中國(guó)監(jiān)察體制改革的政治學(xué)意蘊(yùn)

顧保國(guó)

黨的十九屆三中全會(huì)審議通過(guò)了《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》和《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，第十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議表決通過(guò)了《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》?！稕Q定》《方案》《監(jiān)察法》與《憲法》《民法》《民事訴訟法》等法律法規(guī)一道，構(gòu)建起了執(zhí)政黨自我監(jiān)督與人民監(jiān)督的多重機(jī)制，旨在推動(dòng)新時(shí)代中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察體制的改革，完善黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、推進(jìn)黨的紀(jì)律檢查體制和國(guó)家監(jiān)察體制朝著符合中國(guó)國(guó)情的方向發(fā)展?！侗O(jiān)察法》對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)的特別強(qiáng)調(diào)，既突出中國(guó)政治監(jiān)督機(jī)制的特色，同時(shí)也體現(xiàn)出一個(gè)執(zhí)政黨自我革命的勇氣以及對(duì)法治精神的堅(jiān)守。

社會(huì)主義國(guó)家權(quán)力監(jiān)督的理論基礎(chǔ)

馬克思在《共產(chǎn)黨宣言》中莊嚴(yán)宣告，共產(chǎn)黨“沒(méi)有任何同整個(gè)無(wú)產(chǎn)階級(jí)的利益不同的利益”。也就是說(shuō)，無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨的理論與實(shí)踐都是為了實(shí)現(xiàn)無(wú)產(chǎn)階級(jí)和廣大人民群眾的根本利益，其根本宗旨是為民謀利。共產(chǎn)黨人只有為民謀利的本分，沒(méi)有與民爭(zhēng)利的資格。1944年，毛澤東同志曾強(qiáng)調(diào)，“我們的人民政府是真正代表人民利益的政府，是為人民服務(wù)的政府”“國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員必須為人民服務(wù)”。在這一思想指導(dǎo)下，我們黨形成了一切從人民利益出發(fā)、密切聯(lián)系群眾的優(yōu)良作風(fēng)，建設(shè)了一個(gè)人民當(dāng)家做主的人民政權(quán)、人民政府。

新中國(guó)成立后，我們黨以馬克思關(guān)于無(wú)產(chǎn)階級(jí)革命政黨的黨內(nèi)監(jiān)督思想為指導(dǎo)，建立起與西方“三權(quán)分立”下監(jiān)察隸屬于立法或行政機(jī)構(gòu)的模式明顯不同的中國(guó)特色監(jiān)察制度體系。國(guó)家行政監(jiān)察制度是這一制度體系中的重要一環(huán)，先后經(jīng)歷20世紀(jì)50年代初步構(gòu)建、80年代恢復(fù)、90年代起監(jiān)察部門與紀(jì)律檢查委員會(huì)合署辦公三個(gè)發(fā)展階段。1949年10月人民監(jiān)察委員會(huì)成立時(shí)，隸屬于政務(wù)院；1954年9月成立國(guó)務(wù)院，原政務(wù)院人民監(jiān)察委員會(huì)改為國(guó)務(wù)院監(jiān)察部；1986年12月恢復(fù)并確立國(guó)家行政監(jiān)察體制時(shí)，設(shè)立監(jiān)察部，隸屬于國(guó)務(wù)院。而此次改革要設(shè)立的各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)，由人大選舉產(chǎn)生，并代表黨和國(guó)家行使監(jiān)察權(quán)，國(guó)家監(jiān)察由此成為國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中一個(gè)重要的組成部分。

在現(xiàn)代化進(jìn)程中，傳統(tǒng)社會(huì)組織體系的消亡，社會(huì)秩序的混亂，使得近代中國(guó)社會(huì)面臨著深刻的轉(zhuǎn)型危機(jī)。作為具有時(shí)代先進(jìn)性、強(qiáng)大動(dòng)員能力、組織能力的馬克思主義政黨，中國(guó)共產(chǎn)黨在應(yīng)對(duì)外部戰(zhàn)爭(zhēng)中構(gòu)建起了統(tǒng)一的民族意識(shí)和國(guó)家建構(gòu)，不但贏得了廣泛的群眾支持，也有效完成了社會(huì)資源和社會(huì)意識(shí)的整合。當(dāng)代中國(guó)的國(guó)家性質(zhì)和制度特征，決定了其監(jiān)督機(jī)制和過(guò)程的特殊性，形成了以中國(guó)共產(chǎn)黨為領(lǐng)導(dǎo)、以民主集中制為基礎(chǔ)、內(nèi)外結(jié)合的具有中國(guó)特色的監(jiān)督機(jī)制和過(guò)程的基本特征。

