中西部地區(qū)鄉(xiāng)村治理的困境分析及對策思考

馬亞男 邵靜野

[摘要]中西部地區(qū)鄉(xiāng)村治理困境面臨著治理資源匱乏、鄉(xiāng)村關(guān)系行政化、鄉(xiāng)村生活失序和“最后一公里”四重困境。深入分析鄉(xiāng)村治理困境的原因，加快城鄉(xiāng)一體化進程，建構(gòu)多中心主體參與的治理格局，重構(gòu)鄉(xiāng)村社會價值體系，加強鄉(xiāng)村基層組織的建設(shè)將會成為破解鄉(xiāng)村治理困境，維持鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定，實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的有效對策。

[關(guān)鍵詞]中西部農(nóng)村；鄉(xiāng)村；鄉(xiāng)村治理

[中圖分類號]D693.62 [文獻標(biāo)識碼]A

鄉(xiāng)村治理，顧名思義是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊的治理。學(xué)者賀雪峰曾在《鄉(xiāng)村治理與農(nóng)業(yè)發(fā)展》中論述它的重要性，“農(nóng)村是中國現(xiàn)代化的穩(wěn)定器與蓄水池，沒有農(nóng)村的穩(wěn)定就沒有全國的穩(wěn)定，無農(nóng)村秩序便無全國秩序，沒有良好的鄉(xiāng)村治理何談良好的國家治理”。經(jīng)過改革開放近四十年的轉(zhuǎn)型發(fā)展，同全國非均衡發(fā)展一樣，鄉(xiāng)村社會的發(fā)展也呈現(xiàn)出非均衡性，有經(jīng)濟發(fā)展水平高的東部沿海農(nóng)村地區(qū)，稱為“發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村”，亦有經(jīng)濟欠發(fā)展的中西部農(nóng)村地區(qū)，稱為“欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村”。因此，對鄉(xiāng)村治理的研究需有一個細(xì)分，至少可分為發(fā)達(dá)和欠發(fā)達(dá)兩種類型進行研究。研究中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)村治理，分析當(dāng)前所面臨的困境，規(guī)劃其未來治理的方向?qū)χ形鞑苦l(xiāng)村的發(fā)展至關(guān)重要。

1 中西部鄉(xiāng)村治理困境的表現(xiàn)

1.1 治理資源匱乏

中西部農(nóng)村不如東部沿海農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)達(dá)、資源豐富，鄉(xiāng)村治理受到資源稀缺的限制。首先是人力資源的匱乏。一方面，城市化進程的加快使得中西部農(nóng)民特別是青壯年勞動力進城務(wù)工經(jīng)商，他們的父母、子女收留農(nóng)村；另一方面，大學(xué)的擴招使更多從農(nóng)村出來的孩子邁入大學(xué)校門，這些堪稱農(nóng)村“文化精英”的大學(xué)生畢業(yè)后返鄉(xiāng)幾率很小，因此農(nóng)村空心化現(xiàn)象愈演愈烈，造成人才匱乏的困境。其次是資金短缺。2006年取消農(nóng)業(yè)稅之后，中西部農(nóng)村既沒有稅費支撐，也沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、民營企業(yè)為其治理提供資金支持，鄉(xiāng)村財務(wù)出現(xiàn)危機雖然在后農(nóng)業(yè)稅時代，國家通過自上而下的方式向農(nóng)村投遞大量資本，以期緩解三農(nóng)問題的惡化，但下鄉(xiāng)的資本畢竟數(shù)額有限，不能成為村莊賴以維持基本生產(chǎn)生活秩序的基礎(chǔ)。因此，在中西部農(nóng)村地區(qū)，鄉(xiāng)村治理的物質(zhì)基礎(chǔ)薄弱影響了鄉(xiāng)村治理的效率，使鄉(xiāng)村治理陷入困境。

