上海市浦東新區(qū)設(shè)施農(nóng)用地規(guī)劃探索與思考

張超亞

摘 要 設(shè)施農(nóng)業(yè)作為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，是推動(dòng)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要抓手。結(jié)合區(qū)域設(shè)施農(nóng)用地實(shí)際情況，按照“多規(guī)銜接、統(tǒng)籌兼顧、保障發(fā)展、控制總量、增減掛鉤、盤(pán)活存量”的總體原則，從規(guī)劃思路、規(guī)劃方法、規(guī)劃內(nèi)容、關(guān)注重點(diǎn)等方面闡述浦東新區(qū)設(shè)施農(nóng)用地的布局規(guī)劃，提出加強(qiáng)設(shè)施農(nóng)用地規(guī)劃管理的建議：建立指標(biāo)增減掛鉤的長(zhǎng)效管理機(jī)制；解決設(shè)施農(nóng)用地與基本農(nóng)田保護(hù)之間的矛盾；構(gòu)建設(shè)施農(nóng)用地信息管理平臺(tái)。

關(guān)鍵詞 設(shè)施農(nóng)用地；布局規(guī)劃；土地管理；上海市浦東新區(qū)

中圖分類(lèi)號(hào)：F301 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2018.13.025

設(shè)施農(nóng)用地是指設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目區(qū)域內(nèi)直接用于經(jīng)營(yíng)性養(yǎng)殖的畜禽舍、工廠化作物栽培或水產(chǎn)養(yǎng)殖的生產(chǎn)設(shè)施用地、附屬設(shè)施用地和配套設(shè)施用地，農(nóng)村宅基地以外的晾曬場(chǎng)等農(nóng)業(yè)設(shè)施用地。設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目不同于一般的建設(shè)項(xiàng)目，其用地也不同于一般建設(shè)項(xiàng)目用地，符合要求的設(shè)施農(nóng)用地不屬于建設(shè)用地，按農(nóng)用地進(jìn)行管理。

為適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需要，促進(jìn)設(shè)施農(nóng)用地建設(shè)有序發(fā)展，2010年，國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部下發(fā)《關(guān)于完善設(shè)施農(nóng)用地管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2010〕155號(hào)），以進(jìn)一步完善現(xiàn)行的設(shè)施農(nóng)用地政策，規(guī)范用地管理。目前，設(shè)施農(nóng)用地的建設(shè)是直接通過(guò)單個(gè)項(xiàng)目的申請(qǐng)備案來(lái)管理，缺乏統(tǒng)一的設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和用地規(guī)劃，導(dǎo)致設(shè)施農(nóng)用地零散分布，不易管理[1]。

上海市于2015年被農(nóng)業(yè)部認(rèn)定為首批省級(jí)國(guó)家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)，經(jīng)過(guò)兩年多的發(fā)展，都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展成效顯著。浦東新區(qū)自2010年被農(nóng)業(yè)部認(rèn)定為首批國(guó)家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)以來(lái)，建設(shè)成績(jī)卓著，在全國(guó)153個(gè)示范區(qū)中綜合排名第一，在上海整建制創(chuàng)建國(guó)家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)背景下，切實(shí)發(fā)揮了引領(lǐng)本市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的積極作用。在浦東新區(qū)都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)快速發(fā)展過(guò)程中，設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展短板越來(lái)越凸顯[2]。筆者結(jié)合浦東新區(qū)設(shè)施農(nóng)用地布局規(guī)劃的編制工作，從總量鎖定、空間引導(dǎo)、實(shí)施管控等方面，探索設(shè)施農(nóng)用地布局規(guī)劃編制思路、方法及管控措施，以期提高設(shè)施農(nóng)用地的精細(xì)化、信息化管理水平，支撐都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展。

1 浦東新區(qū)設(shè)施農(nóng)用地布局規(guī)劃

圍繞區(qū)域總體目標(biāo)定位，立足于都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展導(dǎo)向，合理配置設(shè)施農(nóng)用地和空間布局，加快農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施和配套設(shè)施建設(shè)，逐步提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，夯實(shí)設(shè)施農(nóng)用地管理基礎(chǔ)，形成與國(guó)際化大都市相匹配的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)體系、設(shè)施農(nóng)用地布局體系和精準(zhǔn)化設(shè)施農(nóng)用地管控體系。