作為中國(guó)特色社會(huì)主義的領(lǐng)導(dǎo)者和實(shí)踐者，中國(guó)共產(chǎn)黨不斷增強(qiáng)黨長(zhǎng)期執(zhí)政條件下的“自我凈化能力”，“不忘初心，牢記使命”，勇于擔(dān)當(dāng)，敢于作為，不斷從思想、理論、制度等入手進(jìn)行改革探索。幾代共產(chǎn)黨人對(duì)政治權(quán)力監(jiān)督問(wèn)題的思考始終體現(xiàn)著這一政治思維。早在1927年黨的第五次代表大會(huì)通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨第三次修正章程決案》中就規(guī)定了設(shè)立中央和省級(jí)黨的監(jiān)察委員會(huì)?？谷諔?zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，我們黨在陜甘寧邊區(qū)就建立了“三三制”新型民主政權(quán)，從制度上保障各民主黨派、無(wú)黨派愛(ài)國(guó)人士、人民群眾對(duì)公權(quán)力的有效制約監(jiān)督。中國(guó)的國(guó)家監(jiān)察體制本質(zhì)上是黨和國(guó)家進(jìn)行自我監(jiān)督的重要部分。

中國(guó)國(guó)家權(quán)力監(jiān)督的形成機(jī)理

黨的十八屆六中全會(huì)指出，要健全國(guó)家監(jiān)察組織架構(gòu)，形成全面覆蓋國(guó)家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的國(guó)家監(jiān)察體系。習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出：“深化國(guó)家監(jiān)察體制改革，將試點(diǎn)工作在全國(guó)推開(kāi)，組建國(guó)家、省、市、縣監(jiān)察委員會(huì)，同黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋?！敝挥型晟浦贫冉ㄔO(shè)才能真正走出權(quán)力監(jiān)督機(jī)制因人而異、因事而異的困境。制定監(jiān)察法是以習(xí)近平同志為核心的黨中央依照新的時(shí)代特征作出的重大決策部署，目的是使黨的主張通過(guò)法定程序成為國(guó)家意志，用法治思維和法治方式治理腐敗、防止濫權(quán)。

黨的領(lǐng)導(dǎo)體現(xiàn)在監(jiān)察法的立法全過(guò)程。反過(guò)來(lái)，監(jiān)察法的實(shí)施也必然體現(xiàn)和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。“堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)國(guó)家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)”“以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)”明確寫入《監(jiān)察法》總則。把黨對(duì)反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，用國(guó)家法律固定下來(lái)，有利于把黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)牢牢掌握在黨的手中，充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，為奪取反腐敗斗爭(zhēng)壓倒性勝利提供法治保障。

事實(shí)上，《監(jiān)察法》無(wú)論是立法過(guò)程還是法律實(shí)施，都離不開(kāi)黨中央的堅(jiān)強(qiáng)有力領(lǐng)導(dǎo)和高度重視。習(xí)近平總書記在黨的十八屆六中全會(huì)和十八屆中央紀(jì)委五次、六次、七次全會(huì)上均對(duì)監(jiān)察立法工作提出明確要求。黨的十九大明確提出：“制定國(guó)家監(jiān)察法，依法賦予監(jiān)察委員會(huì)職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段?！笔艑弥醒爰o(jì)委二次全會(huì)強(qiáng)調(diào)，要全面推進(jìn)國(guó)家監(jiān)察體制改革，構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系。

科學(xué)立法、民主立法、依法立法。憲法是國(guó)家根本大法，是各種制度和法律法規(guī)的總依據(jù)。在十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議上，先通過(guò)憲法修正案，然后再審議監(jiān)察法草案，及時(shí)將憲法修改所確立的監(jiān)察制度進(jìn)一步具體化，是我們黨依憲執(zhí)政、依憲治國(guó)的生動(dòng)實(shí)踐和鮮明寫照。確立監(jiān)察委員會(huì)憲法地位，體現(xiàn)了黨的主張和人民意志，為深化國(guó)家監(jiān)察體制改革、制定監(jiān)察法提供了法治保障。監(jiān)察法在立法過(guò)程中堅(jiān)持與憲法修改保持一致，相關(guān)內(nèi)容及表述均與本次憲法修改關(guān)于監(jiān)察委員會(huì)的各項(xiàng)規(guī)定相銜接、相統(tǒng)一。

