跨國農(nóng)業(yè)公司影響我國糧食安全的規(guī)制研究

趙雅玲

摘要 分析了跨國農(nóng)業(yè)公司影響我國糧食安全的途徑和國際投資規(guī)則對跨國農(nóng)業(yè)公司規(guī)制產(chǎn)生的影響，最后提出了完善跨國農(nóng)業(yè)公司規(guī)制保護(hù)我國糧食安全的對策建議。

關(guān)鍵詞 跨國農(nóng)業(yè)公司； 糧食安全； 投資規(guī)制

中圖分類號 S-9 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 0517-6611（2018）02-0197-04

Abstract The influence of transnational agricultural companies on China's food security and the impact of international investment rules on the regulation of transnational agricultural companies are analyzed.Finally some countermeasures are given to guarantee our food security by perfecting the regulation on transnational agricultural corporations.

Key words Transnational agricultural corporations；Food security；Regulation on investment

近年來，農(nóng)業(yè)跨國投資對于解決發(fā)展中國家的貧困、糧食安全和環(huán)境保護(hù)問題起到積極的作用。同時跨國農(nóng)業(yè)公司的投資行為對發(fā)展中國家的糧食安全產(chǎn)生不利影響，有必要深入研究如何規(guī)制這種不利影響以確保糧食安全?；诳沙掷m(xù)發(fā)展的國際投資不斷增長已經(jīng)引起投資主體的廣泛關(guān)注。圍繞農(nóng)業(yè)領(lǐng)域跨國投資的潛在收益與風(fēng)險的研究日益增加。從具體實(shí)踐看，諸如世行集團(tuán)、國際貨幣基金組織等國際組織倡導(dǎo)下的農(nóng)業(yè)領(lǐng)域投資對于解決發(fā)展中國家的貧困、糧食安全、環(huán)境污染以及就業(yè)等發(fā)揮了較大的作用，但是以跨國公司為主的私人投資主體在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的投資則存在較大的爭議。如何看待跨國農(nóng)業(yè)公司的投資效應(yīng)并評價其對糧食安全的影響，對中國等發(fā)展中國家而言具有重要意義。

韓國學(xué)者尹炳先等[1]在美刊《每月評論》上發(fā)表的《誰正在威脅我們的餐桌？——跨國農(nóng)業(yè)公司的力量》認(rèn)為，發(fā)達(dá)國家的跨國公司農(nóng)業(yè)投資導(dǎo)致中小型的農(nóng)場和農(nóng)戶破產(chǎn)，依靠資本的力量和農(nóng)業(yè)技術(shù)的壟斷控制了全球農(nóng)業(yè)和食品加工業(yè)，導(dǎo)致發(fā)展中國家糧食安全等社會問題加劇。印度學(xué)者范達(dá)娜·席瓦[2]的研究成果《失竊的收成：跨國公司的全球農(nóng)業(yè)掠奪》引用大量數(shù)據(jù)驗(yàn)證了發(fā)達(dá)國家的農(nóng)業(yè)跨國公司以發(fā)展中國家的日趨貧困和環(huán)境惡化為代價操控了世界農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易，促使國內(nèi)外學(xué)者關(guān)注發(fā)展跨國投資與發(fā)展中國家農(nóng)業(yè)或糧食安全問題。聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議（UNCTAD）發(fā)布的《2009年世界投資報告》指出了農(nóng)業(yè)領(lǐng)域外商直接投資（FDI）流入的快速增長趨勢，合同農(nóng)業(yè)成為跨國公司農(nóng)業(yè)投資的主要方式，提出了促使東道國發(fā)展利益最大化的幾點(diǎn)建議（例如關(guān)注國內(nèi)法律框架及東道國與跨國公司的投資合同）[3]。國內(nèi)學(xué)者圍繞該問題展開的研究較為豐富。尹成杰[4]在對農(nóng)業(yè)跨國公司的全球戰(zhàn)略布局策略與方法進(jìn)行分類研究的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)討論了這種戰(zhàn)略布局在農(nóng)業(yè)貿(mào)易、東道國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)自主發(fā)展、風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁等方面帶來的不利影響，從農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略完善、建立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)合作監(jiān)督機(jī)制以及提升我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)競爭力等方面提出了對策建議。周偉等[5]發(fā)現(xiàn)，跨國公司通過控制大豆的主要產(chǎn)區(qū)、種植以及控制糧食價值鏈的育種和加工2個高端環(huán)節(jié)對我國糧食安全造成了威脅。白夢嬌等[6]對跨國公司對我國農(nóng)業(yè)壟斷的路徑、對我國市場和糧食安全帶來的威脅等問題進(jìn)行了探討，從利用農(nóng)業(yè)貿(mào)易規(guī)則、產(chǎn)業(yè)鏈整合以及發(fā)展我國大型跨國農(nóng)業(yè)企業(yè)3個方面提出了對策建議。任靜等[7]從農(nóng)業(yè)生物技術(shù)壟斷，林文維等[8]從控制糧食產(chǎn)業(yè)鏈等具體路徑角度探討了這些路徑對我國糧食安全的不利影響?？傮w看來，既有的研究有助于人們清晰地認(rèn)識跨國農(nóng)業(yè)投資影響東道國糧食安全的途徑及應(yīng)對，但對從應(yīng)用農(nóng)業(yè)貿(mào)易及投資規(guī)則應(yīng)對跨國壟斷對糧食安全不利影響方面的研究和探索不夠深入。探究當(dāng)前農(nóng)業(yè)貿(mào)易及農(nóng)業(yè)投資的規(guī)則發(fā)生的變化，以及這些變化對消除農(nóng)業(yè)跨國壟斷以及保護(hù)我國糧食安全的借鑒意義等，對于我國未來農(nóng)業(yè)投資政策改革以及提升我國糧食產(chǎn)業(yè)競爭力具有積極意義。

