對農(nóng)村宅基地三權(quán)分置制度的探討

李科

[摘 要]2018年1月，中央1號文件提出了對于農(nóng)村宅基地改革的意見：完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。當(dāng)下中國農(nóng)村宅基地制度是封閉式自然經(jīng)濟的產(chǎn)物，而今，隨著農(nóng)村各項制度的變革及鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，宅基地制度在農(nóng)村的實踐過程中積累了各種各樣的問題，例如空心村、一戶多宅、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)等。而且，我國農(nóng)村經(jīng)濟正在由封閉走向開放，而且開放程度越來越高，各種生產(chǎn)要素開始流動起來，使得適應(yīng)于封閉式自然經(jīng)濟的農(nóng)村宅基地制度，面臨著越來越嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。宅基地“三權(quán)分置”有利于盤活農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房，提升農(nóng)村土地資源配置效率和農(nóng)民收入。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村宅基地；宅基地三權(quán)分置

[中圖分類號]F321.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

1 什么是農(nóng)村宅基地三權(quán)分置

農(nóng)村宅基地是農(nóng)村的農(nóng)戶或個人用作住宅基地而占有、利用本集體所有的土地。包括已經(jīng)建設(shè)房屋、建過房屋或者決定用于建造房屋的土地，已經(jīng)建設(shè)房屋的土地、建過房屋但已無上蓋物或不能居住的土地以及準(zhǔn)備建房用的規(guī)劃地三種類型。此前宅基地是“兩權(quán)分離”，集體享有所有權(quán)，農(nóng)戶享有使用權(quán)。而宅基地三權(quán)分置就是將宅基地使用權(quán)分為資格權(quán)和使用權(quán)。宅基地的資格權(quán)，是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員依法享有的從集體經(jīng)濟組織那里申請使用宅基地的權(quán)利，宅基地使用權(quán)是特定權(quán)利主體通過適當(dāng)?shù)牧鬓D(zhuǎn)渠道獲得的一定期限內(nèi)占用宅基地的權(quán)利。

2 我國農(nóng)村宅基地制度的歷史變遷

我國農(nóng)村宅基地制度是在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制下形成的。與城市居民不同，我國農(nóng)民的住房一般來說不是由政府或社會供給的，而是由農(nóng)民自己籌建的。這就涉及農(nóng)村住宅用地如何配置的問題。20世紀(jì)50年代中期農(nóng)業(yè)集體化以后，由于農(nóng)村土地由私人所有轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有，農(nóng)民要解決住房問題，集體組織理所當(dāng)然要分配一定量的土地作為農(nóng)民建房用地，土地所有權(quán)歸集體，土地使用權(quán)歸個人，土地所有權(quán)與使用權(quán)相分離。

3 現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度存在的問題及對策

我們說現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地制度基本上是符合農(nóng)村實際的，是有利于農(nóng)民生產(chǎn)生活開展的，但是并不意味著否定其存在的諸多問題。我國宅基地制度是在大集體時期形成的，這幾十年下來，隨著農(nóng)村各項制度的變革及鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，宅基地制度在農(nóng)村的實踐過程中積累了各種各樣的問題。2000—2011年，我國農(nóng)村人口減少1.33億人，農(nóng)村居民建設(shè)用地卻增加3045萬畝。據(jù)國土部門估計，我國農(nóng)村宅基地面積相當(dāng)于城鎮(zhèn)建成區(qū)面積的5倍左右。大量閑置宅基地造成了土地資源的巨大浪費。改革開放以前，我國農(nóng)村經(jīng)濟基本上是封閉式的自然經(jīng)濟，各種生產(chǎn)要素都是在該集體組織范圍內(nèi)調(diào)劑，社會分工與商品交換很不發(fā)達(dá)。這就使得農(nóng)村宅基地從一開始就被深深打上封閉式的自然經(jīng)濟的烙印。當(dāng)前，我國農(nóng)村經(jīng)濟正在由封閉走向開放，而且開放程度越來越高，各種生產(chǎn)要素開始流動起來，使得適應(yīng)于封閉式自然經(jīng)濟的農(nóng)村宅基地制度，面臨著越來越嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

