營改增全面實(shí)施后地方財(cái)稅體制現(xiàn)狀及對策

高楚云

[摘 要]2012年1月1日，我國開始啟動營業(yè)稅改增值稅（簡稱“營改增”）試點(diǎn)，經(jīng)過4年多的改革和過渡，自2016年5月1日起，“營改增”試點(diǎn)在剩下的建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)、生活服務(wù)業(yè)全面推行，這標(biāo)志著在我國已有66年歷史的營業(yè)稅徹底退出財(cái)稅舞臺。這是1994年分稅制改革以來，財(cái)稅體制的又一次深刻變革。全面實(shí)施營改增，不只是簡單的稅制轉(zhuǎn)換，它有利于消除重復(fù)征稅，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，促進(jìn)工業(yè)轉(zhuǎn)型、服務(wù)業(yè)發(fā)展和商業(yè)模式創(chuàng)新，是一項(xiàng)“牽一發(fā)而動全身”的改革，是深化財(cái)稅體制改革、推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的“重頭戲”，對地方財(cái)政收入和地方稅體系將產(chǎn)生重大影響。本文就“營改增”對地方財(cái)稅體制的影響入手，進(jìn)而提出了具體的應(yīng)對之策，以期促進(jìn)“營改增”取得全面成功。

[關(guān)鍵詞]營改增；地方；財(cái)稅體制；對策

[中圖分類號]F812.42 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

稅收是我國財(cái)政收入的主要來源，也是我國政府通過財(cái)政政策實(shí)施宏觀調(diào)控的重要手段。稅收按照征收對象大致分為五類：流轉(zhuǎn)稅、所得稅、財(cái)產(chǎn)和行為稅、資源稅、特定目的稅。增值稅和營業(yè)稅都屬于流轉(zhuǎn)稅，1994年我國進(jìn)行了分稅制改革，將中央和地方財(cái)政收入稅種進(jìn)行了劃分，將增值稅作為中央和地方共享稅，營業(yè)稅作為地方稅。2012年開始實(shí)施的“營改增”試點(diǎn)啟動了我國新一輪的稅制改革，但自“營改增”試點(diǎn)以來，更多的分析是對納稅人的影響和政府的減稅效應(yīng)，較少分析“營改增”對地方稅源的影響和后果。事實(shí)上，“營改增”是將地方主體稅種營業(yè)稅改成中央與地方共享的增值稅，它使地方財(cái)政面臨巨大的挑戰(zhàn)。因此研究“營改增”對地方財(cái)稅體制的影響程度，探討如何建立科學(xué)的地方財(cái)稅體制，具有非常重大的意義。

1 什么是“營改增”

“營改增”是指以前繳納營業(yè)稅的應(yīng)稅項(xiàng)目改成繳納增值稅，增值稅只對產(chǎn)品或者服務(wù)的增值部分納稅，減少了重復(fù)納稅的環(huán)節(jié)，是黨中央、國務(wù)院，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展新形勢，從深化改革的總體部署出發(fā)做出的重要決策。營業(yè)稅改增值稅主要涉及的范圍是交通運(yùn)輸業(yè)以及部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。改革之后，原來繳納營業(yè)稅的改交增值稅，增值稅增加兩檔低稅率6%（現(xiàn)代服務(wù)業(yè)）和11%（交通運(yùn)輸業(yè)）。截至2015年底，“營改增”累計(jì)實(shí)現(xiàn)減稅6412億元。

2 全面營改增后地方財(cái)稅體制現(xiàn)狀

在實(shí)行全面“營改增”以前，我國營業(yè)稅與增值稅并行，產(chǎn)生了不同稅種重復(fù)征稅的問題。在這種稅制格局下，不利于我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。實(shí)行全面“營改增”后解決了重復(fù)征稅的問題。但同時(shí)，全面“營改增”對現(xiàn)行地方財(cái)稅體制產(chǎn)生了很大的沖擊，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

2.1 地方稅主體稅種缺失，財(cái)政收入減少

全面“營改增”以前，地方負(fù)責(zé)征收的稅種包括營業(yè)稅、個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅、資源稅、印花稅、土地增值稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等13項(xiàng)，其中營業(yè)稅是地方稅收的主要來源。1994年，地方全部公共財(cái)政收入中，稅收收入達(dá)47319.08億元，其中營業(yè)稅15542.91億元，所占比例高達(dá)32.85%。2000年以后，營業(yè)稅占地方稅收比例不斷上升，2004年達(dá)到最高位34.71%。此后一直維持在30%以上的水平，是地方政府最主要的稅收收入來源。而隨著“營改增”的全面實(shí)施，營業(yè)稅被增值稅完全取代。為了解決地方稅源的問題，按照《營業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)方案》（財(cái)稅【2011】110號）的通知的精神，目前對過渡期內(nèi)的試點(diǎn)地區(qū)實(shí)行若干補(bǔ)償措施：一是新增收的增值稅部分由中央返還給地方，而不是按比例分成；二是稅改后原行業(yè)歸屬地方財(cái)政的收入分配保持不變。從短期來看，這些舉措有利于改革的順利推行；但從長遠(yuǎn)看，地方稅收體系中主體稅種的缺失，將直接導(dǎo)致地方財(cái)稅體制穩(wěn)定性受到影響，減少地方的財(cái)政收入，不利于地方政府履行公共服務(wù)的職能。

