生活垃圾分類政策實施與路徑選擇

柳平

摘要：隨著上海市在垃圾分類政策方面的不斷嘗試與探索，取得的成效十分顯著，但是在很多方面依然存在一些問題和困境，如居民實際生活垃圾分類意識和行動力不強(qiáng)，清運(yùn)環(huán)節(jié)不規(guī)范，因此，本文重點圍繞兩大問題尋求優(yōu)化上海市生活垃圾分類政策實施的建議。

關(guān)鍵詞：上海市；生活垃圾分類；政策實施

一、上海市生活垃圾分類目標(biāo)解析

上海作為垃圾分類處理的先行者，于2017年制定的垃圾分類目標(biāo)是垃圾分類覆蓋面進(jìn)一步擴(kuò)大，所有黨政機(jī)關(guān)及學(xué)校全部實施垃圾分類，全市生活區(qū)域垃圾分類達(dá)到90%以上，遠(yuǎn)郊地區(qū)也要逐步加強(qiáng)推廣和深化力度，全面實現(xiàn)規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化達(dá)標(biāo)管理。為實現(xiàn)上述年度目標(biāo)，上海市積極探索實踐，提出了一系列關(guān)于全面推進(jìn)生活垃圾分類工作的實質(zhì)性意見，并對各有關(guān)部門提出明確要求，不斷完善生活垃圾分類法規(guī)政策和相關(guān)制度建設(shè)，從垃圾分類處理的流程入手，包括垃圾分類收集、運(yùn)輸和末端處理，并優(yōu)先實施生活垃圾源頭減量。從這些要求中可以看出，上海市生活垃圾分類政策的整體思路是從控制源頭抓起，并強(qiáng)調(diào)過程控制，優(yōu)先推崇源頭減量，切實做好上海市生活垃圾分類工作，實現(xiàn)生活垃圾減量化、資源化及綠色化，真正落實新時代綠色發(fā)展理念，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與人居環(huán)境相協(xié)調(diào)。

二、垃圾分類不同責(zé)任主體

（1）政府部門。市政主管部門對全市生活垃圾綜合管理協(xié)調(diào)負(fù)主要責(zé)任，包括組織制定垃圾分類目標(biāo)規(guī)劃和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)督指導(dǎo)并實施考核。政府各責(zé)任部門主要包括：①市綠化市容局，牽頭負(fù)責(zé)垃圾分類減量實事項目，制定分類示范及達(dá)標(biāo)居住區(qū)考核評價標(biāo)準(zhǔn)，具體推進(jìn)分類減量工作，推廣綠色賬戶激勵機(jī)制進(jìn)一步實施，繼續(xù)深化已推進(jìn)分類區(qū)域?qū)嵤┬Ч?，監(jiān)督并提高分類示范小區(qū)的分類質(zhì)量。②市文明辦，主要負(fù)責(zé)生活垃圾分類減量宣傳工作，包括完善志愿者隊伍建設(shè)，推進(jìn)區(qū)域志愿者隊伍建設(shè)指導(dǎo)工作，重點做好綠色賬戶推廣，建立垃圾分類的志愿者隊伍和管理制度。③市商務(wù)委，致力于垃圾分類政策研究，為垃圾減量工作中的瓶頸問題尋求有效的政策支持。④市住建委，全面協(xié)調(diào)生活垃圾分類減量工作，確保物業(yè)公司垃圾分類責(zé)任落實到主要責(zé)任人，實行聯(lián)合檢查、情況通報的方式監(jiān)督物業(yè)服務(wù)公司垃圾分類投放和管理責(zé)任的落實情況，并制定相應(yīng)制度。⑤發(fā)改委，牽頭研制促進(jìn)生活垃圾分類實施的經(jīng)濟(jì)激勵、產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，并與綠化市容部門合作，研究制定濕垃圾資源化利用的產(chǎn)品補(bǔ)貼政策。⑥市教委，加大學(xué)校的垃圾分類宣傳力度，強(qiáng)調(diào)垃圾分類減量知識教育，提高青少年垃圾分類意識，做好校園生活圾分類工作。⑦市法制辦，監(jiān)督《辦法》的貫徹執(zhí)行，加快生活垃圾分類管理條例的立法制定。⑧市政府新聞辦，通過電視、廣播、報紙、網(wǎng)絡(luò)等大眾傳媒渠道，多領(lǐng)域多渠道宣傳生活垃圾分類減量工作。⑨市財政局，為生活垃圾源頭減量和垃圾分類處理設(shè)施建設(shè)提供財政保障，確保廢玻璃、廢舊衣物回收補(bǔ)貼機(jī)制的落實，制定環(huán)境補(bǔ)償相關(guān)經(jīng)濟(jì)政策。⑩市環(huán)保局，主要負(fù)責(zé)預(yù)防和治理垃圾處理不當(dāng)造成的各種環(huán)境污染和破壞問題。市規(guī)劃國土資源局，解決生活垃圾分類末端處理設(shè)施的規(guī)劃選址和用地問題。市城投（集團(tuán)）有限公司，負(fù)責(zé)綠色賬戶平臺升級及運(yùn)維，是城市管理行政執(zhí)法局。