1.2 鄉(xiāng)村關(guān)系、村兩委關(guān)系行政化

鄉(xiāng)村治理涵蓋對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊的治理，現(xiàn)階段我國鄉(xiāng)村治理的模式是“鄉(xiāng)政村治”。目前，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)力的不斷擴張，村民自治的空間也不斷萎縮，特別是在中西部農(nóng)村地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府過度干預(yù)和控制村民自治的現(xiàn)象不勝枚舉。鄉(xiāng)村關(guān)系難從行政支配型轉(zhuǎn)為指導(dǎo)協(xié)助型，鄉(xiāng)村關(guān)系行政化傾向嚴(yán)重，主要體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干預(yù)村委會選舉，干預(yù)村委會民主管理，監(jiān)控村委會的財政等等。而村委會對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的干預(yù)有兩種回應(yīng)：一種是唯鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府命令是從，呈現(xiàn)“附屬行政化”傾向；另一種是抵抗鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干預(yù)，呈現(xiàn)“過度自治化”傾向，不論村委會作出何種回應(yīng)都無異于村民自治制度的發(fā)展。鄉(xiāng)村關(guān)系行政化阻礙了基層民主政治的發(fā)展，影響了鄉(xiāng)村治理成效。再者，村兩委關(guān)系行政化表現(xiàn)在村黨支部曲解了對村委會的領(lǐng)導(dǎo)，過度干預(yù)村委會日常工作事務(wù)、直接參與村莊的管理，村民自治成了村黨支委的“一言堂”，村委會形同虛設(shè)，導(dǎo)致村兩委關(guān)系緊張，矛盾沖突不斷。村兩委難以和諧相處，直接影響鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)。

1.3 鄉(xiāng)村生活失序

首先鄉(xiāng)村生活的失序體現(xiàn)在農(nóng)村賭博盛行，中西部農(nóng)村大量青壯年勞動力進城務(wù)工經(jīng)商，每年農(nóng)忙和春節(jié)回家，農(nóng)閑再進城。因為農(nóng)忙時大家都在各自干自家農(nóng)活，只有春節(jié)能在一起聚聚，所以春節(jié)期間農(nóng)村許多年輕人便在一起玩麻將、牌九、斗地主等。近年來農(nóng)村的賭局越來越多，賭資越來越大，由幾塊幾十塊到成百上千，一局輸好幾百甚至更多，賭博之風(fēng)吹亂了鄉(xiāng)村樸實的生活。其次，村民因病信教屢見不鮮。因病信教現(xiàn)象在鄉(xiāng)村社會特別是中西部農(nóng)村社會中普遍存在，這個“病”通常是指一時半會不能完全治愈的各種慢性病，村民認(rèn)為去醫(yī)院看病需要大量的金錢，還不一定能治愈，因此在面臨疾病的折磨或死亡的威脅時，容易相信“信主治病”的宣傳，用“生病——信教”代替“生病——求醫(yī)”，鄉(xiāng)村宗教文化便有了“功利性”的色彩。最后鄉(xiāng)村生活的失序還體現(xiàn)在村民的攀比心嚴(yán)重，最典型的例子是“天價彩禮”的出現(xiàn)，導(dǎo)致很多農(nóng)村家庭因婚致貧，造成鄉(xiāng)村社會動蕩，給鄉(xiāng)村治理帶來新的挑戰(zhàn)。

1.4 “最后一公里”困境

“最后一公里”是一個引申型概念，主要是指事情的發(fā)展到了關(guān)鍵環(huán)節(jié)，且完成該環(huán)節(jié)困難重重并決定最終結(jié)果的成敗。在鄉(xiāng)村治理的語境下，“最后一公里”困境主要指國家資本下鄉(xiāng)使用低效率，是鄉(xiāng)村治理最突出的困境。

國家資源下鄉(xiāng)的方式有兩種，一是普惠式資源下鄉(xiāng)，即農(nóng)戶享有國家在農(nóng)業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面的補貼；二是項目式資源下鄉(xiāng)，地方可通過自下而上主動申請基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項目，國家審批后由財政投資建設(shè)。因為普惠式資源下鄉(xiāng)有明確標(biāo)準(zhǔn)，所以在資本下鄉(xiāng)中不會產(chǎn)生異議。有異議的是項目式資源下鄉(xiāng)，地方政府申請前未同農(nóng)戶溝通協(xié)調(diào)，在項目落地時可能會觸碰某些農(nóng)戶的利益，屆時會產(chǎn)生“釘子戶”，利用機會索要高額賠償，增添項目落地的成本，造成資源浪費，這是其一。其二是國家資源落地過程缺少廣大村民監(jiān)督，使得基層政府有了尋租空間，在使用資金時偏向利益關(guān)系人，從而在鄉(xiāng)村社會內(nèi)部形成“分利秩序”，使得下鄉(xiāng)資源出現(xiàn)“跑冒滴漏”。因此“最后一公里”困境不是工程問題，而是組織問題和治理問題。