1.1 規(guī)劃思路

按照“多規(guī)銜接、統(tǒng)籌兼顧、保障發(fā)展、控制總量、增減掛鉤、盤(pán)活存量”的總體原則，根據(jù)上海市“十三五”規(guī)劃、城市總體規(guī)劃（2017—2035年）等對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求，確定浦東新區(qū)農(nóng)業(yè)的發(fā)展目標(biāo)、總體格局和生產(chǎn)規(guī)模，并通過(guò)組團(tuán)劃定、分區(qū)引導(dǎo)設(shè)施農(nóng)用地的空間布局；結(jié)合近中期農(nóng)業(yè)布局、土地利用總體規(guī)劃、養(yǎng)殖業(yè)布局規(guī)劃等專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，在合理規(guī)劃種養(yǎng)殖業(yè)的基礎(chǔ)上，按照《上海市設(shè)施農(nóng)用地用地標(biāo)準(zhǔn)（試行）》配置適宜的設(shè)施農(nóng)用地，并結(jié)合本區(qū)實(shí)際情況明確全區(qū)附屬設(shè)施和配套設(shè)施用地的需求，根據(jù)全區(qū)上限控制要求，明確生產(chǎn)設(shè)施用地的上限；根據(jù)設(shè)施類(lèi)型、空間引導(dǎo)和布局要求，對(duì)現(xiàn)有設(shè)施農(nóng)用地進(jìn)行規(guī)劃梳理，形成新增設(shè)施的規(guī)劃布局方案，最后提出規(guī)劃實(shí)施的政策和建議。浦東新區(qū)設(shè)施農(nóng)用地規(guī)劃思路與技術(shù)路線詳見(jiàn)圖1。

1.2 規(guī)劃方法

規(guī)劃采用“摸底調(diào)研、科學(xué)預(yù)測(cè)、多規(guī)銜接、專(zhuān)家論證”的編制方法，堅(jiān)持規(guī)劃導(dǎo)向與需求導(dǎo)向相結(jié)合，對(duì)現(xiàn)有設(shè)施農(nóng)用地規(guī)模和使用現(xiàn)狀進(jìn)行系統(tǒng)的摸底調(diào)查，分析存在的問(wèn)題和發(fā)展需求；按照都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的布局引導(dǎo)、生產(chǎn)規(guī)模和設(shè)施用地管控標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合近遠(yuǎn)期都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)，統(tǒng)籌考慮農(nóng)、林、水三大類(lèi)設(shè)施農(nóng)用地需求，分區(qū)組團(tuán)、分類(lèi)型地科學(xué)測(cè)算設(shè)施農(nóng)用地總量；規(guī)劃成果經(jīng)上級(jí)主管部門(mén)審核后，在區(qū)級(jí)層面多次征求相關(guān)部門(mén)意見(jiàn)，與城市總體規(guī)劃、專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃等進(jìn)行系統(tǒng)、精準(zhǔn)銜接，做到不占用永久基本農(nóng)田，不與各類(lèi)規(guī)劃控制線沖突；最后組織相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍?duì)規(guī)劃方案進(jìn)行了論證，論證方案的科學(xué)性、必要性和可行性。

1.3 規(guī)劃內(nèi)容

1.3.1 總量預(yù)測(cè)

根據(jù)《上海市設(shè)施農(nóng)用地用地標(biāo)準(zhǔn)（試行）》和《關(guān)于進(jìn)一步完善設(shè)施農(nóng)用地管理支持設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的通知》（滬規(guī)土資綜規(guī)〔2016〕227號(hào) ）規(guī)定的設(shè)施配套比例和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局規(guī)劃，測(cè)算全區(qū)涉農(nóng)設(shè)施農(nóng)用地的總需求約293 hm2?？紤]到未來(lái)浦東新區(qū)發(fā)展都市現(xiàn)代綠色農(nóng)業(yè)的目標(biāo)和方向，農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)將會(huì)朝著有利于發(fā)揮農(nóng)業(yè)復(fù)合功能的方向進(jìn)行不斷優(yōu)化調(diào)整，將會(huì)增加80 hm2的設(shè)施需求。因此，附屬設(shè)施和配套設(shè)施用地的總需求為373 hm2（不含林地、水利附屬設(shè)施用地80 hm2）。