（2）社會機(jī)構(gòu)。主要是指參與垃圾分類的各類主要群體組織，也就是說社會團(tuán)體或單位要做好表率作用，如社區(qū)居委會、村委會在發(fā)動居民及村民參與垃圾分類工作方面發(fā)揮著重要的引領(lǐng)作用；國有環(huán)衛(wèi)企業(yè)在垃圾分類處理作業(yè)與服務(wù)中的扮演著關(guān)鍵角色。作為促進(jìn)垃圾分類的重要社會力量，上海市NGO環(huán)保組織對居民參與生活垃圾分類、生活垃圾減量化等工作方面提供了有效的引導(dǎo)。另外，社會機(jī)構(gòu)也包括那些由環(huán)保專家、熱心志愿者組成的臨時團(tuán)體。

（3）個體。主要包括垃圾分類指導(dǎo)員，以及二次分揀員。前者主要負(fù)責(zé)生活垃圾分類的宣傳、監(jiān)督指導(dǎo)和各類服務(wù)工作，并做好相關(guān)記錄，進(jìn)而為各項分類政策的制定提供基礎(chǔ)資料與數(shù)據(jù)；后者負(fù)責(zé)桶站垃圾的二次分類，做好居家生活垃圾源頭的分類工作。

三、上海市垃圾分類實施現(xiàn)狀

2016年上海市常住人口近2500萬，垃圾分類政策涉及400多萬戶，約1200萬人，2016年全年清運(yùn)生活垃圾879.86萬噸，全市生活垃圾末端處理能力達(dá)22650噸/日，其中焚燒11800噸/日，填埋規(guī)模達(dá)為10350噸/日，無害化處理能力為每日20530噸。但與2011年相比，2016年底生活垃圾末端處置量僅僅降低13%，雖然取得一定的成效，但是實際政策效果與政策覆蓋規(guī)模距目標(biāo)還存在很大的差距，主要表現(xiàn)在以下兩個方面：

（1）居民垃圾分類意識差。對于多數(shù)居民而言，垃圾分類僅將有回收價值的物品從家庭垃圾中分離出來，而對干垃圾、濕垃圾及有害垃圾分類等分類意識淡薄。據(jù)市容綠化局統(tǒng)計，全市居民剩菜剩飯等廚余垃圾、瓜果皮等濕垃圾約4320噸/每日，但僅有一半垃圾被分類出來，并且分類準(zhǔn)確率僅有45%。正是由于源頭垃圾分類不徹底，加大了垃圾分類收集工作量，造成垃圾中轉(zhuǎn)運(yùn)輸難度大，并且干濕混雜的問題使得末端垃圾處理資源化降低，增加了垃圾末端處理的難度。