2 中西部鄉(xiāng)村治理面臨困境的原因探析

2.1 中西部農(nóng)村大量人口進城

自古以來農(nóng)村經(jīng)濟都是落后于城市，中西部農(nóng)村經(jīng)濟落后于東部沿海農(nóng)村。東部沿海農(nóng)村擁有眾多民營企業(yè)，基本上實現(xiàn)鄉(xiāng)村工業(yè)化，所以本地區(qū)農(nóng)民可以離土不離鄉(xiāng)的進去務(wù)工，中西部農(nóng)村村民也可以流入進去務(wù)工，因此中西部農(nóng)村的青壯年勞動力流入城市或東部沿海農(nóng)村。中西部地區(qū)農(nóng)民進城有兩種方式，一是通過考大學(xué)或務(wù)工經(jīng)商賺錢，可以很體面的在城市生活，真正落戶城市。第二種進城方式是青壯年進城務(wù)工經(jīng)商，其年老父母和年幼子女留守農(nóng)村，這樣農(nóng)民家庭有“務(wù)工+務(wù)農(nóng)”兩種收入，形成“以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕”結(jié)構(gòu)。導(dǎo)致中西部農(nóng)村人口外流，造成農(nóng)村精英、普通村民等治理主體的缺位，造成治理資源匱乏。

2.2 壓力型體制的存在

現(xiàn)階段我國政府仍然是壓力型體制，即各級政府為了完成上級任務(wù)、實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展等諸多目標(biāo)，采取任務(wù)量化分解并與獎懲相結(jié)合。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家基層組織，處于行政體系的末梢位置，省級、市級政府事務(wù)的轉(zhuǎn)移最終自然會落在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的頭上，加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的負(fù)擔(dān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在治理結(jié)構(gòu)上與其他層級政府相比存在“責(zé)權(quán)利不對稱”。但迫于上級壓力還需完成任務(wù)，并且鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依靠自身現(xiàn)有的資源很難完成任務(wù)與指標(biāo)，必須借助村委會的力量，從而通過村委會采用強制性的手段進行鄉(xiāng)村治理，加強對鄉(xiāng)村社會的控制，導(dǎo)致鄉(xiāng)村關(guān)系行政化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成了村委會的領(lǐng)導(dǎo)者而非指導(dǎo)者，對村委會的自治性和自主性造成威脅，彼此之間關(guān)系惡化。壓力型體制的存在還容易造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村級組織對上不對下負(fù)責(zé)，產(chǎn)生“懸浮政權(quán)”。為了完成任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通?？紤]上級目標(biāo)，忽略農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，忽視農(nóng)民需求，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)放之任之，造成“對上負(fù)責(zé)、對內(nèi)分離”情況，導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理困境。

2.3 傳統(tǒng)鄉(xiāng)村價值體系受到?jīng)_擊

中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會是“德禮兼治”的社會，鄰里和諧、家庭和睦等價值觀念維持和保證了鄉(xiāng)村基本秩序和社會穩(wěn)定，在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮重要作用。然而，改革開放后，鄉(xiāng)村生活發(fā)生巨大變化，賭博之風(fēng)、拜金主義推翻了傳統(tǒng)的價值體系。

價值體系受到?jīng)_擊表現(xiàn)在傳統(tǒng)鄉(xiāng)土文化的消解。傳統(tǒng)鄉(xiāng)土文化主張“忠、孝、信、義”，鄰里相處秉承“六尺巷”“羅威飼犢”的標(biāo)準(zhǔn)，鄰里互幫互助關(guān)系和諧，而現(xiàn)在村民成為理性“經(jīng)濟人”，每個村民都盡力使自身利益最大化，置左鄰右舍、其他村民利益于不顧，最終鄰里關(guān)系破裂老死不相往來。傳統(tǒng)價值體系受到?jīng)_擊還表現(xiàn)在村民互相攀比，從房子、車子、票子到孩子、媳婦、女婿、孫子女，從婚喪嫁娶辦酒席到人情支出份子錢等等都得拿出來比較一下。村民的攀比心是導(dǎo)致天價彩禮最直接原因，不僅造成家庭財產(chǎn)浪費，還影響了鄉(xiāng)村安定的生活，導(dǎo)致鄉(xiāng)村生活失序。

