執(zhí)法檢查讓“紅頭文件”廢止

張雙山

全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)栗戰(zhàn)書強(qiáng)調(diào)，要善于用法治思維來(lái)開(kāi)展監(jiān)督工作，深入查找法律實(shí)施中帶有普遍性的突出問(wèn)題，不能把法律范疇的問(wèn)題一般化、行政化，不能把違法行為視為一般性的工作失誤。

重慶市各級(jí)人大在開(kāi)展執(zhí)法檢查監(jiān)督工作時(shí)，又是怎樣作為的呢？取得了什么樣的效果呢？

一份“紅頭文件”的廢止

“2018年1月4日重慶市人民政府安全生產(chǎn)委員會(huì)交通安全辦公室印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道實(shí)施鄉(xiāng)村道路交通管理執(zhí)法工作的實(shí)施意見(jiàn)》（渝安交辦【2018】1號(hào)）廢止。”2018年9月17日，全市各區(qū)縣安交辦都收到了這樣的通知。

這樣的結(jié)果源于涪陵區(qū)人大常委會(huì)從今年3月起開(kāi)展的一次歷時(shí)達(dá)半年的執(zhí)法檢查。

涪陵區(qū)人大常委會(huì)根據(jù)人大代表葉相蘭提出的“關(guān)于規(guī)范委托執(zhí)法的建議”，從市三中法院，區(qū)法院、檢察院、長(zhǎng)江師范學(xué)院等單位聘請(qǐng)了7名專業(yè)人員組成評(píng)查組，分別對(duì)委托單位與受委托單位簽訂的28類行政執(zhí)法委托協(xié)議和隨機(jī)抽取的52卷案件進(jìn)行了詳細(xì)評(píng)查，共形成行政執(zhí)法委托協(xié)議和案卷質(zhì)量評(píng)查書80份、行政執(zhí)法協(xié)議和案卷評(píng)查報(bào)告21份。

此次執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)了很多問(wèn)題。如，涪陵區(qū)公安局交巡警支隊(duì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）簽訂的行政執(zhí)法委托協(xié)議中，關(guān)于部分行政處罰權(quán)委托的規(guī)定，降低了相關(guān)法律法規(guī)中有關(guān)處罰的標(biāo)準(zhǔn)，明顯與《重慶市道路交通安全條例》第七十六條第二款的規(guī)定相抵觸，涉嫌委托違法。

涪陵區(qū)人大法制委將有關(guān)情況向市政府法制辦作了匯報(bào)。市政府法制辦審查后認(rèn)定該規(guī)范性文件中關(guān)于部分行政處罰權(quán)委托的規(guī)定，存在與上位法律法規(guī)相抵觸的情形。

經(jīng)市政府法制辦與市交巡警總隊(duì)、市安交辦交換意見(jiàn)后，市交巡警總隊(duì)、市安交辦立即予以整改，決定將該文件廢止。

像涪陵區(qū)人大常委會(huì)這樣扎實(shí)開(kāi)展執(zhí)法檢查，充分發(fā)揮“法律巡視”利劍作用的例子在我市并非個(gè)案。

近距離聽(tīng)取基層聲音

今年，重慶市人大常委會(huì)在執(zhí)法檢查上進(jìn)行了創(chuàng)新，委托豐都縣、璧山區(qū)、九龍坡區(qū)、石柱土家族自治縣、渝中區(qū)人大常委會(huì)對(duì)我市《重慶市義務(wù)教育條例》《重慶市產(chǎn)品質(zhì)量條例》《重慶市物業(yè)管理?xiàng)l例》《重慶市旅游條例》《重慶市志愿服務(wù)條例》等五部地方性法規(guī)開(kāi)展執(zhí)法檢查。

“這些條例都和百姓的生產(chǎn)生活有著密切關(guān)系，也是百姓高度關(guān)注的地方性法規(guī)，施行以來(lái)給大家的生產(chǎn)生活帶來(lái)了哪些影響？哪些方面需要修改完善？這都是市人大常委會(huì)高度關(guān)注的?！蔽袌?zhí)法啟動(dòng)會(huì)上，市人大常委會(huì)相關(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō)。

據(jù)了解，此次執(zhí)法檢查采取實(shí)地調(diào)查、案卷評(píng)查、問(wèn)卷調(diào)查、網(wǎng)上公開(kāi)征求意見(jiàn)等多種方式進(jìn)行。

目前，受委托的區(qū)縣人大常委會(huì)已基本完成委托執(zhí)法檢查調(diào)研報(bào)告，最終的執(zhí)法檢查報(bào)告將在11月底前完成，并提交市人大常委會(huì)會(huì)議審議。