（1）空心村問題。所謂的空心村，指的是原來村莊內(nèi)部的房屋由于農(nóng)民的搬遷而被廢棄，同時在老村的外圍或臨近的交通線路附近建起新的農(nóng)房。也就是說，村莊的邊界在不斷向外圍擴展，同時老村子呈現(xiàn)出越來越衰敗，因而村莊的宅基地占地面積越來越大，甚至向耕地區(qū)域蔓延。此外，空心村還有一個含義就是，由于大量的農(nóng)民到外地城市打工，他們的房屋一年中大部分時間都閑置，這也形成了另外一種類型的空心村。在筆者看來，之所以出現(xiàn)空心村，首先是經(jīng)濟發(fā)展本身的規(guī)律產(chǎn)生的，正是由于市場經(jīng)濟在農(nóng)村的擴展以及伴隨著城鎮(zhèn)化進程的發(fā)展，農(nóng)民大量地涌入城市務(wù)工，由此就出現(xiàn)了農(nóng)民賺錢在外，家里建房卻絕大部分時間閑置的問題。而我國目前的城鎮(zhèn)化嚴(yán)格意義上是一種準(zhǔn)城鎮(zhèn)化的狀態(tài)，一定條件下會發(fā)生逆轉(zhuǎn)，如受2008年金融危機的影響，大量農(nóng)民工棄城返鄉(xiāng)。在許多中國人的潛意識里，農(nóng)村是農(nóng)民最后的也是最可靠的保障。因此即便外出務(wù)工，但幾乎沒有人愿意無償甚至有償上交宅基地。

同時，經(jīng)濟的發(fā)展也促使農(nóng)民對居住的條件要求復(fù)雜化，以前農(nóng)民隨便找一個地方建房子，只要對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)沒有妨礙，現(xiàn)在必須只有在交通條件好的地方才建房子，農(nóng)民不僅僅要從事農(nóng)業(yè)，也要考慮到其他的許多問題，諸如子女上學(xué)是否方便、上街購物是否方便等等。再加上長期以來，我國對于村鎮(zhèn)規(guī)劃工作還不夠重視，農(nóng)民只能是自己選擇自認(rèn)為方便的地方建房子，這種情況在南方地區(qū)尤其普遍。這就加劇了原有村莊的空心化。

空心村問題的解決，在筆者看來很大程度上首先要建立起科學(xué)的村鎮(zhèn)規(guī)劃體系，同時要加強農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育建設(shè)、醫(yī)療建設(shè)等。同時，要制定好關(guān)于如何利用閑置宅基地的相應(yīng)的政策和有關(guān)制度，使得閑置宅基地也能產(chǎn)生經(jīng)濟效益，增加農(nóng)民收入。另外，對于部分條件好的，已經(jīng)或者有能力在城里買房的農(nóng)民，要鼓勵他們有償上交宅基地。

（2）一戶多宅問題。按照我國的宅基地管理規(guī)定，農(nóng)村實行一戶一宅。但是，各地農(nóng)村在實際的過程中，還是出現(xiàn)了一戶多宅的現(xiàn)象。一戶多宅在不同區(qū)域的農(nóng)村表現(xiàn)的程度不一樣，在華北平原地區(qū)，宅基地由于較為集中，管理起來比較方便，因此一向較為規(guī)范和嚴(yán)格，一戶多宅的現(xiàn)象并不多見。而在南方丘陵地區(qū)及山區(qū)農(nóng)村，人口居住本來就較為分散，因此管理起來較為困難，鄉(xiāng)村組織都沒有多大的動力去管，因此一戶多宅的現(xiàn)象相對更多一些。筆者認(rèn)為其原因主要是宅基地管理不嚴(yán)格以及村鎮(zhèn)規(guī)劃方面沒有做到位甚至沒做的問題導(dǎo)致的。因為和承包地一樣宅基地具有福利性質(zhì)，是農(nóng)民無償獲得的。設(shè)置這種制度的目的，是為了讓農(nóng)民獲得最基本的生存條件，維護社會穩(wěn)定。農(nóng)村宅基地?zé)o償分配給農(nóng)民，雖然有利于保障農(nóng)民的最基本的生存條件以及農(nóng)村社會的穩(wěn)定，但也容易誘發(fā)人們對宅基地的無節(jié)制的需求，再加上普遍存在管理不嚴(yán)，導(dǎo)致了超面積占用或一戶多宅的現(xiàn)象出現(xiàn)，從而不利于節(jié)約用地。因此，要加大宣傳教育工作，要讓一戶多宅的戶主知道這是違規(guī)的。同時要加強對于宅基地的管理，對于多余的宅基地予以沒收。