2.4 基層政府動員失敗

“最后一公里”困境最深層次的原因是基層政府動員村民失敗而無能力對接國家自上而下的轉(zhuǎn)移支付?；鶎诱畡訂T失敗導(dǎo)致農(nóng)民治理缺位。之前為了收取足額農(nóng)業(yè)稅，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會形成“鄉(xiāng)村利益共同體”，村民認(rèn)為這一共同體觸犯了他們的利益，由此對“利益共同體”有抵觸心理。在后農(nóng)業(yè)稅時代國家資源大量下鄉(xiāng)的背景下，村民認(rèn)為國家是在搞慈善活動，每個人都理應(yīng)享受國家資源下鄉(xiāng)的好處，也由此養(yǎng)成村民“等靠要”的行為習(xí)慣。村民這種習(xí)慣的養(yǎng)成也是因為他們在具體的生產(chǎn)生活中遇到困難時求助村社集體和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，他們卻不愿或無力回應(yīng)，導(dǎo)致村民不再信任和支持他們。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會在需要農(nóng)民參與、回應(yīng)的時候村民也緘口不言，動員農(nóng)民參與治理失敗導(dǎo)致農(nóng)民缺位，不能實現(xiàn)自下而上的農(nóng)民需求偏好與自上而下的轉(zhuǎn)移資源以民主的方式對接，導(dǎo)致國家資源落地困難重重。而且在資源落地過程中因為難以動員作為受益群體的農(nóng)民參與到資源使用的監(jiān)督過程中，從而導(dǎo)致資源下鄉(xiāng)過程中“最后一公里”困境。

3 破解中西部鄉(xiāng)村治理困境的思路

3.1 加快城鄉(xiāng)一體化進程

加快城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，留住農(nóng)村精英和青壯年勞動力是破解治理資源匱乏的關(guān)鍵。加快城鄉(xiāng)一體化建設(shè)需通盤考慮。首先應(yīng)更新理念，傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元體制是制約城鄉(xiāng)一體化的主要障礙，因此應(yīng)摒棄傳統(tǒng)理念，樹立城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)與管理一體化的理念，并將這一理念作為城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的指導(dǎo)思想，貫穿整個建設(shè)過程。其次應(yīng)拓展思路，城鄉(xiāng)一體化建設(shè)不只是縮小城鄉(xiāng)經(jīng)濟層面的差距，更重要的是將城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)逐步向農(nóng)村延伸，讓村民不進城也能享受到和城市市民差不多的養(yǎng)老、醫(yī)療等方面的公共服務(wù)。這樣城鄉(xiāng)一體化的推進縮小城鄉(xiāng)在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)層面的差距，使得人力和物質(zhì)資源在城鄉(xiāng)間合理流動，不僅減少農(nóng)村精英外流，還為他們提供良好的生活環(huán)境，優(yōu)化了鄉(xiāng)村治理資源和結(jié)構(gòu)，對鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化有著積極作用。

3.2 建構(gòu)多元主體參與的治理格局

壓力型體制的存在導(dǎo)致村民需求被忽略，影響到村民自治的獨立性和自主性，因此為了破解鄉(xiāng)村治理困境，應(yīng)主張把壓力型治理向合作型治理轉(zhuǎn)變。合作型治理首先應(yīng)有多中心主體參與，因此培育多元治理主體成為首要目標(biāo)。多中心治理主體來自于鄉(xiāng)村社會內(nèi)生性和外生性兩種力量，內(nèi)生性力量是鄉(xiāng)村社會內(nèi)部的力量，包括村兩委、鄉(xiāng)村精英和普通村民；而現(xiàn)階段鄉(xiāng)村精英的流失使我們不得不考慮引入外部力量進行鄉(xiāng)村治理，這種力量主要是指新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。建構(gòu)多元主體參與的治理格局還應(yīng)改造“鄉(xiāng)政村治”治理模式，一改目前的壓力型體制，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職責(zé)、權(quán)力進行重新界定，力使責(zé)權(quán)利平衡分配。這樣在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就有了完成上級任務(wù)和指標(biāo)的可能，不用再把任務(wù)加碼分派下去。而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在完成任務(wù)的過程中還提高了自身治理能力，村委會提高自治能力，增強了村民的歸屬感和認(rèn)同感。建構(gòu)多元主體參與的治理格局，打破了傳統(tǒng)以“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會”為治理主體的鄉(xiāng)村治理模式，把新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、鄉(xiāng)村精英和普通村民納入鄉(xiāng)村治理體系，提高了行政效率，優(yōu)化了公共服務(wù)。

