村民參與鄉(xiāng)村治理的困境與路徑

鄭娉

[摘要]村民是農(nóng)村的核心，土地是農(nóng)民的核心，土地問題不僅影響著農(nóng)業(yè)、農(nóng)村及整個(gè)國家社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也決定和影響著國家、村委會與農(nóng)民的關(guān)系，但我國的鄉(xiāng)村治理困境并未得到解決。通過對C村和F村的田野觀察，以及對兩個(gè)村莊內(nèi)有土地的村民分別進(jìn)行了30份和20份的深度訪談，從農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的參與困境中可見村民的參與不足。從法治和德治方面提出村民參與鄉(xiāng)村治理的路徑。

[關(guān)鍵詞]鄉(xiāng)村治理;村民參與;法治;德治

[中圖分類號]F325[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

1 文獻(xiàn)綜述

1.1 鄉(xiāng)村治理的發(fā)展現(xiàn)狀及其困境

鄉(xiāng)村治理是一種集體行為的多元化和互動(dòng)性的方法，簡單來說，是一種主體多元化的治理模式，主要表現(xiàn)在村干部、村民、社會自組織的共同參與。

但目前鄉(xiāng)村治理面臨著諸多困境，例如上級政府如鎮(zhèn)政府的控制（周雪光，2009）;農(nóng)村資源單向流動(dòng)導(dǎo)致農(nóng)村“空心化”、部分外出務(wù)工者蔑視權(quán)威、鄉(xiāng)村組織性不強(qiáng)（徐勇，2000;鄭風(fēng)田，2016;劉強(qiáng)，馬光選，2017）;鄉(xiāng)村精英治理模式易導(dǎo)致人治和精英俘獲現(xiàn)象（姜玉欣，2016）;村委會的行政化和官僚化、基層政府的一元化治理結(jié)構(gòu)、農(nóng)民權(quán)利缺位、參與渠道不足、集體意識弱化（周慶智，2015;肖唐鏢，2014;謝元，張鴻雁，2018）等困境，此外，大部分村莊的建立依賴血緣宗族關(guān)系，這就導(dǎo)致在鄉(xiāng)村治理中，容易受到人情關(guān)系網(wǎng)絡(luò)以及氏族的影響，進(jìn)而使農(nóng)民參與流于形式。

這些鄉(xiāng)村治理的困境不是單指某一方面的，而是貫穿整個(gè)治理過程的，這些現(xiàn)象在與農(nóng)民利益息息相關(guān)的土地問題上表現(xiàn)的尤為明顯，但大部分學(xué)者都從選舉角度來談村民政治參與，很少著眼于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域例如土地流轉(zhuǎn)中的村民參與困境，土地問題是農(nóng)村治理中的重要一個(gè)議題，也是和村民生活中息息相關(guān)的問題，但從C村和F村的實(shí)踐來看，村民在土地流轉(zhuǎn)中明顯參與不足，村集體一言堂的現(xiàn)象依舊存在。

1.2 鄉(xiāng)村治理中村民參與路徑研究

徐勇（2002）在歷史上大致經(jīng)歷“散”、“統(tǒng)”、“分”、“合”四個(gè)階段，在目前“合”這個(gè)階段，農(nóng)民間的合作將進(jìn)一步得到強(qiáng)化，以個(gè)體利益為基礎(chǔ)的合作主義也會因此興起。

在現(xiàn)代社會，鄉(xiāng)村治理既強(qiáng)調(diào)“官治”和“自治”的結(jié)合，又重視鄉(xiāng)村組織等第三部門的作用（唐燕?，2015）;徐勇（2006）認(rèn)為群眾整合的實(shí)質(zhì)是通過村民委員會為村民群眾根據(jù)村莊實(shí)際和村民的內(nèi)在需要，實(shí)行多樣化治理提供一個(gè)組織和制度平臺;彭勃、楊志軍（2014）進(jìn)一步提出，應(yīng)使基層自治組織或團(tuán)體多元化，允許個(gè)人參與渠道的多元化，充分利用電子信息化手段，提高地方參與的程度。