2.2 全面營改增后地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)失衡

1994年分稅制改革以來，地方擁有了一些稅種的稅收征管權(quán)，但是稅權(quán)仍然高度集中在中央，地方政府不能根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，因地制宜設(shè)計(jì)新的稅種，這在一定程度上阻礙了地方政府組織收入的積極性。這些年來，地方政府的事權(quán)不斷加大，財(cái)權(quán)卻層層上移，地方政府在很大程度上要依靠中央的轉(zhuǎn)移支付來維持運(yùn)轉(zhuǎn)。隨著“營改增”的全面推行，地方財(cái)政收入規(guī)模減少，但相應(yīng)的事權(quán)并沒有減少，因此導(dǎo)致地方財(cái)政收支更為緊張。以2015年的數(shù)據(jù)為例，2015年地方稅收收入額為62661.93億元，在全國稅收中所占的比例為 50.16%，2015年地方財(cái)政支出額是150335.62億元，在全國財(cái)政支出中所占比重是85.5% ，2015年地方稅收收入額只能滿足地方財(cái)政支出需要的41.68% 左右，資金缺口非常大，只能依靠上級政府的轉(zhuǎn)移支付。“營改增”全面推行之后，在適當(dāng)調(diào)增增值稅分享比例的基礎(chǔ)上，地方政府分享的增值稅稅收收入絕對數(shù)額雖有所提高，但仍不足以彌補(bǔ)取消營業(yè)稅所帶來的損失，由此在一定程度上導(dǎo)致地方政府財(cái)政收入的減少，進(jìn)一步擴(kuò)大了財(cái)政收支缺口，加劇地方財(cái)權(quán)與事權(quán)失衡。

2.3 地方稅收征管體系不完善，征管難度加大

一是國稅與地稅的信息共享不及時(shí)。“營改增”后，地稅部門不再掌握新增加的“營改增”征管數(shù)據(jù)。由于缺乏國地稅部門信息共享機(jī)制，增加了征納成本、降低了稅收征管效率。二是以票控稅的征收手段逐步弱化?，F(xiàn)行的地方稅種數(shù)量雖多，但基本上都屬于“小、散、難”稅種，收入彈性低，不能保證為地方政府帶來穩(wěn)定的稅收收入。目前，稅收征管法的實(shí)施還不夠暢通，“以票控稅”的手段在稅收管理實(shí)踐操作中效果較好?！盃I改增”后，納稅人不再使用地稅發(fā)票，地稅機(jī)關(guān)失去了“以票控稅”這一行之有效的重要管控，執(zhí)法手段逐步弱化。同時(shí)，由于不管理流轉(zhuǎn)稅，地稅部門難以及時(shí)、便捷地掌握納稅人的經(jīng)營變動情況，加之部分納稅人主動納稅的意識較差，導(dǎo)致地稅部門征管工作難度加大。

3 全面營改增背景下，地方財(cái)稅的應(yīng)對之策

3.1 培育地方新主體稅種，完善地方稅制結(jié)構(gòu)

從理論上的角度來看，主體稅種應(yīng)具備以下三個(gè)特征：第一，稅基的非流動性；第二，稅源的廣泛性；第三，稅基的穩(wěn)定性。財(cái)產(chǎn)稅的開征有著悠久的歷史淵源。目前仍然被很多國家采用。選擇財(cái)產(chǎn)稅作為地方財(cái)稅的新主題稅種是由其自身的優(yōu)越性所決定的。首先，財(cái)產(chǎn)稅稅源流動性低，隨著近年來我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，財(cái)產(chǎn)稅有著非常廣闊的稅基。其次，對財(cái)產(chǎn)稅的征收必然涉及資產(chǎn)的評估，而地稅部門更接近征稅對象，能更快更便捷地掌握征稅信息，不僅降低了征稅成本，而且提高了征稅效率。全面實(shí)行“營改增”后，為了減少營業(yè)稅的取消對地方財(cái)政的沖擊，一方面，應(yīng)同步進(jìn)行財(cái)產(chǎn)稅體系的建設(shè)，構(gòu)建出以財(cái)產(chǎn)稅為新的主要征稅對象，完善房產(chǎn)稅立法，并且可開征遺產(chǎn)稅，提高財(cái)產(chǎn)稅在地方稅收中的比重。另一方面，加快改革企業(yè)所得稅和資源稅的建設(shè)，并建立地方消費(fèi)稅。