（2）政府財政負(fù)擔(dān)較重。政府主導(dǎo)垃圾分類的各個環(huán)節(jié)，其實施的垃圾分類的財政補(bǔ)貼和經(jīng)濟(jì)激勵手段，能夠短期內(nèi)改善垃圾分類的實施效果，但長期來看，一旦垃圾分類獎勵措施撤銷，垃圾分類行為依舊難以得到強(qiáng)化。從很長一段時間來看，我國的發(fā)展重點集中在經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域，對環(huán)境污染問題重視不夠，因此，當(dāng)前推進(jìn)的主要垃圾分類試點面臨著財政投入后勁不足的問題。然而，隨著垃圾分類覆蓋面不斷擴(kuò)大和末端處理設(shè)備不斷改進(jìn)，如果未來垃圾分類政策趨于強(qiáng)制化，勢必帶來的將是成本高昂的各類收費(fèi)處罰。

四、完善上海市生活垃圾分類政策實施的建議

（1）增強(qiáng)居民垃圾分類意識和行動力，動員居民為清除小區(qū)垃圾房、垃圾箱和垃圾桶周邊污水和惡臭共同努力，實現(xiàn)小區(qū)清潔化、綠色化、健康化，讓居民切實體會到環(huán)境改善的收益。其次，加強(qiáng)垃圾分類宣傳力度，分發(fā)垃圾分類宣傳冊，充分利用大眾傳媒的宣傳作用，定期與不定期組織環(huán)保講座、課堂等。再次，發(fā)揮綠色賬戶激勵功能，對垃圾分類正確的居民采用積分獎勵措施，如可用獎勵積分兌換生活用品，號召居民進(jìn)行垃圾分類。此外，重點發(fā)揮試點地區(qū)垃圾分類成效的示范作用，從而達(dá)到以點帶面，逐漸推廣的目的。

（2）優(yōu)化清運(yùn)作業(yè)體系。一方面，通過正確引導(dǎo)和監(jiān)督，提高垃圾分類投放針對性，準(zhǔn)確性。如利用綠色賬戶平臺進(jìn)行獎懲，對正確實施垃圾分類的賬戶獎勵積分，對未實施垃圾分類的賬戶進(jìn)行扣分，通過綠色賬戶平臺將居民垃圾分類情況與其社會信用相掛鉤，小區(qū)物業(yè)公司根據(jù)積分高低在月、季和年度公布垃圾分類減量家庭光榮榜，激勵小區(qū)居民之間相互監(jiān)督。另一方面，加強(qiáng)垃圾分類清運(yùn)過程控制。在垃圾收集站采取干濕垃圾分類裝運(yùn)，最大限度地提高干濕垃圾分類清運(yùn)的效率，重點關(guān)注濕垃圾的裝運(yùn)和密封工作，選擇最佳路線前往垃圾分類末端處理廠，杜絕清運(yùn)過程中造成二次污染。

（3）完善垃圾分類末端處理體系，運(yùn)用垃圾無害化處理廠、垃圾火力發(fā)電廠和濕垃圾有效利用相結(jié)合，充分實現(xiàn)垃圾分類資源再開發(fā)。首先，明確無害化處理標(biāo)準(zhǔn)，改進(jìn)處理技術(shù)和設(shè)備，規(guī)范垃圾焚燒發(fā)電廠管理和運(yùn)營程序以及標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，采用多元化的垃圾焚燒技術(shù)和手段，如單一的垃圾填埋方式轉(zhuǎn)向有機(jī)填埋，或者利用垃圾焚燒火力發(fā)電等。其次，制定可回收垃圾再利用體系，通過體系化的流程運(yùn)作，提高資源回收率，標(biāo)準(zhǔn)化的回收體系也有效解決了資源回收渠道不暢通，體系不完整和政策零散化等問題。