農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出影響因素研究

魯春陽(yáng) 文楓 秦巖

[摘要]農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是農(nóng)民的一項(xiàng)基礎(chǔ)性權(quán)利，但土地過(guò)度破碎化影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效果的提高，阻礙了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。因此，適時(shí)探索推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出制度，不僅有助于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)效率，也能夠促進(jìn)農(nóng)地合理流轉(zhuǎn)，提供農(nóng)地利用水平。分析了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出的驅(qū)動(dòng)因素和障礙因素，為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有償退出提供參考。

[關(guān)鍵詞]土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán);退出;驅(qū)動(dòng)因素;障礙因素

[中圖分類號(hào)]F301.0[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的推進(jìn)，農(nóng)村承包地“命根子”的社會(huì)保障功能逐漸弱化。而市場(chǎng)要素性、財(cái)產(chǎn)性功能不斷強(qiáng)化。如何高效配置利用農(nóng)地資源發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，已成為當(dāng)前深化農(nóng)村土地制度改革的焦點(diǎn)問(wèn)題。引導(dǎo)有意愿、有能力的農(nóng)民自愿有償退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)將是提高農(nóng)地利用效率，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，并促進(jìn)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化的一條有效途徑。然而，如何實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)自愿有償退出，卻成為當(dāng)前社會(huì)的一道難題。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受那些因素影響，影響機(jī)理是什么，只有理清這些問(wèn)題才能有針對(duì)性地開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出試點(diǎn)工作。

1? ? 農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出的驅(qū)動(dòng)因素

1.1? ? 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)驅(qū)動(dòng)

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要表現(xiàn)形式為糧食生產(chǎn)，它是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重要戰(zhàn)略物資，也是人民生活的基本資料。糧食安全與社會(huì)穩(wěn)定、政治發(fā)展、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間存在重要的相關(guān)性。因?yàn)槲覈?guó)人口基數(shù)大，糧食消耗量較高，致使我國(guó)糧食生產(chǎn)總量與人口消耗糧食量呈現(xiàn)脆弱動(dòng)態(tài)平衡的態(tài)勢(shì)，根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)年鑒查得，2017年，全國(guó)糧食生產(chǎn)總量為61791萬(wàn)t，其中，河南的糧食總產(chǎn)量為5973.4萬(wàn)t，占全國(guó)糧食總產(chǎn)量的9.67%。然而，糧食產(chǎn)量增長(zhǎng)速率與人口消耗需求量增長(zhǎng)兩者之間難以形成良性關(guān)系，借助國(guó)際上的有效渠道，以彌補(bǔ)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)供給缺失的難度不斷提高，所以，國(guó)民的飯碗必須端在自己手里，糧食安全的壓力不容忽視。

近年來(lái)，我國(guó)糧食自給率基本保持在85%以上，糧食基本實(shí)現(xiàn)自給。但是，2017年，我國(guó)糧食自給率下降到86%（2015年自給率為94%）。從今后發(fā)展趨勢(shì)看，隨著人民生活水平提高，糧食消費(fèi)剛需呈現(xiàn)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，但我國(guó)有效耕地呈現(xiàn)下降態(tài)勢(shì)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益偏低等對(duì)糧食生產(chǎn)的制約成為燃眉之急。

從我國(guó)糧食的供需來(lái)看，將長(zhǎng)期處于低水平平衡狀態(tài)，如何保障糧食數(shù)量、質(zhì)量，是我國(guó)當(dāng)前需要解決的問(wèn)題之一。河南省是我國(guó)的糧食生產(chǎn)核心區(qū)，也是農(nóng)民工流動(dòng)大省，由于務(wù)工農(nóng)民比例不斷增高，導(dǎo)致我省撂荒率升高和被城鎮(zhèn)化侵蝕，逐步導(dǎo)致國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)能力下降，而國(guó)際市場(chǎng)中，調(diào)動(dòng)空間有限，我國(guó)糧食安全面臨巨大壓力。只有提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平，增加土地整治項(xiàng)目，建設(shè)節(jié)約集約、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的商品糧食基地等措施的實(shí)施，都需要離地農(nóng)民將荒廢的承包地退出來(lái)。

