要源頭。在歐盟的綜合海洋政策下，首次將涉及海洋環(huán)境保護(hù)的眾多部門納入統(tǒng)一協(xié)調(diào)和管理，實(shí)現(xiàn)了海洋環(huán)境保護(hù)的部門聯(lián)動(dòng)，這一經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。我國(guó)環(huán)保部門也有必要加強(qiáng)與相關(guān)部門就海洋環(huán)境保護(hù)的合作，加深相互間交流，制定分部門和行業(yè)的海洋環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，從各污染源頭上預(yù)防和制止破壞海洋生態(tài)環(huán)境行為的發(fā)生。

5.努力推動(dòng)片區(qū)間的交流合作

海洋環(huán)境污染具有較強(qiáng)流動(dòng)性，因此區(qū)域間合作必不可少。歐盟根據(jù)自身海域特點(diǎn)將所轄海域分為波羅的海、東北大西洋、地中海和黑海四大片區(qū)進(jìn)行分區(qū)管理，并針對(duì)各自海區(qū)出臺(tái)了相應(yīng)的地區(qū)海洋公約，約束相關(guān)成員國(guó)的行為，并推動(dòng)地區(qū)間合作。我國(guó)海岸線較長(zhǎng)，擁有渤海、黃海、東海、南海四大海區(qū)，同時(shí)各沿海省區(qū)也擁有相應(yīng)海域。同一片海域下眾多的行政主體容易給海上事務(wù)管理帶來(lái)困難。雖然目前我國(guó)在國(guó)家海洋局下設(shè)立了北海分局、東海分局和南海分局，分別對(duì)上述4大海區(qū)進(jìn)行管理，但是各海區(qū)之間缺乏緊密合作。因此，應(yīng)完善海區(qū)之間、海洋管理部門與地方政府之間的交流機(jī)制，加強(qiáng)相互間合作，實(shí)現(xiàn)海洋環(huán)境保護(hù)的區(qū)域聯(lián)動(dòng)。