市場監(jiān)管體制改革對(duì)食品安全監(jiān)管工作的影響

張世明 王振興

摘要以學(xué)者文獻(xiàn)、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和實(shí)踐工作為基礎(chǔ)，從整合食品安全監(jiān)管資源、提升食品監(jiān)管力度、提升監(jiān)管工作效率等方面闡述市場監(jiān)管體制改革對(duì)食品安全工作的推動(dòng)作用，同時(shí)從綜合執(zhí)法弱化食品監(jiān)管工作、規(guī)范差異削弱執(zhí)法公平性、權(quán)責(zé)獎(jiǎng)懲錯(cuò)配降低監(jiān)管人員能動(dòng)性等方面論證體制改革可能對(duì)食品安全監(jiān)管工作帶來的不利影響，并提出可行性建議，對(duì)各地市場監(jiān)管體制改革中食品安全工作部署具有一定參考價(jià)值。

關(guān)鍵詞監(jiān)管體制改革;市場監(jiān)管;食品安全

中圖分類號(hào)TS201.6文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A文章編號(hào)0517-6611（2018）25-0213-02

The Influence of the Reform of the Market Supervision System on the Supervision of Food Safety

ZHANG Shiming WANG Zhenxing

（Office of the Food Safety Committee of Puyang economic and Technological Development Zone，Puyang， Henan 457000）

AbstractBased on the literatures， statistical data and practice， from the integration of food safety supervision resources， enhancement of food supervision， improvement of regulatory efficiency， the promotion effects of the reform of the market supervision system on food safety work were elaborated， at the same time from the comprehensive law enforcement supervision norms， weakening food to lessen the difference of fairness， law enforcement responsibilities mismatch supervision punishment staff initiative as proof of reform may bring adverse effects on the food safety supervision work， and put forward some feasible suggestions for the deployment， which has the certain reference value to the reform of market supervision system of food safety work around.

Key wordsSupervision system reformation;Market supervision;Food safety

2018年3月21日，十三屆全國人大一次會(huì)議通過了國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，將國家食品藥品監(jiān)督管理總局并入新組建的國家市場監(jiān)督管理總局[1]，標(biāo)志著歷經(jīng)20年不斷探索改革的食品監(jiān)管體制由分段監(jiān)管到部門監(jiān)管再到綜合監(jiān)管的轉(zhuǎn)變，同時(shí)也標(biāo)志著我國探索符合中國國情的食品監(jiān)管工作模式進(jìn)入新階段。

新一輪的市場監(jiān)管體制改革，基于大市場監(jiān)管理念，將市場監(jiān)管綜合改革作為“放管服”改革的重要內(nèi)容，也是貫徹十九大報(bào)告中提出的“深化商事制度改革、完善市場監(jiān)管體制、創(chuàng)新監(jiān)管方式”的重要舉措[2]。就食品安全監(jiān)管工作而言，此次市場監(jiān)管體制改革前，全國共有1個(gè)直轄市、5個(gè)副省級(jí)城市、94個(gè)地市以及2 088個(gè)縣區(qū)實(shí)行綜合執(zhí)法?？h區(qū)采取工商、質(zhì)監(jiān)、食藥“三合一”整合的有1 502個(gè)，60%縣區(qū)不再單設(shè)食品藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)[3]。因此，此次由地方推動(dòng)中央的綜合監(jiān)管改革，必將對(duì)食品安全監(jiān)管工作產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