全區(qū)涉農(nóng)的附屬設(shè)施、配套設(shè)施，林地和水利附屬設(shè)施的總需求為453 hm2。根據(jù)《浦東新區(qū)土地利用總體規(guī)劃（2010—2020）》，浦東新區(qū)設(shè)施農(nóng)用地總量上限為813 hm2，扣除附屬設(shè)施和配套設(shè)施453 hm2的需求，全區(qū)生產(chǎn)設(shè)施用地上限為360 hm2。

1.3.2 空間布局

在設(shè)施農(nóng)用地空間布局上，統(tǒng)籌考慮農(nóng)業(yè)布局、農(nóng)業(yè)“三區(qū)”劃定，依據(jù)分片區(qū)、分組團(tuán)的發(fā)展功能定位，細(xì)化各區(qū)域農(nóng)業(yè)發(fā)展功能定位，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整升級(jí)，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能連片集中、特色突出的區(qū)域，劃定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)“五大組團(tuán)”，包括臨港組團(tuán)、老港-祝橋組團(tuán)、大治河南側(cè)組團(tuán)、川沙組團(tuán)以及曹路-合慶組團(tuán)（見(jiàn)表1、圖2）。通過(guò)融合聯(lián)動(dòng)、錯(cuò)位發(fā)展，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和設(shè)施農(nóng)用地的布局。

1.3.3 規(guī)劃實(shí)施與管控

對(duì)于存量設(shè)施農(nóng)用地，嚴(yán)格根據(jù)規(guī)劃及最新政策文件要求，按照 “一點(diǎn)一檔一方案”的方式進(jìn)行備案，與近期“十三五”規(guī)劃項(xiàng)目存在沖突的存量設(shè)施不予備案，逐步根據(jù)建設(shè)需要進(jìn)行補(bǔ)償拆除；與遠(yuǎn)期規(guī)劃建設(shè)存在沖突的存量設(shè)施，縮短備案年限。對(duì)于新增設(shè)施農(nóng)用地，嚴(yán)格審批管理，建立長(zhǎng)效管控機(jī)制，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管。建立健全增減掛鉤指標(biāo)管理機(jī)制，按照各組團(tuán)設(shè)施農(nóng)用地規(guī)劃方案，針對(duì)各組團(tuán)的存量設(shè)施和規(guī)劃指標(biāo)進(jìn)行增減掛鉤管理，對(duì)近期發(fā)展需求已達(dá)到規(guī)劃上限的，須通過(guò)組團(tuán)內(nèi)的增減掛鉤，予以新增。

1.4 關(guān)注重點(diǎn)

1.4.1 鎖定總量，提高土地利用效率

通過(guò)現(xiàn)狀調(diào)研發(fā)現(xiàn)，設(shè)施農(nóng)用地存在大量的閑置、廢棄等情況，造成土地利用效率較低。究其原因，主要是未形成有效的管理機(jī)制。目前，上海主要是采取簽訂復(fù)墾還耕承諾書(shū)和繳納土地復(fù)墾保證金（每667 m2原則上不低于8萬(wàn)元）的方式實(shí)現(xiàn)復(fù)墾，但在實(shí)際實(shí)施中，多數(shù)郊區(qū)并未強(qiáng)制要求繳納復(fù)墾保證金，造成經(jīng)營(yíng)者復(fù)墾的動(dòng)力不足，且傳統(tǒng)的重審批、輕監(jiān)管的管理方式，造成區(qū)域存量設(shè)施農(nóng)用地遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)實(shí)際需求。因此，規(guī)劃須重點(diǎn)關(guān)注需求總量，通過(guò)鎖定總量，推動(dòng)設(shè)施農(nóng)用地從外延擴(kuò)張向內(nèi)涵提升轉(zhuǎn)變，提高土地利用效率。

1.4.2 分類(lèi)引導(dǎo)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整

設(shè)施農(nóng)用地終究是為農(nóng)業(yè)發(fā)展服務(wù)的，不僅要滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展需求，更要服務(wù)于農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)，因此規(guī)劃需有一定的前瞻性，要能夠體現(xiàn)各個(gè)區(qū)塊農(nóng)業(yè)發(fā)展的特色和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的方向。根據(jù)未來(lái)的糧食、蔬菜、經(jīng)濟(jì)作物、畜禽、水產(chǎn)等幾大類(lèi)型的產(chǎn)業(yè)配比，合理配置設(shè)施農(nóng)用地的規(guī)模，重點(diǎn)支持區(qū)域特色農(nóng)業(yè)發(fā)展所需的設(shè)施農(nóng)用地，通過(guò)區(qū)域分類(lèi)型引導(dǎo)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

