廣西生物多樣性保護(hù)法律體系探討

謝洲　謝華　班美玲　彭波　楊瑞剛　李相林　張薇琳

摘 要 從國際、國家和地方三個(gè)層面梳理現(xiàn)有生物多樣性保護(hù)相關(guān)的法律體系，分析廣西的生物多樣性保護(hù)存在立法尚空白、法律法規(guī)不完善和執(zhí)法力度不夠等問題，提出了健全廣西生物多樣性法律體系的建議：建立健全地方性法規(guī)體系；建立科學(xué)、合理、有效的執(zhí)法機(jī)制和法制信息網(wǎng)絡(luò)。

關(guān)鍵詞 生物多樣性保護(hù)；法律體系；廣西

中圖分類號：D922.68；X176 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2018.13.024

目前，生物多樣性保護(hù)已經(jīng)提升到我國國家戰(zhàn)略高度。廣西作為我國生物多樣性最豐富的地區(qū)之一，物種豐富度位居全國前列，其生物多樣性保護(hù)的意義已由局部區(qū)域保護(hù)層次躍升至全球性意義的保護(hù)層次[1]。廣西的生物多樣性保護(hù)進(jìn)程滯后、相關(guān)法律不完善，無法滿足當(dāng)前的生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求，保護(hù)工作面臨著巨大的壓力和嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，因此，廣西需進(jìn)一步加大生物多樣性保護(hù)的力度，增強(qiáng)保護(hù)意識，學(xué)習(xí)和借鑒國內(nèi)外先進(jìn)保護(hù)經(jīng)驗(yàn)，制訂符合廣西實(shí)際情況的法律法規(guī)。

1 生物多樣性保護(hù)法律體系

法律是生物多樣性的保護(hù)手段之一，為其提供了相對全面的保護(hù)手段[2]。現(xiàn)行的生物多樣性保護(hù)相關(guān)的法律法規(guī)有國際層面、國家層面和地方層面三個(gè)層次。

1.1 國際層面

在國際層面上，中國很重視生物多樣性保護(hù)工作，積極參與保護(hù)，簽署了一系列生物多樣性保護(hù)相關(guān)的國際公約、條約和協(xié)定。截至2010年，中國簽署的各種國際公約、議定等約有25項(xiàng)[3]，如《公海捕魚和生物資源養(yǎng)護(hù)公約》《國際捕鯨管制公約》《瀕危野生動(dòng)植物國際貿(mào)易公約》《聯(lián)合國海洋法公約》《濕地公約》《生物安全議定書》《中華人民共和國政府和日本國政府保護(hù)候鳥及其棲息環(huán)境的協(xié)定》《中華人民共和國政府和澳大利亞政府保護(hù)候鳥及其棲息環(huán)境的協(xié)定》《南極條約》《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》《生物多樣性公約》《聯(lián)合國氣候變化框架公約》《京都議定書》和《生物多樣性公約》等[4]。通常各項(xiàng)公約的實(shí)施內(nèi)容涉及到多個(gè)政府職能部門，我國常采取跨部門協(xié)調(diào)聯(lián)合機(jī)制，保證各項(xiàng)公約得以有效實(shí)施。

1.2 國家層面

在國家層面上，中國基本形成了比較完善的生物多樣性保護(hù)法律體系，生物多樣性保護(hù)工作基本做到了有法可依、依法管理。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國已頒布生物多樣性保護(hù)相關(guān)法律30條[5]，如《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國刑法》《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國草原法》《中華人民共和國漁業(yè)法》《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》《中華人民共和國野生動(dòng)物保護(hù)法》《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》《中華人民共和國海島保護(hù)法》等。

生物多樣性保護(hù)相關(guān)規(guī)章23項(xiàng)，如《野生藥材資源保護(hù)管理?xiàng)l例》《中華人民共和國野生植物保護(hù)條例》《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》《中華人民共和國森林法實(shí)施條例》《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》《中華人民共和國植物檢疫條例》《退耕還林條例》《中華人民共和國水產(chǎn)資源繁殖保護(hù)條例》等。

生物多樣性保護(hù)相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)和導(dǎo)則有50條，如《國家珍貴樹種名錄》《農(nóng)業(yè)野生植物保護(hù)辦法》《中華人民共和國陸生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》《中華人民共和國漁業(yè)法實(shí)施細(xì)則》《森林和野生動(dòng)物類型自然保護(hù)區(qū)管理辦法》《國家重點(diǎn)保護(hù)野生藥材物種名錄》《漁業(yè)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》《景觀娛樂用水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》《地下水質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》《自然保護(hù)區(qū)類型與級別劃分原則》《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》等。

1.3 地方層面

結(jié)合國家相關(guān)法律法規(guī)，廣西制訂和完善了一系列地方性法規(guī)，初步形成了廣西生物多樣性保護(hù)框架。據(jù)統(tǒng)計(jì)，涉及生物多樣性保護(hù)的地方法規(guī)有19項(xiàng)、地方規(guī)章25項(xiàng)[6]，如《廣西壯族自治區(qū)漁業(yè)管理實(shí)施辦法》《廣西壯族自治區(qū)森林和野生動(dòng)物類型自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》《廣西壯族自治區(qū)森林管理辦法》《廣西壯族自治區(qū)陸生野生動(dòng)物保護(hù)管理規(guī)定》《廣西壯族自治區(qū)水生野生動(dòng)物保護(hù)管理規(guī)定》《廣西壯族自治區(qū)農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)條例》等。