1市場監(jiān)管體制改革對(duì)食品安全監(jiān)管工作的推動(dòng)作用

1.1全面整合各部門市場監(jiān)管資源，形成食品安全監(jiān)管合力

新一輪市場監(jiān)管體制改革，著眼于大市場、大監(jiān)管的頂層設(shè)計(jì)理念，將工商系統(tǒng)監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)、質(zhì)檢部門的檢測資源、食藥部門的專業(yè)優(yōu)勢等優(yōu)質(zhì)資源進(jìn)行系統(tǒng)整合。通俗地講，食藥部門好比高科技的專業(yè)芯片，質(zhì)檢部門好比強(qiáng)大硬件支持，工商部門又好比是市場監(jiān)管的“金字招牌”，三者有著天時(shí)地利的優(yōu)勢互補(bǔ)。首先，3個(gè)部門的整合，壯大了食品安全的監(jiān)管力量。長期以來，我國的食品安全監(jiān)管體制實(shí)行分段監(jiān)管，部門分管一段，各司其職，各負(fù)其責(zé)，但是“碎片化”的監(jiān)管模式導(dǎo)致監(jiān)管力量分散，協(xié)調(diào)性連續(xù)性不強(qiáng)，出現(xiàn)食品監(jiān)管盲區(qū)等隱患[4]。2013年食藥體制改革，整合各部門食品監(jiān)管資源組建新的食品藥品監(jiān)督管理局，由省以下垂直管理劃歸地方管理，工商、質(zhì)監(jiān)、衛(wèi)生等部門基本退出食品安全監(jiān)管工作[5]，由于各地由其他部門劃轉(zhuǎn)的人、財(cái)、物比較有限，而2013—2015年，全國食品經(jīng)營企業(yè)數(shù)量迅猛增長（表1），監(jiān)管資源與監(jiān)管對(duì)象嚴(yán)重不匹配。

統(tǒng)一的市場監(jiān)管模式，有利于食品安全監(jiān)管資源的整合，同時(shí)發(fā)揮出食藥部門專業(yè)知識(shí)、工商部門執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)、質(zhì)檢部門技術(shù)支持三方面的優(yōu)勢，有利于監(jiān)管執(zhí)法人員、檢驗(yàn)設(shè)備及經(jīng)費(fèi)裝備，優(yōu)化資源配置，將執(zhí)法力量向食品安全風(fēng)險(xiǎn)較高的農(nóng)村、城鄉(xiāng)結(jié)合部等薄弱環(huán)節(jié)傾斜，有利于提升食品安全違法案件打擊力度。整合后的市場監(jiān)管體系，提升了食品監(jiān)管執(zhí)法的科技水平，能將更多檢驗(yàn)手段應(yīng)用到食品安全違法案件的研判定性、調(diào)查取證等各個(gè)環(huán)節(jié)，從重從快精準(zhǔn)打擊食品安全違法犯罪。

1.2實(shí)現(xiàn)食品安全產(chǎn)業(yè)鏈條全面覆蓋，提升食品安全監(jiān)管力度

由于我國食品行業(yè)的存在的經(jīng)營主體數(shù)量多、規(guī)模小、布局散，集約化、專業(yè)化程度較低，市場規(guī)范意識(shí)淡薄的特點(diǎn)，加上食品產(chǎn)業(yè)特性決定了其產(chǎn)業(yè)鏈長，食品安全風(fēng)險(xiǎn)分布廣的特性[6]，綜合監(jiān)管模式更有利于集中有限的行政監(jiān)管資源覆蓋基層，簡約執(zhí)法，發(fā)現(xiàn)問題，預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)。新的市場監(jiān)管體制的建立能夠?qū)⒎稚⒌礁魈幍谋O(jiān)管力量集中起來，建立覆蓋生產(chǎn)、流通、消費(fèi)等各環(huán)節(jié)的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，依托風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測、檢驗(yàn)檢測和產(chǎn)品追溯等技術(shù)支撐體系，使監(jiān)管關(guān)口迅速前移，打通食品安全監(jiān)管“最后一公里”，實(shí)現(xiàn)食品安全監(jiān)管無縫隙、全覆蓋，倒逼食品經(jīng)營主體自律經(jīng)營，大幅度提升監(jiān)管廣度和力度。