表決通過(guò)憲法修正案，根據(jù)憲法制定監(jiān)察法，使監(jiān)察法于憲有據(jù)、于憲有源。監(jiān)察法立法的另一大亮點(diǎn)是廣泛征求意見(jiàn)，科學(xué)民主立法。監(jiān)察法從最初的醞釀到誕生，吸收了社會(huì)各界的意見(jiàn)，在堅(jiān)持正確方向的基礎(chǔ)上不斷走向成熟。

監(jiān)察法的通過(guò)使得全面從嚴(yán)治黨，預(yù)防和打擊腐敗，建立長(zhǎng)效的權(quán)力約束機(jī)制，有了良好的制度化的依托。監(jiān)察法補(bǔ)齊了既往行政監(jiān)察職能只是由行政機(jī)關(guān)的工作人員，以及政府任命的工作人員執(zhí)行的短板，有效整合了政治資源和制度化的監(jiān)管力量，促進(jìn)了各監(jiān)督主體間的協(xié)作和互動(dòng)，有效解決了監(jiān)察覆蓋面過(guò)窄、反腐敗力量分散、紀(jì)法銜接不暢等問(wèn)題。

同時(shí)，國(guó)家監(jiān)察體制改革一方面讓國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)擁有專門的監(jiān)督組織，解決了黨與國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的權(quán)力關(guān)系；另一方面通過(guò)合署辦公體制，堅(jiān)持黨對(duì)各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，監(jiān)察權(quán)仍屬于黨的領(lǐng)導(dǎo)范疇，黨通過(guò)監(jiān)察權(quán)實(shí)現(xiàn)對(duì)全部公職人員的監(jiān)督管理。監(jiān)察委員會(huì)脫離了政府內(nèi)部的附屬機(jī)構(gòu)，成為平行于行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的獨(dú)立國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)。

程序合法是依法治國(guó)的重要體現(xiàn)

監(jiān)察程序是特別重要的一環(huán)。程序合法是實(shí)體合法和普遍服從的前提條件，也是依法治國(guó)的重要體現(xiàn)。在程序法方面，監(jiān)察委作為監(jiān)察機(jī)關(guān)，也是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，有監(jiān)督、調(diào)查和處置三項(xiàng)權(quán)力。《監(jiān)察法》從第三十五條至第四十九條，對(duì)監(jiān)察程序進(jìn)行了詳細(xì)說(shuō)明。這使得監(jiān)察委的調(diào)查工作具有了很強(qiáng)的程序性與專業(yè)性。監(jiān)察法和刑事審判對(duì)于證據(jù)的合法性要求，既有程序性的，又有實(shí)體性的。

同時(shí)，監(jiān)察委調(diào)查取得的證據(jù)，要經(jīng)得起公訴機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)的審查，經(jīng)得起歷史和人民的檢驗(yàn)。如果證據(jù)不扎實(shí)、不合法，輕則檢察機(jī)關(guān)會(huì)退回補(bǔ)充調(diào)查，影響懲治腐敗的效率；重則會(huì)被司法機(jī)關(guān)作為非法證據(jù)予以排除，影響案件的辦理進(jìn)程以至結(jié)果；對(duì)于侵害當(dāng)事人權(quán)益、造成嚴(yán)重問(wèn)題的，還要予以國(guó)家賠償。所以，各級(jí)紀(jì)委監(jiān)察委一定要有強(qiáng)烈的法律意識(shí)，從一立案就要嚴(yán)格依法、嚴(yán)格按程序收集證據(jù)，不能等到臨近移送司法機(jī)關(guān)甚至進(jìn)入司法程序了，再去解決程序合法性的問(wèn)題，這是以法治思維和法治方式懲治腐敗最直接、最基本的要求。因此，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)該嚴(yán)格依照法定程序行使法律賦予的權(quán)限，不得有法外之權(quán)、不得越程序合理的雷池。在履行監(jiān)察程序的時(shí)候，要密切關(guān)注以下這幾個(gè)問(wèn)題。