1 跨國農(nóng)業(yè)投資影響糧食安全的路徑及我國糧食安全現(xiàn)狀

1.1 跨國農(nóng)業(yè)公司影響糧食安全的路徑

農(nóng)業(yè)安全關(guān)系國家安全，因此對一國農(nóng)業(yè)的控制力往往意味著對該國經(jīng)濟(jì)的控制力。而跨國農(nóng)業(yè)公司通過多種途徑對糧食安全產(chǎn)生影響。

1.1.1 通過控制和延伸產(chǎn)業(yè)鏈加強(qiáng)對糧食供給的控制。

跨國農(nóng)業(yè)公司對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的滲透日益強(qiáng)化。跨國農(nóng)業(yè)公司依靠其強(qiáng)大的技術(shù)和研發(fā)優(yōu)勢，控制了糧食產(chǎn)業(yè)鏈上游環(huán)節(jié)中的農(nóng)作物育種、農(nóng)業(yè)投入品研發(fā)環(huán)節(jié)。在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，農(nóng)作物育種環(huán)節(jié)基本被以孟山都、先正達(dá)、利馬格蘭和杜邦先鋒為代表的跨國種業(yè)公司控制，美國的孟山都公司在玉米、大豆、棉花等多種作物轉(zhuǎn)基因種子市場上占據(jù)70%～100%的市場份額[9]。作為農(nóng)業(yè)投入品的農(nóng)藥、化肥研發(fā)環(huán)節(jié)則被孟山都、先正達(dá)、陶氏益農(nóng)、加拿大鉀肥等農(nóng)化公司所控制，跨國公司在非洲、東南亞等國家和地區(qū)大量購買土地等生產(chǎn)要素，增強(qiáng)了其控制力。發(fā)展中國家的農(nóng)業(yè)企業(yè)則被鎖定在種植、簡單加工生產(chǎn)等低端環(huán)節(jié)。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈下游的農(nóng)產(chǎn)品和糧油加工基本被ADM、邦吉、路易達(dá)孚、豐益國際和嘉吉等跨國公司所控制。以大豆行業(yè)為例，國際四大糧商控制了大豆加工行業(yè)全球市場的80%以上份額。跨國農(nóng)業(yè)公司還通過獨(dú)資、合資方式加強(qiáng)對東道國企業(yè)的實(shí)際控制[10]。

1.1.2 通過操控糧食定價權(quán)影響糧食安全。

農(nóng)產(chǎn)品等大宗商品的定價權(quán)不單純?nèi)Q于實(shí)貨的供求關(guān)系，還具有金融化的特征。我國是農(nóng)產(chǎn)品的主要消費(fèi)國和進(jìn)口國，糧食需求具有剛性特征，全球四大糧商是包括大豆在內(nèi)的主要農(nóng)產(chǎn)品的定價者，大宗農(nóng)產(chǎn)品商品期貨交易所成為農(nóng)產(chǎn)品價格的國際定價中心，這些定價中心主要位于發(fā)達(dá)國家，上述因素導(dǎo)致了我國對農(nóng)產(chǎn)品定價權(quán)的缺失。