3.3 重構(gòu)鄉(xiāng)村社會價值體系

農(nóng)村傳統(tǒng)價值體系受到?jīng)_擊導(dǎo)致了鄉(xiāng)村生活失序，因此我們需重新建設(shè)鄉(xiāng)村價值體系并以此引導(dǎo)鄉(xiāng)村社會發(fā)展。首先鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會應(yīng)立新規(guī)，將“喜事新辦、喪事簡辦”納入村規(guī)民約?；鶎诱赏ㄟ^規(guī)定婚禮隨份子的金額，減少喪事流程，一切從簡，由此卸下村民沉重的經(jīng)濟包袱，遏制講排場拼面子的攀比之風(fēng)，倡導(dǎo)文明新風(fēng)。其次重構(gòu)鄉(xiāng)村價值體系還需要村民的凝聚力。俗話說“眾人拾柴火焰高”，在鄉(xiāng)村社會中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部畢竟只是少數(shù)，村民才占絕大多數(shù)，因此光依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會的組織作用還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，必須凝聚村民的力量才能真正實現(xiàn)鄉(xiāng)村價值體系的重構(gòu)。中西部村莊結(jié)構(gòu)大多是以“小親族”結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，每個親族中都會存在一名及以上德高望重的族人對內(nèi)協(xié)調(diào)本家關(guān)系，主持本家事務(wù)，對外代表本家利益參與存在競爭，如果能把不同派系的親族由競爭轉(zhuǎn)為合作，那么不同親族的村民也就相互團結(jié)，共同建設(shè)鄉(xiāng)村價值體系，所有村民也會認(rèn)同和維護鄉(xiāng)村價值體系。

3.4 加強農(nóng)村基層組織的建設(shè)

“最后一公里”困境既然不是工程問題，那就不能依靠增加自上而下的轉(zhuǎn)移支付或強化自上而下的權(quán)力來解決，必須加強基層組織建設(shè)，提高村民的參與程度。當(dāng)前基層組織受資源限制，導(dǎo)致能力不足，無法真正回應(yīng)農(nóng)民對公共物品的需求，基層政府和村級組織越無力回應(yīng)村民需要，村民也就越不信任基層組織，最終導(dǎo)致基層政府在需要村民參與治理的時候動員失敗。中西部農(nóng)村總體的經(jīng)濟發(fā)展水平?jīng)Q定了其基層組織辦公經(jīng)費不足，因此加強中西部農(nóng)村基層組織建設(shè)的前提是給予基層組織足夠的經(jīng)費資源。國家資源下鄉(xiāng)只是用于公共物品的建設(shè)，卻沒有分出一小部分當(dāng)作村社集體經(jīng)費，未給村民參與討論經(jīng)費如何使用的機會，不能充分調(diào)動村民的積極性。因此國家應(yīng)撥付定額資金由村民去參與討論如何使用，強調(diào)農(nóng)民的主體性，增強對農(nóng)民的組織動員，能有效破解“最后一公里”困境。

4 結(jié)語

中西部農(nóng)村經(jīng)濟落后于東部沿海地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟是毋庸置疑的事實，因此在鄉(xiāng)村治理過程中，不能簡單的復(fù)制東部沿海地區(qū)的經(jīng)驗。實現(xiàn)東部沿海鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化并不能實現(xiàn)國家現(xiàn)代化，畢竟有數(shù)據(jù)顯示中西部農(nóng)村地區(qū)占到國家農(nóng)村地區(qū)的70%，只有實現(xiàn)中西部鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，國家現(xiàn)代化的任務(wù)才能基本完成，鄉(xiāng)村治理特別是中西部鄉(xiāng)村治理任重而道遠(yuǎn)。

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