農(nóng)民是農(nóng)村的核心，土地是農(nóng)民的核心，一葉知秋，由于農(nóng)民群體的特殊性，鄉(xiāng)村治理中的村民參與問題在相關(guān)土地問題的研究中可見一斑。近年來關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的研究數(shù)量不斷增多，由土地流轉(zhuǎn)導(dǎo)致的土地規(guī)模化經(jīng)營既包括經(jīng)營面積規(guī)?；?，也包括參與主體規(guī)?；?/p>

本文所指的規(guī)?；?jīng)營更多的是指參與主體意義上的。參與主體的規(guī)?；?，即在農(nóng)村土地三權(quán)明確的前提之下，除農(nóng)戶之外，引入村干部、社會自組織等參與，由此可以形成“農(nóng)戶+農(nóng)戶”、“農(nóng)戶+公司”兩種土地規(guī)模經(jīng)營模式，由此可見，在土地流轉(zhuǎn)中，參與主體分為農(nóng)戶個(gè)人、農(nóng)戶聯(lián)合的組織或非組織、公司、村集體四種。單從這些機(jī)制來看，村民參與土地流轉(zhuǎn)的途徑變多了，但從C村和F村的實(shí)踐層面來看，這些路徑實(shí)際上還是將村民排除在公共參與機(jī)制之外的。

2 C村和F村村民土地流轉(zhuǎn)中的參與困境

C村和F村均為浙江紹興的兩個(gè)自然村，村莊中外來人員極少，本文以土地流轉(zhuǎn)中村民參與為視角，主要著眼于本村有土地的村民（既包括務(wù)工，也包括務(wù)農(nóng)）的參與。通過2018年寒假對這兩個(gè)村進(jìn)行了田野觀察并分別做了30戶和20戶村民關(guān)于土地流轉(zhuǎn)中的參與困境的深度訪談，發(fā)現(xiàn)不僅是農(nóng)民通過村民自治制度參與土地流轉(zhuǎn)決策中存在困境，在“農(nóng)民+農(nóng)民”，“農(nóng)民+公司”這兩種模式下，村民參與土地流轉(zhuǎn)也都陷入了困境，主要表現(xiàn)在村民想?yún)⑴c土地流轉(zhuǎn)，包括承包林地、轉(zhuǎn)包耕地等，但無論是哪種模式下，即便是村民對現(xiàn)狀不滿，但村民的話語權(quán)都很少。

2.1 C村村民直接參與和村民聯(lián)合參與的困境

C村村民大部分青壯年在本地務(wù)工，也有部分在外地務(wù)工，青少年均在本地或者外地讀書，只有小部分年紀(jì)稍大的以農(nóng)業(yè)為主業(yè)，農(nóng)村空心化現(xiàn)象較為嚴(yán)重，同時(shí)大部分田地撂荒，大部分家庭都處于一種自給自足的狀態(tài)，有多余的商品化的農(nóng)產(chǎn)品情況較少。

目前C村發(fā)生的土地流轉(zhuǎn)，主要有以下三種途徑：第一，承包林地、魚塘等，第二，農(nóng)戶間在雙方達(dá)成一致的情況下私下交換地塊，第三，土地相近的或者是關(guān)系相近的村民合作共同發(fā)展。

“有人來租田當(dāng)然是好的”，這類聲音占了訪談的絕大部分，但緊接著，被訪者們便陷入了另外的困境，“誰來租”、“誰會要”、“都是村辦說了算，我們說話沒分量”;而關(guān)于承包林地、魚塘等村集體用地等，2017年末到2018年初上一屆合約相繼到期，但村委會遲遲不出下一屆承包的招標(biāo)信息，部分村民去村委會詢問情況也并未得到確切答復(fù)，村民對此雖有怨言但也無可奈何，若非村集體首肯，C村大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)便是一種空談。