1.3新市場監(jiān)管體制適應(yīng)當(dāng)前政府機(jī)構(gòu)“放管服”的改革趨勢

2016年以來，以提升政府治理體系的現(xiàn)代化水平為目標(biāo)的“放管服”改革逐步推進(jìn)，其主要目標(biāo)是降低市場準(zhǔn)入門檻，改善營商環(huán)境，減少不必要的行政成本。綜合監(jiān)管模式由于部門更集中，特別是市場監(jiān)管方面的綜合執(zhí)法改革有效提升了執(zhí)法的效率。

在市場監(jiān)管領(lǐng)域，從食品安全監(jiān)管工作來看，雖然2013年的食藥體制改革已經(jīng)在很大程度上理順了食品監(jiān)管體制，但是在食品廣告（特別是保健食品）管理、食品包裝等相關(guān)產(chǎn)品監(jiān)管、食品消費(fèi)者維權(quán)等實(shí)際工作中，仍然存在一些需要部門間協(xié)調(diào)的空白區(qū)域。此次大市場監(jiān)管模式的調(diào)整，將原來的這些相關(guān)職能進(jìn)行了大整合，這些舉措將有助于有效降低工作中的部門間協(xié)調(diào)成本，提高行政效率，進(jìn)行科學(xué)分工，明確監(jiān)管責(zé)任。從食品經(jīng)營主體監(jiān)督來看，改革前，許多食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)反映監(jiān)管部門的交叉執(zhí)法、重復(fù)監(jiān)管等現(xiàn)象依然存在，導(dǎo)致企業(yè)應(yīng)付監(jiān)管檢查的成本較高，效果也并不明顯[7]。改革后，綜合性的市場監(jiān)管部門將在最大程度上有效避免交叉執(zhí)法、重復(fù)抽檢等問題，有效降低企業(yè)的合規(guī)成本，同時(shí)也將進(jìn)一步整合消費(fèi)者投訴的渠道和方式，從而降低消費(fèi)者的維權(quán)成本，進(jìn)而整體提升市場運(yùn)轉(zhuǎn)效率，釋放市場活力。

2市場監(jiān)管體制改革對(duì)食品安全監(jiān)管工作的不利因素

2.1大市場監(jiān)管體系有弱化食品安全監(jiān)管工作的風(fēng)險(xiǎn)

2016年6月30日，全國人大常委會(huì)食品安全執(zhí)法檢查組報(bào)告指出：部分市縣將新組建的食品藥品監(jiān)管部門與工商、質(zhì)監(jiān)、物價(jià)等部門合并為“多合一”的市場監(jiān)管局，在有些地方弱化了食品安全監(jiān)管職能[8]。具體表現(xiàn)在，一是綜合執(zhí)法與食品專業(yè)執(zhí)法方式?jīng)_突有削弱食品安全監(jiān)管的風(fēng)險(xiǎn)。新一輪市場監(jiān)管體制改革過程中，頂層設(shè)計(jì)明顯出現(xiàn)以工商系統(tǒng)為主體，融合質(zhì)檢、食藥監(jiān)、發(fā)改、商務(wù)等部門的市場監(jiān)管職能融合。綜合執(zhí)法往往以市場監(jiān)管部門事前審批加日常巡查的管理模式，重點(diǎn)在于糾正被管理者違法行為，規(guī)范市場經(jīng)營秩序，強(qiáng)調(diào)監(jiān)管覆蓋面。食品安全風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性和隱蔽性要求食品執(zhí)法工作需要高度的技術(shù)化和專業(yè)化，以問題為導(dǎo)向，是食品安全監(jiān)管治理的基本思路，重點(diǎn)針對(duì)全產(chǎn)業(yè)鏈上食品安全的各個(gè)薄弱環(huán)節(jié)，排查隱性風(fēng)險(xiǎn)，消除潛在隱患，既強(qiáng)調(diào)監(jiān)管廣度，又著重于監(jiān)管的深度，兩種執(zhí)法方式的不同，使“專且精”的食品安全執(zhí)法在“大而全”的市場綜合執(zhí)法之中有被稀釋的風(fēng)險(xiǎn)。二是食品安全監(jiān)管業(yè)務(wù)被“邊緣化”。2014—2016年是我國市、縣級(jí)工商、質(zhì)檢及食藥監(jiān)部門進(jìn)行市場監(jiān)管“三合一”或者“多合一”改革推進(jìn)較快的幾年[9] 。從近年來國家食藥監(jiān)局統(tǒng)計(jì)年報(bào)中監(jiān)管數(shù)據(jù)（表2）進(jìn)行分析，其中主要監(jiān)管數(shù)據(jù)如立案查處、無證查處等均出現(xiàn)不同程度下滑。究其原因，一方面與我國大的食品安全形勢好轉(zhuǎn)有關(guān)，另一方面與食品監(jiān)管在市場綜合執(zhí)法體制下食品監(jiān)管業(yè)務(wù)被邊緣化不無關(guān)系。