1.1.3 通過糧食安全政策制定對一國施加影響。

跨國農(nóng)業(yè)公司與政府建立了密切的聯(lián)系。在美國孟山都、陶氏益農(nóng)等公司的高管人員在政府部門任職，一些政府要員退休后進(jìn)入孟山都等公司董事會對政府糧食安全政策審批產(chǎn)生影響[11]。不僅如此，跨國農(nóng)業(yè)公司對國際農(nóng)業(yè)政策制定也起著重要作用，包括世界貿(mào)易組織（WTO）的農(nóng)業(yè)協(xié)議草案起草中跨國公司也發(fā)揮了主要作用?？鐕r(nóng)業(yè)公司還通過與東道國政府要員保持直接或間接聯(lián)系對東道國糧食政策產(chǎn)生影響，孟山都公司的農(nóng)藥獲批進(jìn)入阿根廷市場就是此戰(zhàn)略的成功應(yīng)用。

總體而言，跨國農(nóng)業(yè)投資在擴(kuò)大糧食生產(chǎn)、提高糧食生產(chǎn)效率以及保證食物安全方面起到了積極的作用，但農(nóng)業(yè)跨國公司投資對糧食安全的不利影響也不容忽視。在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域良好的國際和國內(nèi)法律規(guī)制對于保障東道國糧食安全不可忽視。

2 跨國農(nóng)業(yè)投資影響我國糧食安全的規(guī)制現(xiàn)狀

當(dāng)前關(guān)于跨國農(nóng)業(yè)公司威脅糧食安全的規(guī)制可以分為國際和國內(nèi)2個層面進(jìn)行分析。

2.1 農(nóng)業(yè)國際投資規(guī)則及其影響

國際范圍內(nèi)，對跨國公司投資行為具有規(guī)制作用的規(guī)則主要包括經(jīng)合組織（OECD）制定的《跨國企業(yè)指導(dǎo)原則》、國際勞工組織（ILD）制定的《關(guān)于跨國企業(yè)和社會政策的三方宣言原則》、聯(lián)合國倡導(dǎo)的《全球契約》、聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議的“可持續(xù)發(fā)展投資框架”等文件。上述文件構(gòu)成了目前跨國公司企業(yè)社會責(zé)任的核心部分，適用于所有行業(yè)的跨國公司經(jīng)營行為。對于跨國農(nóng)業(yè)投資行為而言，最具有代表性的當(dāng)屬聯(lián)合國糧農(nóng)組織（FAO）、國際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金會（IFAD）、聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議（UNCTAD）和世界銀行（WBG）于2010年提出并共同推進(jìn)的《負(fù)責(zé)任農(nóng)業(yè)投資原則》[12]。該原則具體包括尊重土地和相關(guān)自然資源權(quán)利、投資應(yīng)確保糧食安全、負(fù)責(zé)任的農(nóng)業(yè)企業(yè)投資、社會和環(huán)境可持續(xù)性等7項(xiàng)原則。該原則提出后，2010年的G20首爾峰會把該原則作為共識的一部分，并倡議各國積極支持該原則。然而，上述國際組織關(guān)于跨國農(nóng)業(yè)投資規(guī)制國際規(guī)則并不具有法律強(qiáng)制性，從而影響了其進(jìn)程和效果。

2.2 我國國內(nèi)法律的規(guī)制

《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》及其修訂在體現(xiàn)投資自由化、便利化的同時，對外資在農(nóng)業(yè)育種、種子生產(chǎn)等領(lǐng)域的進(jìn)入進(jìn)行了規(guī)制。2017年6月，我國的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄（2017年修訂版）》發(fā)布，該《目錄》分為兩大部分：第一部分是鼓勵外商投資產(chǎn)業(yè)目錄，涉及農(nóng)業(yè)和糧食安全的鼓勵類措施條款共有10條；第二部分是外商投資準(zhǔn)入特別管理措施，細(xì)分為限制外商投資產(chǎn)業(yè)目錄和禁止外商投資產(chǎn)業(yè)目錄兩大類，外資進(jìn)入農(nóng)作物新品種選育和種子生產(chǎn)領(lǐng)域必須是中方控股，而外資進(jìn)入稻谷、小麥、玉米收購、批發(fā)領(lǐng)域雖然是限制，但缺乏具體限制措施。新《目錄》發(fā)布后禁止外商進(jìn)入的目錄只有3條，具體條目參見表1。

