對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大缺會(huì)“一票否決”的制度邏輯

田必耀

如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大一年不能召開(kāi)兩次會(huì)議，那么當(dāng)年的人大工作應(yīng)當(dāng)“一票否決”，這是支持和保證人民通過(guò)人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力的制度邏輯。

近年來(lái)，尤其是中央18號(hào)文件實(shí)施后，縣級(jí)人大常委會(huì)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作和建設(shè)的指導(dǎo)，不少地方通過(guò)目標(biāo)管理和績(jī)效考核，對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作進(jìn)行考核和激勵(lì)，這是加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作和建設(shè)、打通人大“最后一公里”的有效抓手。

在對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作進(jìn)行績(jī)效考核中，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)“依法召開(kāi)代表大會(huì)”這一內(nèi)容用加減10分、或者其他分值來(lái)考核的做法，值得商榷。在考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作中，“依法召開(kāi)代表大會(huì)”應(yīng)當(dāng)占絕對(duì)分值。也就是說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大如果一年沒(méi)有召開(kāi)兩次會(huì)議，就有違法律精神和政策要求，那么，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人大工作理應(yīng)“一票否決”。

為什么這么說(shuō)？中央18號(hào)文件要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)會(huì)議一般每年舉行兩次，沒(méi)有選舉事項(xiàng)時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會(huì)議會(huì)期不少于一天；有選舉事項(xiàng)時(shí)，會(huì)期適當(dāng)增加。

為何鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大一年要召開(kāi)兩次會(huì)議？1954 年出臺(tái)的地方組織法規(guī)定，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)每三個(gè)月舉行一次”，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大“季會(huì)制”?，F(xiàn)行地方組織法規(guī)定，“地方各級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議每年應(yīng)至少舉行一次”?！哆x舉法和地方組織法釋義與解答》認(rèn)為，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人大不設(shè)常委會(huì)，因此，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人大可以多開(kāi)幾次會(huì)議。重慶市南川區(qū)水江鎮(zhèn)人大“季會(huì)制”，為破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大職權(quán)虛置問(wèn)題提供了一個(gè)可行的范本。

事實(shí)上，按照預(yù)算法規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大每年需要開(kāi)兩次會(huì)議才能履行審查批準(zhǔn)和監(jiān)督預(yù)決算的職責(zé)。預(yù)算法第二十一條規(guī)定：鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)本級(jí)預(yù)算和本級(jí)預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告；監(jiān)督本級(jí)預(yù)算的執(zhí)行；審查和批準(zhǔn)本級(jí)預(yù)算的調(diào)整方案；審查和批準(zhǔn)本級(jí)決算；撤銷本級(jí)政府關(guān)于預(yù)算、決算的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。也就是說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大除了年初召開(kāi)一次會(huì)議審查和批準(zhǔn)預(yù)算報(bào)告，還需要召開(kāi)一次會(huì)議履行監(jiān)督本級(jí)預(yù)算的執(zhí)行、審查和批準(zhǔn)本級(jí)預(yù)算的調(diào)整方案、審查和批準(zhǔn)本級(jí)決算等職責(zé)。

黨的十九大、十八大報(bào)告都強(qiáng)調(diào)，要支持和保證人民通過(guò)人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大不能按期召開(kāi)代表大會(huì)，那就是人民權(quán)力和憲法性權(quán)力缺位，人大其他工作干得再好，也不能彌補(bǔ)這一根本性“差錯(cuò)”。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大不能堅(jiān)持每年召開(kāi)兩次會(huì)議的，可以參照人口和計(jì)劃生育、社會(huì)治安綜合治理、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、黨風(fēng)廉政建設(shè)等“一票否決”的制度設(shè)計(jì)，其當(dāng)年人大工作“一票否決”。