2.2不同部門監(jiān)管理念差異有可能削弱執(zhí)法公平性

長期以來，由于食品安全管理對(duì)象的不同造成部門間監(jiān)管理念存在差異，工商部門負(fù)責(zé)市場主體準(zhǔn)入，通過監(jiān)管企業(yè)主體來規(guī)范市場秩序，突出對(duì)企業(yè)行為管理;而對(duì)同樣是風(fēng)險(xiǎn)管理的食品藥品監(jiān)管和質(zhì)監(jiān)部門而言，食品藥品監(jiān)管部門關(guān)注的是人體健康危害程度，質(zhì)監(jiān)部門考慮的則是產(chǎn)品是否符合標(biāo)準(zhǔn)體系[10]。三者執(zhí)法思路、辦案流程、執(zhí)法文書等都不盡相同。同時(shí)由于與新《食品安全法》配套的法規(guī)條例尚不完善，基于不同的執(zhí)法觀念，在處理相同或類似的案件，不同部門的辦案人員可能做出不同的處罰選擇，從而削弱食品安全執(zhí)法公平性。

2.3權(quán)責(zé)獎(jiǎng)懲錯(cuò)配可能導(dǎo)致基層食品安全監(jiān)管人員能動(dòng)性下降

從基層角度來看，食品安全監(jiān)管是一項(xiàng)點(diǎn)多面廣事多責(zé)任大的工作，基層監(jiān)管人員承擔(dān)的監(jiān)管任務(wù)和壓力往往大于非從事監(jiān)管工作的其他崗位人員。而基層監(jiān)管工作的實(shí)際卻是檢查發(fā)現(xiàn)了隱患，避免了事故，得不到任何獎(jiǎng)勵(lì);假如沒查出隱患，恰恰又出了食品安全問題，馬上會(huì)受到追責(zé)，于是一線食品監(jiān)管工作成了誰都不愿意干的苦差事[11]。這些抱怨背后是基層食品安全監(jiān)管的權(quán)責(zé)獎(jiǎng)懲的錯(cuò)配。在基層食品安全監(jiān)管工作中，問責(zé)機(jī)制是一把“雙刃劍”。首先要肯定的是，責(zé)任追究能督促其更加盡職盡責(zé)，但如果缺乏相應(yīng)的激勵(lì)保障制度加以平衡，使得在實(shí)際工作中，一些執(zhí)法人員往往因擔(dān)心擔(dān)責(zé)而畏首畏尾，不敢大膽工作。市場監(jiān)管體

制改革之后，食品安全監(jiān)管工作無疑就會(huì)變成基層市場監(jiān)管人員眼中的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)較大的崗位，導(dǎo)致工作積極性、能動(dòng)性下降。