村委會集中了幾乎所有的權(quán)力，村民參與渠道很少，村民大會流于形式，據(jù)兩位參與村民大會的村民代表（受訪者）說，“村民大會上最常做的一件事情就是鼓掌通過，村民代表少有發(fā)言權(quán)，大部分村民代表即便是有意見也不敢說，在村民大會上只是玩手機(jī)，到最后結(jié)束了拿50塊錢就回來了?！币虼艘灿写迕駥⑴c村民大會戲稱為“去賺錢”。

土地問題是村民普遍關(guān)注的問題，但村民參與土地流轉(zhuǎn)決策的途徑卻很少，農(nóng)戶自己的組織基本上就是兩三戶人家的聯(lián)合，類似組織較少、力量較弱，難以實(shí)現(xiàn)真正大規(guī)模經(jīng)營，自然也無法享受到規(guī)模經(jīng)營的優(yōu)勢。由于能力的局限以及村干部尋租等現(xiàn)象的存在，想要承包林地的村民暫時(shí)缺乏參與途徑，希望能有公司來租田地的村民也無處發(fā)表自己的意見，農(nóng)戶單個(gè)力量和農(nóng)戶小規(guī)模的聯(lián)合都無法有效和村集體的力量所抗衡，與之相適應(yīng)的村民參與嚴(yán)重缺位，自治是鄉(xiāng)村治理中的重要一環(huán)，參與是自治的重要指標(biāo)之一，但村民參與無法落實(shí)卻是C村中較為典型的參與困境。

2.2F村“農(nóng)民+公司”模式的參與困境

如果說單個(gè)農(nóng)民和農(nóng)民小規(guī)模聯(lián)合均無法占有話語權(quán)，那么是否引入第三方組織，可以有效和村集體或者是公司對話，落實(shí)村民參與呢？

F村村民大部分都不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，一家大型公司從單個(gè)農(nóng)戶手里租林地，林地主要用途為種植紅豆杉，合約租期40年，村民在最初簽訂合約時(shí)對土地租金等沒有任何話語權(quán)，盡管村民對于這種形式不滿，但由于村集體的默許，村民的訴求無處表達(dá)。

“當(dāng)時(shí)村辦找人來說了，大家都簽了，當(dāng)時(shí)想著白拿的錢，也好的”，“不滿意又能怎么樣呢？你去找誰說？”這類聲音在受訪者中也反復(fù)出現(xiàn)，當(dāng)時(shí)盡管是公司單獨(dú)找到農(nóng)戶，村辦沒有直接經(jīng)手，但也在其中發(fā)揮了很大的推動(dòng)作用，例如派人勸說農(nóng)戶等，由此可見村集體在土地流轉(zhuǎn)中還是占據(jù)了絕大部分的話語權(quán)，農(nóng)民看樣隨大流，即便又不滿，卻也逆來順受。

在兩個(gè)村子里，受訪者中不時(shí)發(fā)出對村干部的質(zhì)疑聲，認(rèn)為村干部尋租行為顯然存在，鄉(xiāng)村精英之間、村干部和公司之間存在共謀，這些問題不僅體現(xiàn)在土地流轉(zhuǎn)中，還體現(xiàn)在農(nóng)村宅基地審批之中，由于農(nóng)村宅基地剩余不多，因此審批較為復(fù)雜，但村辦通過打擦邊球，使得一些明顯不符合條件的人成功得到審批，即便是召開了村民大會，村民雖然都是心知肚明，但敢怒不敢言，除非是涉及自身利益，村民大部分時(shí)候扮演的角色都是“沉默的大多數(shù)”。

3 以法治和德治落實(shí)村民參與

雖然從兩個(gè)村的實(shí)踐來看，村民參與有了諸如村民大會等參與形式，但這些參與途徑卻往往流于形式。一方面是村民不想?yún)⑴c，另一方面則是村民不敢參與，參與的保障措施不完善導(dǎo)致村民參與積極性逐漸降低，參與積極性逐漸降低又為村干部做出損害公共利益的行為創(chuàng)造了條件，由此便陷入了一個(gè)村民參與的惡性循環(huán)。因此要落實(shí)村民參與鄉(xiāng)村治理，必須要法治和德治相結(jié)合。