我國《反壟斷法》的實(shí)施在一定程度上可以防止和弱化跨國農(nóng)業(yè)公司在我國的市場壟斷，保護(hù)我國糧食安全。反壟斷法律旨在預(yù)防和制止市場壟斷，保護(hù)公平競爭，提高市場運(yùn)行效率。然而，反壟斷法只適用于對跨國并購整體行為以及市場壟斷行為的處罰，對于打破跨國農(nóng)業(yè)公司的技術(shù)壟斷優(yōu)勢作用甚微。我國投資領(lǐng)域?qū)ν忾_放程度的提高促使了更多跨國農(nóng)業(yè)公司進(jìn)入我國市場，不過擴(kuò)大農(nóng)業(yè)投資領(lǐng)域開放對我國農(nóng)作用生物技術(shù)的創(chuàng)新和發(fā)展所起作用有待更深入地探討。

國家安全審查制度的確立對于保護(hù)糧食安全具有重要意義。

美國的國家安全審查制度始于1988年美國國會通過的《埃克森-佛羅里奧修正案》，2007年《外商投資與國家安全法案》（英文簡稱為FINSA）對其進(jìn)行了完善，后來美國財政部發(fā)布了《關(guān)于外國人合并、收購和接管規(guī)定》作為FINSA的實(shí)施細(xì)則。我國的國家安全審查制度始于2011年頒布的《外資并購境內(nèi)企業(yè)安全審查制度》。表2對中美兩國外資并購國家安全審查制度從審查范圍、審查內(nèi)容、審查機(jī)制、審查程序以及審查中的信息披露和保密性要求幾個方面進(jìn)行了比較。通過比較可以發(fā)現(xiàn)，在審查范圍和審查內(nèi)容方面，我國國家安全審查側(cè)重于外資產(chǎn)業(yè)控制力是否增強(qiáng)，基于戰(zhàn)略性部門以及本國生產(chǎn)者競爭力方面原因的審查比較弱。而對于糧食安全而言，農(nóng)業(yè)部門的戰(zhàn)略意義以及我國農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)企業(yè)的競爭力應(yīng)給予重點(diǎn)關(guān)注。

現(xiàn)有的與農(nóng)業(yè)有關(guān)的法律和部門規(guī)章制度有助于約束跨國農(nóng)業(yè)投資帶來的不利影響。2016年新修訂的《中華人民共和國種子法》在新品種保護(hù)、種子引進(jìn)等方面做出了規(guī)定，有助于保護(hù)我國國內(nèi)種業(yè)市場有序發(fā)展、鼓勵我國育種和種子生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)。跨國農(nóng)業(yè)公司在擴(kuò)張過程中，開辦了大量農(nóng)場和與種植育種基地，使用了大量新型的化肥和農(nóng)藥，對土壤和環(huán)境造成破壞。國家林業(yè)局、環(huán)保部在氣候、土壤環(huán)境保護(hù)和生物物種資源保護(hù)相關(guān)的立法和規(guī)章制定方面發(fā)揮了積極作用。但是當(dāng)前國內(nèi)關(guān)于跨國農(nóng)業(yè)公司環(huán)境規(guī)制中，以政府為中心的單向規(guī)制占主導(dǎo)地位，法律行政手段為主，稅收等經(jīng)濟(jì)手段使用較少。在相關(guān)法律制定過程中，國際組織、產(chǎn)業(yè)協(xié)會、企業(yè)、消費(fèi)者組織等影響力薄弱，一定程度上降低了相關(guān)法律規(guī)制的效果。

可持續(xù)發(fā)展或者負(fù)責(zé)任的農(nóng)業(yè)投資政策及其原則在我國簽訂的國際投資協(xié)定中鮮有體現(xiàn)。實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，鼓勵跨國公司進(jìn)行負(fù)責(zé)任的農(nóng)業(yè)投資雖然成為多數(shù)國家和國際組織的共識，但在我國簽訂的國際投資協(xié)定中很少涉及相關(guān)條款。一方面是因?yàn)槲覈亩鄶?shù)雙邊投資協(xié)定簽訂時間較早，集中在20世紀(jì)末和21世紀(jì)初，當(dāng)時農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展尚未成為投資政策關(guān)注的焦點(diǎn)；另一方面是因?yàn)橥顿Y協(xié)定中上述有關(guān)條款對我國有利有弊，因?yàn)樗粌H意味著要求外國投資者在我國的投資要符合可持續(xù)發(fā)展等相關(guān)要求，而且也意味著我國農(nóng)業(yè)企業(yè)對外投資中應(yīng)遵循相關(guān)規(guī)則，從當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)和糧食企業(yè)“走出去”實(shí)踐看，要做出上述承諾的條件還不很成熟。