2 加強(qiáng)設(shè)施農(nóng)用地規(guī)劃管理的建議

2.1 建立指標(biāo)增減掛鉤的長(zhǎng)效管理機(jī)制

土地資源的有限性，決定了區(qū)域農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需的設(shè)施農(nóng)用地不能無(wú)限擴(kuò)張，需要在總量上予以控制。設(shè)施農(nóng)用地作為一種臨時(shí)性用地，隨著區(qū)域農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的改變，其用地指標(biāo)在空間上是需要不斷進(jìn)行置換的?，F(xiàn)實(shí)中，由于監(jiān)管不到位等原因，設(shè)施農(nóng)用地低效利用、廢棄的現(xiàn)象較為嚴(yán)重，而新的設(shè)施農(nóng)用地建設(shè)需求不減，從而造成設(shè)施農(nóng)用地總體利用效率低下。如何提高設(shè)施農(nóng)用地的利用效率，激活設(shè)施農(nóng)用地的用地指標(biāo)，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)精細(xì)化管理的重要內(nèi)容之一?？蓞⒖汲青l(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)增減掛鉤的操作方法，首先通過(guò)規(guī)劃編制，鎖定區(qū)域設(shè)施農(nóng)用地指標(biāo)總量，當(dāng)區(qū)域設(shè)施農(nóng)用地用地指標(biāo)達(dá)到“天花板”時(shí)，中止新的設(shè)施農(nóng)用地備案項(xiàng)目的審批，要求只有通過(guò)復(fù)墾低效、廢棄的存量設(shè)施農(nóng)用地，獲得用地“流量”指標(biāo)后，才可啟動(dòng)新項(xiàng)目的審批。建立這樣一套長(zhǎng)效管理機(jī)制，不僅可以逐漸解決設(shè)施農(nóng)用地監(jiān)管缺失造成的歷史遺留問(wèn)題，還可以提高農(nóng)業(yè)管理部門(mén)對(duì)設(shè)施農(nóng)用地指標(biāo)的重視和珍惜，讓設(shè)施農(nóng)用地真正為農(nóng)所用。

2.2 解決設(shè)施農(nóng)用地與基本農(nóng)田保護(hù)之間的矛盾

根據(jù)國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部《關(guān)于進(jìn)一步支持設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的通知》要求，平原地區(qū)從事規(guī)模化糧食生產(chǎn)涉及的配套設(shè)施建設(shè)，選址不能避讓基本農(nóng)田的，通過(guò)相關(guān)部門(mén)組織論證后，可占用永久基本農(nóng)田，其余類(lèi)型的設(shè)施農(nóng)用地都不能占用永久基本農(nóng)田。都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展過(guò)程中，由于生產(chǎn)連片化、經(jīng)營(yíng)規(guī)?；潭鹊奶岣?，會(huì)不斷觸發(fā)對(duì)設(shè)施農(nóng)用地的建設(shè)需求。在浦東新區(qū)設(shè)施農(nóng)用地規(guī)劃編制過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，設(shè)施農(nóng)用地需求較大的區(qū)域，也是基本農(nóng)田集中連片的區(qū)域，很難找到設(shè)施農(nóng)用地選址空間，尤其是玻璃溫室、育種育苗場(chǎng)等占地空間較大的生產(chǎn)設(shè)施用地，更是難以找到發(fā)展空間。為解決設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展與基本農(nóng)田保護(hù)之間的矛盾，建議上級(jí)政府在相關(guān)政策上有所突破和創(chuàng)新。首先，建議在基本農(nóng)田劃定時(shí)，同步編制設(shè)施農(nóng)用地布局規(guī)劃，或?qū)⒃O(shè)施農(nóng)用地布局作為基本農(nóng)田劃定的一個(gè)重要章節(jié)，在規(guī)劃編制時(shí)，就充分考慮清楚設(shè)施農(nóng)用地的選址問(wèn)題；其次，建議適度放松生產(chǎn)設(shè)施用地占用基本農(nóng)田的管控力度，尤其是像在上海這樣的國(guó)際大都市，科技農(nóng)業(yè)、種源農(nóng)業(yè)等農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展，對(duì)生產(chǎn)設(shè)施用地的需求較大，可研究通過(guò)核銷(xiāo)基本農(nóng)田機(jī)動(dòng)指標(biāo)或設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)將直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的生產(chǎn)設(shè)施用地作為基本農(nóng)田來(lái)管控。