（3）宅基地所賦予的用益物權(quán)，還未得到完整的體現(xiàn)，轉(zhuǎn)讓權(quán)、抵押權(quán)和收益權(quán)尚欠缺。在筆者看來，既然我國法律賦予農(nóng)村宅基地使用權(quán)用益物權(quán)的功能，而用益物權(quán)的設(shè)立目的在于獲取物的使用價值，這種使用價值包括占有、使用和收益，即實現(xiàn)對物的使用和收益。這就意味著農(nóng)村宅基地被賦予用益物權(quán)，必然要突破現(xiàn)有的使用權(quán)的局限，增加收益權(quán)、擔(dān)保權(quán)或抵押權(quán)的功能。

當(dāng)然，就當(dāng)前中國的情況來看，政府不可能完全放開宅基地的用益物權(quán)，因為對社會的影響程度還未可知，貿(mào)然打開這個口子我們需要考慮到諸多可能的后果是否能夠承受。第一，大量農(nóng)村人口涌入城市，龐大的人口壓力城市是否承擔(dān)得起。第二，大量農(nóng)村人口涌入城市必然導(dǎo)致務(wù)農(nóng)人口的減少，從而可能導(dǎo)致大量耕地拋荒引發(fā)糧食安全危機。第三，城市相比農(nóng)村生活水平較高，日常生活開銷較大，大量農(nóng)民入城是否能接受城市生活所帶來的巨大開銷還是個問題。第四，農(nóng)村環(huán)境不比城市，衛(wèi)生條件、生活水平、教育水平、交通便捷等條件遠(yuǎn)不如城市，城市人口去農(nóng)村買宅基地不可能用作常住，大部分人都是想建個私人別墅或者私人會所偶爾去鄉(xiāng)下度假用。如此一來，宅基地資源大部分時間下依然是處于浪費狀態(tài)等等。以上這些問題都是我們需要考慮的。另外就是農(nóng)村宅基地市場的諸多法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和評價以及保障體系也尚未建立。尤其是保障體系，以后農(nóng)民置換掉宅基地進城買房，如何能夠有穩(wěn)定的生活保障我們需要認(rèn)真的考慮。在筆者看來，這個過程只能一步一步來，慢慢地探索和前進。

4 總結(jié)

宅基地改革之所以爭議很大，不外乎有人擔(dān)心農(nóng)民把宅基地賣掉，會失去安身立命之本，或者大量城市資本到農(nóng)村搶購囤積宅基地甚至亂占耕地變?yōu)檎?。其實，只要把建設(shè)好相關(guān)的規(guī)章制度以及保障工作等配套工作做到位了，這些問題都是可以逐步解決的。宅基地改革不是一朝一夕的事情，因為我們國家農(nóng)村人口依然有著龐大的數(shù)量基數(shù)，一旦宅基地的問題改革不好必然導(dǎo)致社會的動蕩。

我們國家現(xiàn)在提倡鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，而要實現(xiàn)鄉(xiāng)村的振興勢必要打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，讓更多的城市人才和資源能夠流入農(nóng)村，這也要求我們進行農(nóng)村宅基地制度的改革。宅基地改革有太多情懷在里面，目前其實最需要的是往前推進改革。只有走出第一步，才能看出其是否有價值。就如中國的改革開放一樣，剛開始也有諸多爭議，但堅持下來，最終成就大家有目共睹。宅基地三權(quán)分置是宅基地改革一個很好的開始，意義重大。但當(dāng)下宅基地三權(quán)分置制度還并不成熟，依然處于探索階段，需要我們?nèi)ゲ粩嗟赝晟啤?/p>

[參考文獻(xiàn)]

[1] 彭藝嫻.城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)村宅基地制度的改革邏輯與實現(xiàn)路徑[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2017（25）.

[2] 劉銳.農(nóng)村宅基地退出問題再探討[J].中州學(xué)刊，2013（07）.

[3] 許經(jīng)勇.論我國農(nóng)村宅基地制度及其面臨的問題與對策[J].學(xué)習(xí)論壇，2017（01）.