3.2 科學(xué)劃分稅收管理權(quán)限，優(yōu)化地方稅權(quán)配置

第一，合理劃分不同層級政府的事權(quán)。在我國現(xiàn)行的法律法規(guī)中，中央與地方政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)的劃分并不很明確，上級政府可以憑借著地位的優(yōu)勢將屬于本級政府的事權(quán)推給下級政府，層次越低的政府反而承擔(dān)更多的義務(wù)。而財(cái)權(quán)的合理劃分必須以政府事權(quán)和支出責(zé)任為基礎(chǔ)，因此需要盡快明確各級政府和事權(quán)和支出責(zé)任。第二，適度賦予地方一定的稅收立法權(quán)。立法權(quán)應(yīng)以中央集權(quán)為主，地方適度分權(quán)為輔。但是關(guān)于國家調(diào)控的主要稅種應(yīng)集權(quán)于中央，一些影響較小的稅種的立法權(quán)可以下放到地方。同時(shí)，地方稅收立法權(quán)應(yīng)有相應(yīng)的制約機(jī)制，不能與中央稅收立法內(nèi)容相抵觸，并且應(yīng)上報(bào)給全國人大和常委會備案。第三，依法保障地方稅收收益權(quán)。一方面，在地方稅收收益權(quán)的依據(jù)上，應(yīng)該是全國人大及其常委會制定的法律，而非國務(wù)院的行政法規(guī)或者行政決定。在法治國家，權(quán)力是法律的產(chǎn)物，只有通過法律將地方的稅收收益權(quán)固定下來，才能對中央政府形成有效的約束，更好地保護(hù)地方政府的預(yù)期收益和長期規(guī)劃。另一方面，在地方稅收收益權(quán)的內(nèi)容上，應(yīng)該加強(qiáng)地方稅體系的分級分層建設(shè)，優(yōu)化地方稅的稅制結(jié)構(gòu)和稅收規(guī)模。

3.3 加快稅收征管體制改革，深化部門合作

3.3.1 推行信息管稅

信息管稅就是充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，以解決征納雙方信息不對稱問題，以對涉稅信息的采集、分析、利用為主線，增強(qiáng)稅收風(fēng)險(xiǎn)防范理念，完善稅收信息管理機(jī)制，完善稅源管理，加強(qiáng)業(yè)務(wù)與技術(shù)的融合，提高稅收征管水平。要破解地方稅收征管面臨的信息不對稱問題，必須緊緊抓住“營改增”后社會經(jīng)濟(jì)活動透明度提高的契機(jī)，以涉稅信息為紐帶，形成信息收集、信息處理、信息維護(hù)和綜合治稅等無縫對接的閉環(huán)系統(tǒng)。一是按照相關(guān)性和有用性原則，規(guī)范納稅人信息報(bào)送的時(shí)間、格式和內(nèi)容，運(yùn)用網(wǎng)廳申報(bào)、格式文件導(dǎo)入和手工錄入等方式，將納稅人信息完整無誤地錄入金稅三期系統(tǒng)。二是設(shè)立專門的涉稅信息管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)收集、整理、派發(fā)各類涉稅信息，并對系統(tǒng)內(nèi)部涉稅信息管理工作進(jìn)行督查指導(dǎo)。完善金稅三期的涉稅信息管理模塊，運(yùn)用信息手段，對涉稅信息的準(zhǔn)確性和合法性進(jìn)行比對審查，為開展稅收后續(xù)管理服務(wù)。三是落實(shí)“互聯(lián)網(wǎng)+稅務(wù)”行動計(jì)劃，利用信息技術(shù)改造，創(chuàng)新稅收征管業(yè)務(wù)，促進(jìn)業(yè)務(wù)與技術(shù)的有機(jī)融合，推進(jìn)電子稅務(wù)局建設(shè)，打造智慧稅務(wù)生態(tài)。

3.3.2 加強(qiáng)部門之間的協(xié)作

目前，我國國稅和地稅兩套機(jī)構(gòu)分設(shè)，兩大部門在信息共享上仍然存在障礙，稅收征管共享機(jī)制非常薄弱，造成了稅收征收成本過高，征收效率不高。因此。第一，加強(qiáng)國地稅的協(xié)作。要進(jìn)一步明確劃分國、地稅機(jī)構(gòu)職責(zé)權(quán)限，發(fā)揮各自的專業(yè)優(yōu)勢，避免職責(zé)交叉情況的發(fā)生。日前，國務(wù)院印發(fā)了《深化國稅、地稅征管體制改革方案》和《國稅、地稅合作工作規(guī)范》，對國稅、地稅服務(wù)職責(zé)劃分、執(zhí)法整合、信息共享上作出了進(jìn)一步的部署和安排。第二，注重多機(jī)關(guān)、多部門、跨行業(yè)的橫向聯(lián)網(wǎng)。由于“營改增”涉及多種行業(yè)增值額以及進(jìn)出口額的確定，應(yīng)盡快擴(kuò)大稅務(wù)部門與有關(guān)部門間的合作，實(shí)現(xiàn)稅務(wù)、工商、海關(guān)以及銀行等多部門信息共享、管理互助、信用互認(rèn)。 第三，加快推進(jìn)稅收征管法的修訂和實(shí)施，規(guī)定第三方向稅務(wù)部門提供涉稅信息的法定義務(wù)。

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