第一，健全法治，在鄉(xiāng)村情境下來說主要是發(fā)揮村規(guī)民約的作用。自愿公約在社區(qū)治理中有重要作用，村規(guī)民約更多的是本村自然法的一種延續(xù)和發(fā)展，因?yàn)楹蜕钯N近，也更容易被村民接受和遵守。整個(gè)村莊的大環(huán)境會影響村民參與，在法制不健全的情況下，個(gè)體的力量是弱小的，單個(gè)村民得不到集體的支持，權(quán)衡利弊之后，村民往往成了沉默的大多數(shù)，周雪光（2009）在一項(xiàng)田野調(diào)查中發(fā)現(xiàn)村民在選舉中有了自己理智的思考，但仝志輝（2017）提出，隨著村民流動(dòng)加劇，村民選舉中也出現(xiàn)了雙過半困局。鄉(xiāng)村精英和村干部操縱選舉在C村還是一個(gè)嚴(yán)重的問題，由于血緣宗族關(guān)系的存在，礙于人情往來，鄉(xiāng)村精英依舊可以操縱大部分選票，讓有利于自己的村干部當(dāng)選。此外，在兩個(gè)村莊中的土地流轉(zhuǎn)中，村民有參與的需求，卻因?yàn)椤霸撊フ艺l說”、“說了也沒用”的困境，村民參與難以真實(shí)落實(shí)。

第二，增強(qiáng)德治，增強(qiáng)鄉(xiāng)村精英服務(wù)意識，要從制度上約束他們，用福利激勵(lì)他們，使他們?yōu)榇迕裉峁┈F(xiàn)實(shí)的參與路徑。一方面，可以依托村規(guī)民約，從制度上約束村干部的可為不可為，同時(shí)坐實(shí)村民監(jiān)督，讓村民在有話說的同時(shí)還敢說、能說;另一方面，也要逐步提高村干部的工資和福利水平。制度約束也有其缺陷，此時(shí)在鄉(xiāng)村治理中，為解決制度中“最后一公里”的問題，應(yīng)該發(fā)揮德治的作用，如果守護(hù)者接受過良好且正確的教育，就可以善待公民，防止其因?yàn)樽约旱膹?qiáng)大使自己變成一個(gè)蠻橫的主人，而不是性情溫順的盟友。正如在F村中，村集體和公司在一定程度的共謀就削弱了村民參與，村集體更多的應(yīng)該作為一種平臺，是村民、各方組織參與的平臺構(gòu)建者，而不是參與者。

4 總結(jié)

從新民主主義革命建設(shè)的路程一路走來，農(nóng)民在新中國的革命和建設(shè)中都發(fā)揮了重要的作用，但由于村莊治理的特殊性，諸如國家權(quán)力在村莊這一層面存在缺失、鄉(xiāng)村精英和村干部等人的尋租等行為、基層自治的相關(guān)法律或者說鄉(xiāng)規(guī)民約的不完善等現(xiàn)象，共同導(dǎo)致了鄉(xiāng)村精英和村干部等人壟斷權(quán)力，從C村和F村的村民參與來看，雖然現(xiàn)有村民參與渠道較為豐富，看似條條康莊大道，但實(shí)則走到頭都被堵死了。

要落實(shí)村民參與，必須依靠法治和德治，首先要依靠村規(guī)民約的落實(shí)，對村干部形成一種制度層面的約束，落實(shí)村民參與和監(jiān)督，使村民敢說話且能說話，使村干部和鄉(xiāng)村精英不敢尋租;其次便是要通過德治，提高村干部的知識水平和道德修養(yǎng)，同時(shí)建立一套有利于村干部晉升的激勵(lì)機(jī)制，兼顧村干部的個(gè)人利益，使其安心為公共利益服務(wù)、為村民服務(wù)。

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