一是監(jiān)察手段問(wèn)題。首先，要增添預(yù)防性措施。制定《國(guó)家監(jiān)察法》，實(shí)現(xiàn)關(guān)口前移，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力日常運(yùn)行過(guò)程的監(jiān)督，引入新的監(jiān)督方式，如現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督等。其次，賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)采取必要強(qiáng)制措施的權(quán)力。再次，以“留置”代替“雙規(guī)”。從程序上講，使得《監(jiān)察法》的審批機(jī)制更加完備，更注重發(fā)揮集體決策的優(yōu)勢(shì)和民主集中制的傳統(tǒng)?！秶?guó)家監(jiān)察法》要求監(jiān)察委員會(huì)采取留置措施時(shí)不僅必須全程錄音錄像，收集保存證據(jù)，接受監(jiān)督，同時(shí)還要注意保護(hù)被調(diào)查對(duì)象的基本公民權(quán)利和法律權(quán)利。

二是主體監(jiān)督問(wèn)題。各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)是實(shí)施監(jiān)察法的主體，從“以權(quán)力監(jiān)督權(quán)力”的角度出發(fā)，首先，監(jiān)察委員會(huì)這個(gè)主體要接受人大監(jiān)督。人民代表大會(huì)制度是其他各項(xiàng)政治制度賴以建立的前提，反映了我國(guó)政治生活的全貌，是具有根本性的政治制度。人民代表大會(huì)制度是在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下以人民當(dāng)家作主為基礎(chǔ)的、以人民選舉產(chǎn)生的人民代表大會(huì)為基礎(chǔ)的整個(gè)政權(quán)體系、政權(quán)組織制度。監(jiān)察委員會(huì)由人大選舉產(chǎn)生，對(duì)其負(fù)責(zé)，接受其監(jiān)督，這是發(fā)揮和保障人民監(jiān)督作用的根本的制度化路徑。其次，監(jiān)察委員會(huì)要接受司法監(jiān)督。監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查終結(jié)后移交給檢察院的案件，如果檢察院認(rèn)為不構(gòu)成犯罪，有權(quán)撤銷案件或者不予批捕。同時(shí)，檢察院作為憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)監(jiān)察委員會(huì)作出的決定或者采取的措施有權(quán)實(shí)施法律監(jiān)督。程序不僅設(shè)置了步驟和方式方法，更關(guān)鍵的是借助流程管控實(shí)現(xiàn)了權(quán)力分工和分工下的制衡。再次，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)要進(jìn)行自我監(jiān)督。從“權(quán)利監(jiān)督權(quán)力”的角度出發(fā)，監(jiān)察委員會(huì)要接受社會(huì)和民眾的監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)和借助公眾逐漸覺(jué)醒的權(quán)利意識(shí)和監(jiān)督熱情?；ヂ?lián)網(wǎng)時(shí)代的個(gè)體都可以通過(guò)“缺席的在場(chǎng)”這樣一種形式參與到諸如環(huán)境保護(hù)、社會(huì)資源的分配、政治權(quán)力的監(jiān)督等眾多社會(huì)議題中來(lái)，因此要充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代新媒體的特點(diǎn)，開(kāi)通互聯(lián)網(wǎng)舉報(bào)、投訴等平臺(tái)，將社會(huì)監(jiān)督、民眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督作為監(jiān)督監(jiān)察委員會(huì)的有效方式。最后，監(jiān)察委員會(huì)要接受黨的監(jiān)督。在具體監(jiān)督機(jī)制上，可以成立各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的投訴委員會(huì)，接受對(duì)監(jiān)察委員會(huì)工作人員的投訴。