2.3 構(gòu)建設(shè)施農(nóng)用地信息管理平臺(tái)

根據(jù)上海市規(guī)土局、市農(nóng)委、市林業(yè)局《關(guān)于進(jìn)一步完善設(shè)施農(nóng)用地管理支持設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的通知》規(guī)定，設(shè)施農(nóng)用地的申報(bào)需建設(shè)主體提供建設(shè)方案，建設(shè)方案包含擬建設(shè)施農(nóng)用地四至范圍的1∶2000地籍圖件，設(shè)施農(nóng)用地用地規(guī)模不得高于相關(guān)配套標(biāo)準(zhǔn)（《上海市設(shè)施農(nóng)用地用地標(biāo)準(zhǔn)（試行）》）。這樣的審批方式，能夠控制單一項(xiàng)目建設(shè)的規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)，但難以有效避免同一農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)域重復(fù)申請(qǐng)?jiān)O(shè)施農(nóng)用地或相鄰兩個(gè)項(xiàng)目存在服務(wù)區(qū)域重疊等情況，造成區(qū)域設(shè)施農(nóng)用地總量超標(biāo)。設(shè)施農(nóng)用地的臺(tái)賬式管理方式，已經(jīng)不能適應(yīng)農(nóng)業(yè)精細(xì)化管理要求，需要農(nóng)業(yè)相關(guān)管理部門(mén)組織建立一套設(shè)施農(nóng)用地信息管理平臺(tái)，將設(shè)施農(nóng)用地建設(shè)選址范圍、服務(wù)農(nóng)地的規(guī)模范圍等空間信息及備案時(shí)間、經(jīng)營(yíng)主體、服務(wù)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)類(lèi)型、用地類(lèi)型等屬性信息錄入系統(tǒng)，既方便了后續(xù)的監(jiān)督管理，也能夠有效防止設(shè)施農(nóng)用地的違法建設(shè)、重復(fù)審批建設(shè)等問(wèn)題，提高設(shè)施農(nóng)用地的用地效率和管理部門(mén)的工作效率。

3 結(jié)語(yǔ)

規(guī)劃先行，通過(guò)設(shè)施農(nóng)用地布局規(guī)劃的編制，合理引導(dǎo)設(shè)施農(nóng)用地的布局，有利于適應(yīng)都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展要求，更好地為農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)提供服務(wù)支撐。尤其是位于大都市郊區(qū)的農(nóng)業(yè)，未來(lái)不僅僅承擔(dān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能，還發(fā)揮著更多的生態(tài)、教育、示范作用，對(duì)設(shè)施農(nóng)用地的需求會(huì)只增不減，須抓緊編制布局規(guī)劃，以規(guī)范設(shè)施農(nóng)用地使用，提高土地集約利用水平，保護(hù)優(yōu)質(zhì)耕地資源。

好的規(guī)劃不能只是“墻上掛掛，紙上畫(huà)畫(huà)”，要重視規(guī)劃的后續(xù)實(shí)施工作。設(shè)施農(nóng)用地規(guī)劃編制完成后，應(yīng)出臺(tái)必要的配套政策，從人力、資金、監(jiān)管等各方面保障規(guī)劃的順利實(shí)施。構(gòu)建設(shè)施農(nóng)用地信息管理平臺(tái)，支撐項(xiàng)目規(guī)劃實(shí)施和后續(xù)管理工作，將設(shè)施農(nóng)用地規(guī)劃管理工作納入城市精細(xì)化管理體系中，實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管理的全覆蓋，從中心城區(qū)擴(kuò)展到農(nóng)村，從規(guī)劃擴(kuò)展到建設(shè)、監(jiān)管的全生命周期管理。

參考文獻(xiàn)：

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