1.2? ? 經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)

經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)因素主要是經(jīng)濟(jì)拉力與經(jīng)濟(jì)推力兩方面。其中，經(jīng)濟(jì)拉力包括退出補(bǔ)償和保障替代;經(jīng)濟(jì)推力包括承包地的承包費(fèi)和擺荒費(fèi)等成本。

退出補(bǔ)償，是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出中必要的經(jīng)濟(jì)拉力之一，其中，最重要的是資金補(bǔ)償。其原因?yàn)椋?dāng)前的農(nóng)村土地制度已經(jīng)不適合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，地區(qū)自然條件、氣候生態(tài)規(guī)律制約著傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，同時(shí)，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展受限，加上人工成本的增加、各類農(nóng)用生產(chǎn)資料價(jià)格的提升，導(dǎo)致農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益不斷減少。隨著河南省城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的飛速發(fā)展，農(nóng)民流動(dòng)數(shù)量不斷增加，其中，主要以糧食生產(chǎn)核心區(qū)的農(nóng)民為主，造成農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)性短缺，致使部分地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)被第二、三產(chǎn)業(yè)所取代。與進(jìn)城務(wù)工收入相比，土地產(chǎn)出收入占比呈現(xiàn)下降趨勢(shì);農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)相比，呈現(xiàn)下跌態(tài)勢(shì)?；陔x地農(nóng)民角度，一方面，在非農(nóng)業(yè)領(lǐng)域已有不菲的經(jīng)濟(jì)來(lái)源;另一方面，農(nóng)業(yè)投入成本增加，土地流轉(zhuǎn)租金雖然是價(jià)值的一部分，收益中租金占比最多保持水平，并且，交易費(fèi)用在流轉(zhuǎn)中具有一席之地。適當(dāng)給予農(nóng)民高于自主經(jīng)營(yíng)或累計(jì)收益較高的退出補(bǔ)償，對(duì)于離地農(nóng)民而言，具有較強(qiáng)的吸引力。

另一種經(jīng)濟(jì)拉力為保障替代。因?yàn)椋覈?guó)現(xiàn)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，是解決當(dāng)時(shí)生產(chǎn)問(wèn)題的農(nóng)村土地制度，其目的為，確保等分土地資源下的功能強(qiáng)化措施。傳統(tǒng)農(nóng)耕下，土地既是生產(chǎn)要素，又具有各種保障的職能。然而，基于我國(guó)工業(yè)化與城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力流動(dòng)無(wú)序的背景下，承包地的功能逐漸發(fā)生轉(zhuǎn)化。其一，對(duì)離地農(nóng)民而言，就業(yè)保障功能作為承包地的一種必要功能，性質(zhì)在不斷退化;其二，基于農(nóng)業(yè)收益下降的前提下，承包地的收入功能逐漸減少;第三，農(nóng)民社保呈現(xiàn)低水平、覆蓋面窄的特征，截止到2017年底，河南省農(nóng)村養(yǎng)老金由2016年的75元上漲到80元/人/月，每年上漲幅度為5元。而且，農(nóng)民工已經(jīng)成為社會(huì)保障人群中的一部分，社會(huì)保險(xiǎn)已經(jīng)成為用工單位招用農(nóng)民工的基礎(chǔ)條件之一，從另一方面來(lái)說(shuō)，承包地的養(yǎng)老保障功能已經(jīng)退化。對(duì)離地農(nóng)民而言，社保體系的缺失，承包土地的價(jià)值僅剩養(yǎng)老和失業(yè)保障，所以，可以利用替它保障類型，滿足當(dāng)前農(nóng)民的需求，也不失為一種重要經(jīng)濟(jì)拉力。浙江嘉興的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的改革試點(diǎn)中“以土地?fù)Q社?！保憷昧诉@一點(diǎn)，成為我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出的典型試點(diǎn)。