3結(jié)論與建議

3.1主要結(jié)論

總體而言，現(xiàn)階段的市場監(jiān)管改革對(duì)食品安全監(jiān)管工作在融合各部門監(jiān)管合力、擴(kuò)大監(jiān)管覆蓋面，提升監(jiān)管工作效率等諸多方面有著巨大的推動(dòng)作用;另一方面，也可能出現(xiàn)綜合執(zhí)法弱化食品監(jiān)管工作、執(zhí)法公平性被削弱、監(jiān)管人員能動(dòng)性下降等風(fēng)險(xiǎn)。

3.2政策建議

3.2.1因地制宜，差異化配置食品安全監(jiān)管資源。

市場監(jiān)管體制改革的目的是釋放市場活力，服務(wù)市場主體，規(guī)范市場秩序?！懊褚允碁樘臁?，食品安全作為人民群眾的第一需求，食品安全監(jiān)管應(yīng)作為各級(jí)市場監(jiān)管部門特別是基層監(jiān)督部門的重點(diǎn)工作，因此要各地結(jié)合人口數(shù)量，城鄉(xiāng)人口比例，食品經(jīng)營企業(yè)業(yè)態(tài)性質(zhì)、數(shù)量和規(guī)模等指標(biāo)，精細(xì)測算出一定標(biāo)準(zhǔn)。在此基礎(chǔ)上科學(xué)確定體制改革、財(cái)政投入和增長機(jī)制等，差異化配置監(jiān)管資源，做到物盡其用、人盡其責(zé)，堵住食品安全風(fēng)險(xiǎn)制度性缺口。

3.2.2盡快建立一套標(biāo)準(zhǔn)、可操作執(zhí)法體系，規(guī)范執(zhí)法行為。

市場監(jiān)管體制改革后，在機(jī)構(gòu)建設(shè)上，頂層設(shè)計(jì)要加快標(biāo)準(zhǔn)、高效的執(zhí)法體系建設(shè)，構(gòu)建共同有效的執(zhí)法載體，形成具有鮮明特色的市場監(jiān)管系統(tǒng)文化，避免或盡可能減少機(jī)構(gòu)整合后內(nèi)生沖突的磨合期;在執(zhí)法層面上，要盡快統(tǒng)一食品安全案件的執(zhí)法程序、執(zhí)法文書，嚴(yán)格按照職權(quán)法定的原則，認(rèn)真梳理各部門適用的法律法規(guī)、部門規(guī)章，界定執(zhí)法范圍，規(guī)范執(zhí)法行為，實(shí)現(xiàn)市場監(jiān)管整合由“物理整合”向“化學(xué)融合”的轉(zhuǎn)變。

3.2.3科學(xué)建立基層執(zhí)法人員培訓(xùn)體系和保障體系。

基層是食品安全監(jiān)管的主要陣地，基層市場監(jiān)管人員的業(yè)務(wù)能力、執(zhí)法水平、精神面貌直接影響人們?nèi)罕妼?duì)食品安全的滿意度和獲得感。因此，新一輪的市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革，必須著重加強(qiáng)基層市場監(jiān)管站（所）建設(shè)，財(cái)、物配置重心向基層傾斜;建立完善與之配套的培訓(xùn)機(jī)制、管理機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制及執(zhí)法保障機(jī)制等，適應(yīng)食品安全形勢發(fā)展的新趨勢、新業(yè)態(tài);發(fā)展科學(xué)劃分基層食品安全監(jiān)管事權(quán)，按照監(jiān)管工作實(shí)際，制定職責(zé)清單、工作內(nèi)容，工作標(biāo)準(zhǔn)及獎(jiǎng)懲原則，并量化考核評(píng)估體系，打消執(zhí)法人員的后顧之憂;注重加強(qiáng)輿論宣傳，營造食品安全社會(huì)共治氛圍，樹立食品安全執(zhí)法的權(quán)威性，不斷增強(qiáng)基層執(zhí)法人員的自豪感與使命感。

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