3 完善農(nóng)業(yè)跨國公司規(guī)制保護(hù)我國糧食安全的對策建議

3.1 繼續(xù)完善跨國農(nóng)業(yè)公司的市場準(zhǔn)入相關(guān)制度

各國針對跨國公司投資政策的改進(jìn)提高了投資政策的穩(wěn)定性、可靠性和透明度，降低了跨國投資的成本，同時東道國對跨國農(nóng)業(yè)投資的監(jiān)管權(quán)利應(yīng)適當(dāng)保留。具體的實(shí)施方法包括：繼續(xù)完善針對外資并購或接管的國家安全審查制度執(zhí)行細(xì)則，適當(dāng)保留部分涉及農(nóng)業(yè)跨國投資的前置審批環(huán)節(jié)，特別是加強(qiáng)跨國農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目對環(huán)境、人體健康和生物多樣性影響的研究及評價。

3.2 防止和減弱跨國農(nóng)業(yè)公司在我國市場的壟斷力量

我國的《反壟斷法》已經(jīng)將境外的壟斷行為納入了規(guī)制范圍，從法律上確保了我國對可能造成壟斷、對市場競爭帶來不利影響的跨國農(nóng)業(yè)公司在我國的投資及其項(xiàng)目的管轄權(quán)。但是實(shí)踐中反壟斷執(zhí)法力度和執(zhí)法能力弱，缺乏統(tǒng)一的、權(quán)威的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)。為保證對壟斷行為特別是跨國農(nóng)業(yè)投資的壟斷行為的執(zhí)法效果，應(yīng)盡快設(shè)立統(tǒng)一的、權(quán)威的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)，保證該機(jī)構(gòu)執(zhí)法過程中的獨(dú)立性。

3.3 完善我國國內(nèi)農(nóng)業(yè)相關(guān)環(huán)境規(guī)制和勞動用工法規(guī)

通過加強(qiáng)與FAO、ILO等國際組織及機(jī)構(gòu)的合作，加強(qiáng)與產(chǎn)業(yè)協(xié)會及消費(fèi)者團(tuán)體的合作，把握國際環(huán)境規(guī)制發(fā)展趨勢，并依據(jù)可行性原則修改和完善相關(guān)的國內(nèi)環(huán)境和用工法規(guī)，同時應(yīng)保證相關(guān)法規(guī)在執(zhí)行中內(nèi)外資標(biāo)準(zhǔn)必須一致的原則。

此外，基于可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)在雙邊或區(qū)域投資協(xié)定中加入跨國公司社會責(zé)任相關(guān)的勞工、環(huán)境等條款也成為部分發(fā)達(dá)國家追求的目標(biāo)，我國正在和美國商談雙邊投資協(xié)定，與歐盟、加拿大等發(fā)達(dá)國家和“一帶一路”沿線發(fā)展中國家協(xié)商包含投資條款的自貿(mào)協(xié)定，因此未來基于可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的投資條款可能納入部分投資協(xié)定或自貿(mào)協(xié)定的協(xié)商范圍，對此要加強(qiáng)研究，科學(xué)論證，以確保投資者保護(hù)和東道國監(jiān)管權(quán)利的合理平衡。

3.4 增強(qiáng)我國農(nóng)業(yè)生物技術(shù)實(shí)力，積極推進(jìn)我國農(nóng)業(yè)企業(yè)“走出去”

我國的農(nóng)業(yè)企業(yè)在同跨國農(nóng)業(yè)公司合作中應(yīng)重視技術(shù)的引進(jìn)、吸收和創(chuàng)新，努力提升自身的研發(fā)能力。另一方面，競爭力強(qiáng)的大型農(nóng)業(yè)企業(yè)可以加快“走出去”的步伐，以及自身的全球戰(zhàn)略需要收購國外的土地或并購一些有潛力的國外農(nóng)業(yè)企業(yè)，實(shí)現(xiàn)我國糧食安全的戰(zhàn)略布局。

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