經(jīng)濟(jì)推力包括承包費(fèi)和撂荒費(fèi)等成本。承包費(fèi)，是農(nóng)民為獲得承包地所付出的經(jīng)濟(jì)成本，促進(jìn)合理化配置土地資源的推動(dòng)力。承包費(fèi)越高，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出的推力越大;反之，承包費(fèi)越低，推力越小。在2006年國(guó)家取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)之前，承包地所具備的“三提五統(tǒng)”費(fèi)用就成為承包地退出的有效推動(dòng)力。

撂荒費(fèi)用是農(nóng)民恢復(fù)耕地生產(chǎn)所需要的費(fèi)用。我國(guó)人口數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于耕地?cái)?shù)量，糧食安全對(duì)于耕地來(lái)說(shuō)極為重要，耕地撂荒對(duì)土地資源造成極大浪費(fèi)，致使耕地質(zhì)量逐漸下降，恢復(fù)生產(chǎn)成本較大。建立有效的耕地撂荒懲罰制度，收取部分撂荒費(fèi)，增加耕地撂荒成本，是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出的重要?jiǎng)恿?。從制度變遷理論看，取消農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入得到提高，增強(qiáng)了農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，有利于農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展;但也降低撂荒成本，會(huì)增加撂荒量，會(huì)制約承包地有效退出。增加“撂荒”成本，可以抑制撂荒，可以促進(jìn)承包地退出效率，合理提高土地資源配置效率。

1.3? ? 農(nóng)業(yè)信息化

農(nóng)業(yè)信息化是指以農(nóng)業(yè)信息為主，服務(wù)群體為農(nóng)民的相關(guān)信息機(jī)構(gòu)，開展信息傳播、加工、處理、研究工作，主要包括農(nóng)業(yè)產(chǎn)品信息、農(nóng)業(yè)技術(shù)信息和農(nóng)業(yè)服務(wù)咨詢等內(nèi)容。河南省是我國(guó)的糧食生產(chǎn)大省，承擔(dān)著國(guó)家糧食生產(chǎn)戰(zhàn)略的使命，為保持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)綠色、健康的產(chǎn)出，農(nóng)業(yè)信息化是重中之重。而且，農(nóng)業(yè)信息化是促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的重要途徑之一，也是建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的必經(jīng)之處，農(nóng)業(yè)信息作為“三農(nóng)”工作的全新著力點(diǎn)，可以全方位、多渠道、多形式的提供幫助，以信息科技建設(shè)河南現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

《河南省“十三五”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》指出：2017年以前，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)約為6800家，其中，國(guó)家級(jí)、省級(jí)分別為60家、760家。境內(nèi)外上市企業(yè)中，農(nóng)業(yè)中為17家。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化集群有517個(gè)，全省領(lǐng)域分布中，涉農(nóng)有11個(gè)產(chǎn)業(yè)、子產(chǎn)業(yè)大概有50個(gè)，年銷售收入約為10152億元，其中年銷售收入30億元以上有61個(gè)，50億元以上有17個(gè)，100億元以上有6個(gè)，吸納農(nóng)民就業(yè)為140.5萬(wàn)人，使農(nóng)民收入增加2180億元。

目前，河南省農(nóng)民合作社已經(jīng)有12.3萬(wàn)家，2.7萬(wàn)個(gè)家庭農(nóng)場(chǎng)，4.3萬(wàn)戶種糧大戶;糧食生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)面積在6.67hm2以上的經(jīng)營(yíng)主體6.9萬(wàn)個(gè)。培訓(xùn)新型職業(yè)農(nóng)民有11.5萬(wàn)人。