三是銜接機(jī)制問(wèn)題。從權(quán)力屬性上看，監(jiān)察委員會(huì)享有調(diào)查權(quán)，這一調(diào)查權(quán)與檢察院的偵查權(quán)有所差異，不能完全取代檢察院的偵查權(quán)。為保證調(diào)查權(quán)的順利行使，賦予監(jiān)察委員會(huì)調(diào)取資料、證據(jù)，勘驗(yàn)、鑒定，查封、扣押，進(jìn)入場(chǎng)所、駐地等等權(quán)力，但檢察院的特殊自偵權(quán)如技術(shù)偵查權(quán)等仍保留著。因此，當(dāng)監(jiān)察委員會(huì)結(jié)束調(diào)查，認(rèn)為被調(diào)查對(duì)象確實(shí)涉及刑事犯罪時(shí)，應(yīng)當(dāng)將案件移送司法機(jī)關(guān)，由司法機(jī)關(guān)行使批捕和公訴權(quán)。監(jiān)察委員會(huì)無(wú)權(quán)做出不批捕、不予起訴、免于刑事處罰等決定。在這一過(guò)程中，檢察院作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，有權(quán)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查進(jìn)行監(jiān)督，認(rèn)為現(xiàn)有證據(jù)無(wú)法證明被監(jiān)察對(duì)象涉嫌犯罪的，可以撤銷案件，或?qū)讣嘶乇O(jiān)察委員會(huì)，或要求監(jiān)察委員會(huì)補(bǔ)充調(diào)查。

總之，《監(jiān)察法》把中央要求和群眾期盼、實(shí)踐需要和新鮮經(jīng)驗(yàn)結(jié)合起來(lái)，明確了國(guó)家監(jiān)察工作的一系列重大問(wèn)題，規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察程序等重要內(nèi)容，是對(duì)國(guó)家監(jiān)督制度的重大頂層設(shè)計(jì)。在實(shí)際工作中，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)案件檢查實(shí)行分級(jí)辦理、各負(fù)其責(zé)的工作制度。案件檢查的基本程序一般主要分為案件受理和初步核實(shí)、立案檢查、調(diào)查核實(shí)和移送審理四個(gè)階段，監(jiān)察程序是具體而明確的，是不可隨意解釋與擴(kuò)大化解釋的。對(duì)沒(méi)有涉及的新技術(shù)、新情況、新內(nèi)容，應(yīng)該遵循公序良俗的要求，讓監(jiān)察程序與監(jiān)察內(nèi)容在價(jià)值上最大程度地達(dá)成呼應(yīng)，將黨內(nèi)監(jiān)督同國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通起來(lái)，不斷提高黨和國(guó)家的監(jiān)督效能。

在不同族群、不同文明、不同政治制度不斷交匯、競(jìng)爭(zhēng)、借鑒的時(shí)代，我們已經(jīng)很難歸出一種適合于各國(guó)的普適性的發(fā)展道路?？梢哉f(shuō)，人類政治文明和政治體系的變遷正因?yàn)椴煌瑖?guó)家的發(fā)展模式和制度探索而變得日趨多元。當(dāng)政治權(quán)力的存在成為當(dāng)今世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)治理、共識(shí)建構(gòu)不可或缺的力量時(shí)，不管是發(fā)達(dá)國(guó)家還是后發(fā)國(guó)家，如何有效地解決因?yàn)檎螜?quán)力的擴(kuò)張所導(dǎo)致的國(guó)家建設(shè)的失敗，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的停滯，個(gè)體自由、權(quán)利和福祉的縮減是各國(guó)需要面對(duì)的共同議題。在這樣的大背景下，歷史并沒(méi)有像福山所預(yù)言的那樣走向終結(jié)。在移民浪潮和族群多元的時(shí)代，美國(guó)等西方國(guó)家所引以為傲的三權(quán)分立的政治制衡制度并沒(méi)有讓不同族群、不同社會(huì)階層間在社會(huì)價(jià)值構(gòu)建和政治制度創(chuàng)設(shè)方面取得基本的共識(shí)。

沒(méi)有比較就沒(méi)有鑒別。著名歷史學(xué)家錢穆先生認(rèn)為，“好像花盆里的花，要從根生起。不像花瓶里的花，可以隨便插進(jìn)就得。我們的文化前途，要用我們自己內(nèi)部的力量來(lái)補(bǔ)救?！笨梢哉f(shuō)，中國(guó)國(guó)家監(jiān)察體系的變遷是中國(guó)共產(chǎn)黨這一“使命型政黨”的不斷變革與調(diào)試，是對(duì)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系、政黨執(zhí)政規(guī)律、權(quán)力監(jiān)督體系認(rèn)識(shí)的不斷深化，具有豐富和深刻的、中國(guó)語(yǔ)境下的政治學(xué)意蘊(yùn)和理論內(nèi)涵。

（作者系《求是》宣傳聯(lián)絡(luò)部主任）