市人大常委會(huì)主任張軒強(qiáng)調(diào)，此次委托執(zhí)法檢查，是為了拓展執(zhí)法檢查和調(diào)研的深度，擴(kuò)大執(zhí)法檢查覆蓋范圍，更全面地掌握地方性法規(guī)在基層和一線的實(shí)施情況。委托執(zhí)法檢查可以近距離傾聽(tīng)人民群眾的真實(shí)聲音，推動(dòng)解決地方性法規(guī)實(shí)施中人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題，促進(jìn)法規(guī)更好實(shí)施。同時(shí)，通過(guò)執(zhí)法檢查進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)并提出修改意見(jiàn)和建議，也將為法規(guī)修改完善打下基礎(chǔ)，推動(dòng)地方性法規(guī)質(zhì)量不斷提高。

讓問(wèn)題真正得到解決

在此次委托執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)，《重慶市義務(wù)教育條例》在宣傳貫徹實(shí)施過(guò)程中還存在一些問(wèn)題，如第六十一條明確規(guī)定了違反條例的幾種行為，但在實(shí)際貫徹執(zhí)行中仍然存在劃分重點(diǎn)班和非重點(diǎn)班、城市公辦學(xué)校擅自跨招生范圍組織招生、違反規(guī)定收取費(fèi)用、組織或變相組織學(xué)生補(bǔ)課、向教師下達(dá)升學(xué)指標(biāo)、學(xué)生每天體育鍛煉時(shí)間少于一小時(shí)等現(xiàn)象，政府、教育行政主管部門對(duì)這些違規(guī)行為缺乏問(wèn)責(zé)追責(zé)機(jī)制，對(duì)違反條例的相關(guān)行為懲處不到位，導(dǎo)致剛性約束不足。

受市人大常委會(huì)委托，豐都縣人大常委會(huì)對(duì)《重慶市義務(wù)教育條例》開(kāi)展了執(zhí)法檢查。豐都縣人大常委會(huì)分5個(gè)小組深入開(kāi)展了執(zhí)法檢查，并赴市教委、南岸區(qū)開(kāi)展了調(diào)研及座談，交流探討存在的問(wèn)題和不足。同時(shí)，執(zhí)法檢查組還通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查和網(wǎng)上征求意見(jiàn)的形式，面向全市部分區(qū)縣學(xué)生、教師、學(xué)生家長(zhǎng)以及社會(huì)群眾廣泛收集意見(jiàn)和建議，確保調(diào)研結(jié)果更真實(shí)。豐都縣人大常委會(huì)主任敖翔介紹，通過(guò)執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)，義務(wù)教育發(fā)展過(guò)程中還有部分問(wèn)題比較突出，如城鎮(zhèn)學(xué)位供給不充足、師資隊(duì)伍建設(shè)有待加強(qiáng)、經(jīng)費(fèi)投入保障不足、教育統(tǒng)籌發(fā)展不均衡，這都需要在接下來(lái)的工作中認(rèn)真研究解決。

與豐都縣一樣，渝中區(qū)、九龍坡區(qū)、璧山區(qū)和石柱自治縣分別根據(jù)市人大常委會(huì)的委托，對(duì)相關(guān)法規(guī)開(kāi)展了執(zhí)法檢查。

石柱自治縣人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組在旅游條例執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)，旅游發(fā)展規(guī)劃前瞻性不足，對(duì)旅游發(fā)展影響較大。又如條例的第二十三條規(guī)定，要優(yōu)先保障旅游建設(shè)用地，但實(shí)際工作與規(guī)定還有很大差距。條例第三十一條專門規(guī)定特殊人群可享受優(yōu)惠政策，但在執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)，個(gè)別景區(qū)不執(zhí)行這些規(guī)定或執(zhí)行力度不夠。

璧山區(qū)人大法制委主任廖福容介紹，通過(guò)《重慶市產(chǎn)品質(zhì)量條例》實(shí)施情況深入扎實(shí)的檢查調(diào)研發(fā)現(xiàn)，還存在產(chǎn)品質(zhì)量條例宣傳不夠、企業(yè)主體責(zé)任義務(wù)落實(shí)不夠、工作的合力不夠和工作基礎(chǔ)薄弱等四大類共18個(gè)問(wèn)題，造成對(duì)質(zhì)量違法犯罪行為的震懾力不強(qiáng)等。如據(jù)公安部門反映，目前，假冒偽劣行為入刑門檻高，普遍存在量刑較低、處罰力度較小的情況，犯罪成本偏低，犯罪分子受到打擊后往往重操舊業(yè)，出現(xiàn)打而不滅、死灰復(fù)燃的現(xiàn)象。相關(guān)法律法規(guī)設(shè)置的定罪門檻偏高，相關(guān)司法解釋較為滯后，致使打擊難度加大，追究刑事責(zé)任的案件數(shù)量偏少。