“互聯(lián)網(wǎng)+”的迅速推廣，使電商在農(nóng)村中快速發(fā)展，其中，阿里村淘寶項(xiàng)目已經(jīng)在22個(gè)縣落地，投入運(yùn)營(yíng)的服務(wù)站，大約為1100個(gè)村級(jí)。而且，全省電商企業(yè)超過(guò)20萬(wàn)家，農(nóng)村網(wǎng)店突破3萬(wàn)家。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全省農(nóng)村旅游人數(shù)達(dá)到4500萬(wàn)人次/年，從業(yè)人數(shù)約為200萬(wàn)人。覆蓋領(lǐng)域包括種植，養(yǎng)殖，食品加工并已擴(kuò)展到其他領(lǐng)域。

1.4? ? 新型城鎮(zhèn)化

基于現(xiàn)行農(nóng)村土地制度和新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，使得土地資源和人力資源雙向流動(dòng)。同時(shí)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的退出，也會(huì)促進(jìn)新型城鎮(zhèn)進(jìn)程的推進(jìn)。河南省人口城鎮(zhèn)化水平不斷增長(zhǎng)，用地規(guī)模擴(kuò)張迅速，農(nóng)民工崗位越來(lái)越多，隨著河南省社保政策的創(chuàng)新，農(nóng)民工的城鎮(zhèn)生活成本下降。驅(qū)動(dòng)大量農(nóng)民工在城市安家落戶，雖然他們職業(yè)性質(zhì)已經(jīng)發(fā)生變化，但是其身份依舊為農(nóng)民。

所以，城鎮(zhèn)化的本質(zhì)為進(jìn)城農(nóng)民的市民化，也就是離開農(nóng)村的宅基地與承包地，長(zhǎng)時(shí)間在城市安家落戶，這就使得農(nóng)村剩余土地利用成為必然趨勢(shì)。依據(jù)河南省現(xiàn)狀，經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，是難以達(dá)到合理性的，這是由各方利益訴求、退出機(jī)制決定的，雖然務(wù)農(nóng)農(nóng)民數(shù)量不斷下降，但是，權(quán)利仍然保留，制約了已經(jīng)離地的農(nóng)民真正離開土地，從而導(dǎo)致河南省新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)。

2? ? 農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出的障礙因素

2.1? ? 農(nóng)民思想觀念落后

我國(guó)作為一個(gè)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大國(guó)，農(nóng)民依舊是我國(guó)社會(huì)第一大群體，在我國(guó)農(nóng)民的傳統(tǒng)觀念中，鄉(xiāng)土情結(jié)是農(nóng)民意識(shí)的重要組成部分，這種情結(jié)將土地與農(nóng)民緊緊結(jié)合在一起，形成一種固守陳規(guī)、態(tài)度鮮明、意識(shí)頑強(qiáng)的農(nóng)民意識(shí)。在這種觀念的持續(xù)熏陶下，即使是不以農(nóng)業(yè)耕作作為生活手段、有其他收入來(lái)源的農(nóng)民依舊會(huì)進(jìn)行農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)，而不愿意把土地視為一種資產(chǎn)，流轉(zhuǎn)成為其他資金。尤其在經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅捷的地區(qū)，農(nóng)民參與非農(nóng)業(yè)性工作的比例較高，從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中獲得利益在可支配收入中占比很小，此時(shí)，農(nóng)民對(duì)于土地的依賴性主要表現(xiàn)在，希望通過(guò)簡(jiǎn)單勞作來(lái)獲得額外收入，因此，農(nóng)民依舊不愿意完全放棄所擁有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

此外，人情觀念也是影響農(nóng)民對(duì)于農(nóng)地承包權(quán)退出的重要體現(xiàn)。農(nóng)村社會(huì)中，農(nóng)戶十分重視地理緣由與親情關(guān)系，以村為單位的鄰里人際關(guān)系十分密切，村民之間影響較大。這樣的環(huán)境中，當(dāng)農(nóng)民面臨巨大決策時(shí)，農(nóng)民會(huì)受到“從眾”心理，及主導(dǎo)人物觀點(diǎn)的影響不愿放棄承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

