恩施州深度貧困地區(qū)宅基地退出機(jī)制研究

孫江艷 曹騫

[摘要]恩施州是我國最年輕的少數(shù)民族自治州，屬于典型的“老、少、邊、山、庫”區(qū)，也屬于武陵山深度貧困地區(qū)。近年來，恩施州進(jìn)入城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)化的快速發(fā)展時(shí)期，農(nóng)村大量流動(dòng)人口的城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，建設(shè)用地的需求量迅速增加而出現(xiàn)供給嚴(yán)重不足的問題。而在恩施州農(nóng)村地區(qū)，由于宅基地管理松散、喀斯特地形地貌因素等影響，農(nóng)村宅基地閑置浪費(fèi)嚴(yán)重，土地資源利用效率低下。為改善恩施州農(nóng)村宅基地利用中的不合理現(xiàn)象和推動(dòng)恩施州經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，對現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地管理制度進(jìn)行改革，構(gòu)建新型的農(nóng)村宅基地退出機(jī)制意義重大。

[關(guān)鍵詞]深度貧困；農(nóng)村宅基地；退出機(jī)制

[中圖分類號]F301.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

1 引言

黨的十八屆三中全會(huì)提出“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度”。近年來全國各個(gè)地區(qū)紛紛開始農(nóng)村宅基地制度改革的探索與創(chuàng)新。恩施州是我國最年輕的少數(shù)民族自治州，屬于典型的“老、少、邊、山、庫”區(qū)，也屬于武陵山深度貧困地區(qū)。具有典型的喀斯特地貌特征，山地和丘陵占土地總面積的90%以上，可利用的土地資源短缺，耕地后備資源嚴(yán)重不足。近年來，恩施州在“三州戰(zhàn)略”、“城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略”、“三權(quán)分置改革戰(zhàn)略”的帶動(dòng)下，進(jìn)入了城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)化的快速發(fā)展時(shí)期，農(nóng)村大量流動(dòng)人口的城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，建設(shè)用地的需求量迅速增加而出現(xiàn)供給嚴(yán)重不足的問題。而在恩施州廣大的農(nóng)村地區(qū)，由于農(nóng)村宅基地管理比較松散、喀斯特地形地貌因素的影響，宅基地普遍存在著布局散亂、人均占地面積嚴(yán)重超標(biāo)、一戶多宅等突出問題，農(nóng)村宅基地閑置浪費(fèi)嚴(yán)重，土地利用效率低下。為徹底改善恩施州農(nóng)村宅基地利用中的不合理現(xiàn)象和推動(dòng)恩施州經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，迫切要求對現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地管理制度進(jìn)行改革，構(gòu)建科學(xué)的農(nóng)村宅基地退出機(jī)制意義重大。

2 恩施州深度貧困地區(qū)宅基地管理的問題

恩施州屬于典型的武陵山深度貧困地區(qū)，近年來恩施州農(nóng)村宅基地管理逐步走向規(guī)范，農(nóng)村宅基地改革也不斷邁入深水區(qū)，但不可否認(rèn)目前仍普遍存在戶均占宅基地面積超標(biāo)、一戶多宅等現(xiàn)象，農(nóng)村宅基地的審批缺乏有效監(jiān)管、自愿有償退出機(jī)制不暢通，造成大量農(nóng)村土地閑置浪費(fèi)。

2.1 恩施州農(nóng)村宅基地管理散亂

按照法定程序，村民申請使用農(nóng)村宅基地，必須由申請人向所在地村民委員會(huì)提出使用農(nóng)村宅基地申請，然后由村民委員會(huì)對農(nóng)村宅基地使用申請進(jìn)行討論，經(jīng)參加會(huì)議人數(shù)過半數(shù)表決通過后，進(jìn)行公示并上報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府進(jìn)行進(jìn)一步審核，最后由縣（市）級人民政府審核批準(zhǔn)。筆者在對恩施市三岔鄉(xiāng)、芭蕉鄉(xiāng)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，較多地方并沒有嚴(yán)格按照法律規(guī)定程序進(jìn)行審批，部分村莊是由主要村干部自行決定農(nóng)村宅基地的審批，程序不符合法律規(guī)范，雖然按照標(biāo)準(zhǔn)劃撥，但是卻存在超面積占用的問題，對農(nóng)村宅基地的管理較為松散。另外，較多村莊一直沒有建設(shè)用地規(guī)劃，只有少部分經(jīng)濟(jì)條件較好的村子或是以發(fā)展旅游為主業(yè)的村莊有規(guī)劃，但是也沒有嚴(yán)格按照相應(yīng)的規(guī)劃執(zhí)行，因此，所調(diào)查的恩施州一些較為貧困偏遠(yuǎn)的村莊農(nóng)村房屋可謂是百花齊放，建造與布局都非常散亂。

