農(nóng)村宅基地退出機制設(shè)計：需求、問題與對策

林銘海 劉迎旭

[摘 要]新時代背景下要實現(xiàn)“城鄉(xiāng)融合”，鄉(xiāng)村振興與城鎮(zhèn)化、工業(yè)化都要穩(wěn)步推進，而面對土地需求的緊張，農(nóng)村宅基地的退出為其提供了一條解決思路與緩沖地帶。當前農(nóng)村宅基地退出中存在著強拆、農(nóng)民“被上樓”等諸多問題，本文經(jīng)過分析認為，繼續(xù)對土地流轉(zhuǎn)機制進行積極有益的探索、在宅基地退出機制中充分考慮農(nóng)民意愿、充分設(shè)計好保障性措施是有效進行宅基地退出的對策。

[關(guān)鍵詞]雙增趨勢；宅基地退出；土地流轉(zhuǎn)；農(nóng)民

[中圖分類號]F301.2 [文獻標識碼]A

1 “雙增”趨勢中的土地需求

新時代背景下，“十九大”針對農(nóng)村提出了許多新提法，包括作為七大戰(zhàn)略之一的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、土地承包期再延長30年等。這標志著社會對城鄉(xiāng)關(guān)系認知的上升，由“統(tǒng)籌”到“融合”，既要堅持城鎮(zhèn)化發(fā)展，又要振興鄉(xiāng)村，以實現(xiàn)二者的有機統(tǒng)一。但當前我國仍在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速發(fā)展階段，需要大量土地資源的持續(xù)投入；同時，對農(nóng)村耕地的保護的要求同樣有增無減，這樣一種“雙增”的趨勢導致了人地矛盾愈顯突出。新土地資源開發(fā)的經(jīng)濟和環(huán)境成本太大，要實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合，對現(xiàn)有土地進行有效的規(guī)劃與整理是最有效的措施，由此帶來了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤機制等一系列政策實踐。

2 宅基地退出機制的理論支持與實踐

農(nóng)村宅基地是我國特有的名詞，1962年，農(nóng)村宅基地作為專門術(shù)語第一次在《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》中出現(xiàn)，農(nóng)戶作為集體經(jīng)濟組織成員，其依法享有宅基地的使用權(quán)，宅基地即為農(nóng)戶建造個人房屋的集體所有土地。隨著經(jīng)濟發(fā)展、我國固有“安土重遷”“落葉歸根”的傳統(tǒng)思想、居住習慣等因素的影響，農(nóng)村中的宅基地存在著大量閑置浪費現(xiàn)象，由1996年—2016年數(shù)據(jù)統(tǒng)計，農(nóng)村人口數(shù)從85，085萬人逐年下降至58，973萬人；農(nóng)村年末實有住宅建筑面積卻持續(xù)增加，從182.4億平方米增長到256.1億平方米，因此宅基地的退出成了緩解土地需求的良好途徑。

中央與地方政府也對農(nóng)村閑置宅基地退出給予了巨大的重視。2015年1月中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，提出針對“宅基地取得、使用和退出制度不完整，用益物權(quán)難落實”問題，進行宅基地制度改革試點。十九大中也明確指出：鞏固完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地“三權(quán)”分置。從地方具體實行情況來看，比較成功且有地方特色的模式也相當豐富。如天津“宅基地換房”模式，重慶“宅基地換房，承包地換社會保障”模式，上海松江宅基地置換模式，浙江嘉興“兩分兩換”模式，等等。

3 當前宅基地退出中存在的問題

然而，由于退出制度的不夠完善以及具體實施的局限性，在實際政策實施中，出現(xiàn)了不尊重農(nóng)民意愿，罔顧農(nóng)民利益的強拆、農(nóng)民“被上樓”、退出農(nóng)民再失業(yè)等問題。主要體現(xiàn)在以下幾點：

3.1 土地產(chǎn)權(quán)制度的制約

土地與房產(chǎn)向來是特殊的社會資源，我國的土地制度也經(jīng)由兩權(quán)分置到三權(quán)分置的漸變，但在使用權(quán)與經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)中仍存在諸多約束機制，使得土地流轉(zhuǎn)途徑受限、流轉(zhuǎn)后經(jīng)營模式受限。流轉(zhuǎn)制度的限制直接制約了土地流轉(zhuǎn)后的預計產(chǎn)值，使得財產(chǎn)性收益不高，無法為落戶城鎮(zhèn)的農(nóng)民提供足夠的經(jīng)濟基礎(chǔ)與經(jīng)濟保障。

3.2 在機制設(shè)計中缺乏對農(nóng)民意愿的考量

當前學界普遍認為，宅基地退出中出現(xiàn)問題的直接原因是在退出機制的設(shè)計中缺乏對農(nóng)民意愿的衡量。宅基地退出機制設(shè)計中，作為主體的農(nóng)民的意愿沒有得到充分尊重，退出機制缺乏民意基礎(chǔ)，補償方式不一定符合農(nóng)民需求，缺乏科學的機制設(shè)計導致農(nóng)民不愿意退出，這是宅基地退出過程中的各種矛盾頻發(fā)的根源所在。

4 完善宅基地退出機制的對策

深化農(nóng)村土地制度改革是鄉(xiāng)村振興的重要支撐。處理好農(nóng)村宅基地退出，是政府的責任所在。因此，在宅基地退出機制的設(shè)計與實踐中應慎之又慎，充分考慮保障性舉措，以科學方式推進農(nóng)村宅基地的平穩(wěn)退出。

4.1 規(guī)范宅基地產(chǎn)權(quán)制度體系

新時期進一步深化土地制度改革與完善三權(quán)分置機制的同時，應做好保障性與探索性的措施。前者是規(guī)范宅基地產(chǎn)權(quán)制度體系，明確宅基地所有權(quán)的歸屬與使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍、方式，嚴格界定宅基地各權(quán)的權(quán)能，做好宅基地確權(quán)與登記工作；后者要積極探索使用權(quán)與經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式，在保障制度與農(nóng)民利益的前提下放活土地的流轉(zhuǎn)與經(jīng)營，通過有效的激勵約束機制提高財產(chǎn)性收益。

4.2 在宅基地退出機制設(shè)計中充分考慮農(nóng)民意愿

在宅基地退出的補償設(shè)計前應當對當?shù)剡M行充分的調(diào)研，首先要了解當?shù)氐难a償意愿總體傾向與分布，避免盲目的制度設(shè)計；其次應當了解農(nóng)民意愿及其影響因素，因地制宜、因人制宜地設(shè)計靈活的退出機制，充分考慮農(nóng)民需求；最后，補償措施應當科學合理，基于農(nóng)民充足的選擇區(qū)間并能激發(fā)其退出積極性。

4.3 制定科學有效的保障性措施

在農(nóng)民退出宅基地后要保證其正常的生產(chǎn)、生活與抵御風險的能力沒有降低，最好有所提高。可以與相關(guān)企業(yè)簽訂定向就業(yè)合同，提供足夠、合適的工作培訓與崗位；為風險應對能力差的農(nóng)民提供社?；蝠B(yǎng)老保障作為補償；在住房安置時盡量考慮將相近的農(nóng)民相鄰安置；定期回訪、提供心理咨詢、問題反饋通道等，確保其因退出而導致的困難能夠得到有效解決。

農(nóng)民是宅基地退出過程的主體，只有充分尊重農(nóng)民意愿，并將其融入宅基地退出的機制設(shè)計與實踐中，才能有效推進農(nóng)村宅基地的退出進程。

[參考文獻]

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