2.2? ? 土地部分功能弱化

長(zhǎng)久以來(lái)，土地是河南省農(nóng)民最基礎(chǔ)的生產(chǎn)資料，對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，農(nóng)村土地制度具有保障性。隨著河南省快速發(fā)展，大量農(nóng)民開始進(jìn)城務(wù)工，導(dǎo)致農(nóng)民工群體大量涌現(xiàn)，截止到2016年底，河南省外出務(wù)工的農(nóng)民工已達(dá)到2876萬(wàn)人，河南省農(nóng)民收入構(gòu)成中，工資性收入占比在1990年為5.48%，而在2016年上升為35.19%。由此數(shù)據(jù)可知，河南省農(nóng)民對(duì)土地的依賴性越來(lái)越低，勞務(wù)所得已經(jīng)逐步成為農(nóng)民收入的重要成分，土地保障功能對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)在逐步消失。

對(duì)離地農(nóng)民而言，保障體系的缺失，承包土地的功能僅剩養(yǎng)老和失業(yè)保障，所以，可以利用改變土地權(quán)利的替代，滿足當(dāng)前農(nóng)民的需求，也不失為一種重要經(jīng)濟(jì)拉力。浙江嘉興的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的改革試點(diǎn)中“以土地?fù)Q社保”，便利用了這一點(diǎn)，成為我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出的典型試點(diǎn)。

2.3? ? 產(chǎn)權(quán)制度不明晰

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的瓶頸性因素之一，就是權(quán)利流轉(zhuǎn)不暢。由于村集體土地所有者不夠明確，權(quán)利束不夠清晰，致使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不夠完善，故而，使農(nóng)民權(quán)利不能完全被保護(hù)。目前，我國(guó)正在實(shí)行的“三塊地”改革試點(diǎn)，雖然取得一定成效，但是，依舊沒(méi)有突破性的進(jìn)步。

從我國(guó)土地制度來(lái)看，農(nóng)村土地歸村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，是我國(guó)基礎(chǔ)原則，所以，要在此原則下，提高土地產(chǎn)出的經(jīng)濟(jì)效益。關(guān)鍵在于土地產(chǎn)權(quán)權(quán)利束中子產(chǎn)權(quán)的細(xì)化與明晰。土地所有權(quán)的公有制也是一個(gè)重要前提。對(duì)于農(nóng)民在土地上所擁有的權(quán)利利益，要給予政策法律保護(hù)，并且，能夠在土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)合理、合法交易。而農(nóng)民在土地上的權(quán)利和利益，以及如何交易、管理、保護(hù)，是目前難以解決的問(wèn)題之一。

從法律角度看待產(chǎn)權(quán)制度不明晰，可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村集體土地，是集體內(nèi)所有的成員共有，與私有產(chǎn)權(quán)對(duì)比，是處于對(duì)立狀態(tài)的。集體產(chǎn)權(quán)，對(duì)于社會(huì)公平來(lái)說(shuō)，具有促進(jìn)的作用，但是，私有產(chǎn)權(quán)具有明確的權(quán)利屬于，相比于公共產(chǎn)權(quán)，排他性是一個(gè)鮮明的特征，因而，在流轉(zhuǎn)中更有效率。

3? ? 結(jié)語(yǔ)

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有償退出不是農(nóng)民自愿無(wú)償退出，也不是政府強(qiáng)制必須退出，必須制定退出政策、退出規(guī)劃、退出補(bǔ)償體系，按照試點(diǎn)推進(jìn)，以點(diǎn)帶面，形成農(nóng)民自愿有償或無(wú)償退出的良好效應(yīng)。在退出的過(guò)程中，也切忌一刀切，依據(jù)影響土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出的驅(qū)動(dòng)因素和障礙因素，制定相應(yīng)的推力機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制和壓力機(jī)制，使得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有序退出，真正盤活農(nóng)村土地資源。

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