九龍坡區(qū)人大在對(duì)物業(yè)管理?xiàng)l例進(jìn)行執(zhí)法檢查時(shí)，專門選調(diào)了一些熟悉法律實(shí)務(wù)、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的人大代表、法律專家及工作人員組建檢查組，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，找準(zhǔn)條例實(shí)施中的“熱點(diǎn)”“難點(diǎn)”，分析解剖，為法規(guī)修訂工作提供科學(xué)合理的建議意見(jiàn)。執(zhí)法檢查組先后到3個(gè)部門、5個(gè)街鎮(zhèn)、12個(gè)社區(qū)和13個(gè)物業(yè)服務(wù)企業(yè)開(kāi)展執(zhí)法檢查，共梳理出7個(gè)方面22個(gè)問(wèn)題，給出相應(yīng)的解決建議并上報(bào)市人大常委會(huì)。除此之外，九龍坡區(qū)人大常委會(huì)還結(jié)合實(shí)際工作，助推物業(yè)管理模式創(chuàng)新，探索矛盾解決的新途徑，楊家坪街道在全區(qū)率先啟動(dòng)“環(huán)境和物業(yè)管理委員會(huì)”試點(diǎn)。該街道在試點(diǎn)社區(qū)設(shè)立“環(huán)境和物業(yè)管理委員會(huì)”，設(shè)辦公室和物業(yè)黨建、物業(yè)服務(wù)、物業(yè)環(huán)境3個(gè)工作小組。今年9月至12月，楊家坪街道將結(jié)合實(shí)際，力爭(zhēng)打造2～3個(gè)物業(yè)管理樣板小區(qū)，形成可復(fù)制推廣的經(jīng)驗(yàn)，為明年在全街道推廣奠定基礎(chǔ)。

自4月份以來(lái)，在市人大法制委的指導(dǎo)下，渝中區(qū)人大常委會(huì)對(duì)志愿服務(wù)條例的執(zhí)行情況開(kāi)展了執(zhí)法檢查。執(zhí)法檢查組不僅從“加強(qiáng)統(tǒng)籌指導(dǎo)強(qiáng)調(diào)有序發(fā)展、加強(qiáng)組織建設(shè)提升服務(wù)能力、加強(qiáng)褒獎(jiǎng)激勵(lì)強(qiáng)化引領(lǐng)帶動(dòng)、加強(qiáng)支持保障注重持續(xù)發(fā)展”四個(gè)方面提出建議，還專門就委托執(zhí)法檢查工作提出了意見(jiàn)建議。檢查組認(rèn)為，通過(guò)委托執(zhí)法檢查的方式使得工作下沉，有利于深入了解法律法規(guī)在各個(gè)區(qū)縣的真實(shí)執(zhí)行情況，受托單位在上下聯(lián)動(dòng)中監(jiān)督能力得以大幅提升，這對(duì)于探索新時(shí)代人大工作，提升監(jiān)督有效性具有重要意義。

國(guó)務(wù)院志愿服務(wù)條例已于2017年12月1日起施行，屬于上位法，我市的志愿服務(wù)條例需要根據(jù)上位法進(jìn)行修訂。因此，渝中區(qū)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組以附件的方式指出了我市的志愿服務(wù)條例存在的問(wèn)題，并提出了20余條修訂完善的具體建議，為下一步修法奠定了較好的工作基礎(chǔ)。如，在法律責(zé)任方面，執(zhí)法檢查組認(rèn)為鑒于志愿服務(wù)過(guò)程中信息泄露和丟失等安全問(wèn)題時(shí)有發(fā)生，建議增加出現(xiàn)信息安全問(wèn)題后的責(zé)任條款和建議增加簽訂書面協(xié)議的糾紛解決機(jī)制。

“通過(guò)執(zhí)法檢查，讓問(wèn)題在基層及時(shí)發(fā)現(xiàn)，通過(guò)基層的建議，上級(jí)予以積極回應(yīng)，讓問(wèn)題真正得到解決。這樣一來(lái)，執(zhí)法檢查的目的就達(dá)到了?！币晃粎⑴c執(zhí)法檢查的市人大代表說(shuō)，執(zhí)法檢查不要發(fā)現(xiàn)問(wèn)題就了事，關(guān)鍵是要解決問(wèn)題，回應(yīng)百姓呼聲，讓法律法規(guī)真正落地。