1.4 廣西監(jiān)管執(zhí)法現(xiàn)狀

廣西相關(guān)部門根據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)，依法加強(qiáng)對野生動(dòng)植物資源的管理，采取專項(xiàng)打擊和不定時(shí)執(zhí)法查處等有效措施，打擊了部分破壞野生動(dòng)植物的違法犯罪活動(dòng)。依法監(jiān)管現(xiàn)有的自然保護(hù)區(qū)、自然保護(hù)小區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)和邊境區(qū)域，嚴(yán)肅查處開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目中存在的生態(tài)破壞、環(huán)境污染等違法行為。

2 存在問題

2.1 立法空白仍需填補(bǔ)

從國家層面上看，我國只有《中華人民共和國憲法》提及了生物多樣性保護(hù)的相關(guān)內(nèi)容，尚未頒布生物多樣性保護(hù)專項(xiàng)法律。已有的生物多樣性保護(hù)立法一般都處于珍貴物種保護(hù)層面，其他方面如生態(tài)系統(tǒng)多樣性保護(hù)、生物安全、基因多樣性保護(hù)、生物多樣性的恢復(fù)和持續(xù)利用等立法尚屬空白。

從地方層面上看，廣西雖有多部有關(guān)環(huán)境資源保護(hù)的地方性法規(guī)，但無生物多樣性保護(hù)的專項(xiàng)法律法規(guī)，缺乏微生物資源保護(hù)與管理、非重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)植物保護(hù)、遺傳資源保護(hù)與保存、外來入侵物種防治等方面的管理辦法。

2.2 現(xiàn)有法律法規(guī)仍需完善

現(xiàn)有的法律法規(guī)中，除《廣西壯族自治區(qū)野生植物保護(hù)辦法》《廣西壯族自治區(qū)水生野生動(dòng)物保護(hù)管理規(guī)定》《廣西壯族自治區(qū)樹蔸樹木采挖流通管理規(guī)定》在其立法目的中明確規(guī)定有保護(hù)生物多樣性的內(nèi)容外，其他相關(guān)法律、法規(guī)的立法目的都是簡述保護(hù)自然環(huán)境的相關(guān)內(nèi)容。

2.3 現(xiàn)有法律可操作性差，執(zhí)法力度不夠

現(xiàn)有法律法規(guī)的可操作性差。部分法律法規(guī)長期未作修訂，由于其執(zhí)法主體、保護(hù)級別、資源狀況和保護(hù)措施等已發(fā)生重大變化，導(dǎo)致其不適用于新形勢，執(zhí)法時(shí)出現(xiàn)無法可依或不同法律之間相互矛盾等現(xiàn)象。部分法律法規(guī)中的法律責(zé)任規(guī)定不明確，相關(guān)法規(guī)政策難配套，執(zhí)法機(jī)構(gòu)不健全、不協(xié)調(diào)，執(zhí)法部門人力物力不足等，導(dǎo)致監(jiān)管執(zhí)法力度不夠，甚至出現(xiàn)有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)等情況。

3 完善廣西生物多樣性保護(hù)法律體系的建議

3.1 建立健全地方性法規(guī)體系

1）嚴(yán)格依據(jù)國家及廣西現(xiàn)有的法律法規(guī)，深入研究，制訂針對性強(qiáng)的生物多樣性保護(hù)的地方性法律法規(guī)和管理辦法。

2）修訂現(xiàn)有法律，對部分法律法規(guī)中立法目的、法律責(zé)任規(guī)定不明確的或執(zhí)法主體發(fā)生變化的，應(yīng)重新梳理立法目的，修訂或廢止與實(shí)際情況不相符的，理清執(zhí)法主體權(quán)責(zé)，進(jìn)一步完善執(zhí)法體系。

3）做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，切實(shí)依法保護(hù)生物多樣性，逐步建立健全生物多樣性保護(hù)法律法規(guī)體系。

3.2 建立科學(xué)、合理、有效的執(zhí)法機(jī)制和法制信息網(wǎng)絡(luò)

生物多樣性保護(hù)涉及國土、海洋、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、環(huán)保、水產(chǎn)、漁業(yè)、旅游、執(zhí)法等多部門職責(zé)，各部門要形成內(nèi)部互動(dòng)、上下聯(lián)動(dòng)、加強(qiáng)協(xié)作的整體執(zhí)法機(jī)制。規(guī)范執(zhí)法行為，健全執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，開展輿論監(jiān)督和群眾監(jiān)督，保障生物多樣性保護(hù)的各項(xiàng)法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)劃的落實(shí)。

建立生物多樣性保護(hù)法制數(shù)據(jù)庫，聯(lián)通各相關(guān)部門的門戶網(wǎng)站，建立生物多樣性法制信息網(wǎng)絡(luò)，為生物多樣性保護(hù)法制宣傳工作提供平臺，提高全社會對生物多樣性保護(hù)的法律意識。

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（助理編輯：易 婧；責(zé)任編輯：丁志祥）