2.2 恩施州農(nóng)村宅基地閑置現(xiàn)象普遍

由于恩施州屬于典型的“老、少、邊、山、庫”區(qū)，同時(shí)也屬于典型的武陵山深度貧困地區(qū)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)較為落后，尤其是偏遠(yuǎn)的鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重滯后，農(nóng)民的人均收入水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全省的平均水平，為了提升收入，改善條件，在恩施州的偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村很多青壯年勞動(dòng)力都到鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣城或是沿海一帶城市打工，有部分技術(shù)工人由于多年的辛苦打拼，積累了相對較為雄厚的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，已經(jīng)在城里買房安家。筆者在對恩施市三岔鄉(xiāng)、芭蕉鄉(xiāng)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有部分在外務(wù)工的青壯年勞動(dòng)力已經(jīng)在縣城買房安家，農(nóng)村大量的宅基地閑置浪費(fèi)無人居住，還有部分在外務(wù)工的青壯年勞動(dòng)力掙錢后回家鄉(xiāng)另外開辟一塊新址重新修建了房屋，但是建新卻不拆舊。另外還有部分家庭擁有多個(gè)農(nóng)村宅基地，并且人均占地面積嚴(yán)重超標(biāo)等等。

2.3 恩施州農(nóng)村宅基地私下交易突出

在恩施州農(nóng)村地區(qū)山大人稀，部分偏遠(yuǎn)山區(qū)的農(nóng)村還處于深度貧困狀況，由于農(nóng)村宅基地的管理較為松散，農(nóng)村宅基地制度改革相對比較滯后，缺乏相應(yīng)的農(nóng)村宅基地的體制機(jī)制上的保障。比如，筆者所調(diào)查的地區(qū)由于長期缺乏農(nóng)村宅基地有償退出機(jī)制與制度，部分處于深度貧困地區(qū)的農(nóng)民受到眼前短期經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)的影響，農(nóng)民通過以買賣、出租、抵押等形式對農(nóng)村宅基地進(jìn)行私下交易，交易的主體有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，但是更多的是一些城鎮(zhèn)居民、企業(yè)主或個(gè)體工商戶，這些交易的主體不具備交易的資格和條件，存在重大的交易隱患，不利于農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民問題的有效解決，不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，不利于農(nóng)村社會(huì)的安全和穩(wěn)定。

2.4 恩施州農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)概念認(rèn)識模糊

恩施州農(nóng)村地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后，導(dǎo)致農(nóng)民的教育層次相對較低，55歲以上的農(nóng)民中有較大的一部分人沒有上過學(xué)，因此對于農(nóng)村的宅基地政策及相關(guān)的農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)概念認(rèn)識非常模糊。再加上長期以來恩施州的國土資源法律法規(guī)、政策宣傳工作比較滯后，因此出現(xiàn)一些農(nóng)民對自己居住的宅基地產(chǎn)生私有觀念。據(jù)筆者的調(diào)查，在恩施州較多被調(diào)查的農(nóng)民對宅基地和建筑住房的財(cái)產(chǎn)關(guān)系認(rèn)識農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)概念認(rèn)識模糊，部分農(nóng)民認(rèn)為農(nóng)村宅基地是自己的基業(yè)，屬于私有財(cái)產(chǎn)，誰也不能干涉，想租就租，想賣就賣，想空著就空著，村委會(huì)及村集體經(jīng)濟(jì)組織也沒權(quán)干涉，更不能收回，存在這種私有觀念的人還占有一定的比例。

3 恩施州深度貧困地區(qū)宅基地退出機(jī)制

根據(jù)國土資源部印發(fā)的《關(guān)于支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)的意見》，深度貧困地區(qū)在充分保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)、防止外部資本侵占控制的前提下，可以探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地。因此，通過構(gòu)建恩施州農(nóng)村宅基地退出機(jī)制，使農(nóng)村宅基地交易規(guī)范化、合法化，一方面能夠切實(shí)保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，另一方面可避免宅基地私下交易的隱患。

3.1 簡化恩施州農(nóng)村宅基地退出流程體系

宅基地退出既然是一項(xiàng)既有利于保護(hù)耕地，又有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時(shí)也保護(hù)了農(nóng)民利益的好思路，就應(yīng)該大力推廣。但在現(xiàn)行的制度下，在具體操作過程中還有一定的難度，特別是在審批方面關(guān)口過多、時(shí)間過長，權(quán)力過于集中，對零散的宅基地退出較難操作。筆者通過對恩施州農(nóng)村宅基地退出的實(shí)地調(diào)查，強(qiáng)烈建議恩施州在農(nóng)村宅基地審批方面，應(yīng)簡化恩施州農(nóng)村宅基地退出流程體系，嚴(yán)格實(shí)施“增減掛鉤”政策，盡最大的努力確保恩施州深度貧困地區(qū)的耕地面積不減少、建設(shè)用地不增加，在合法合規(guī)的前提下恩施州國土資源管理部門應(yīng)該將具體的農(nóng)村宅基地審批權(quán)力下放到恩施州的8縣市，保持縣市對農(nóng)村宅基地的充分的自主權(quán)和支配權(quán)，進(jìn)一步簡化恩施州農(nóng)村宅基地退出流程體系。

3.2 完善恩施州農(nóng)村宅基地制定管理體系

據(jù)調(diào)查目前恩施州農(nóng)村宅基地管理滯后，現(xiàn)行相關(guān)法規(guī)對農(nóng)村宅基地使用權(quán)的取得只是作了原則性規(guī)定，缺乏規(guī)范的可操作審批辦法。因此，必須實(shí)事求是加強(qiáng)農(nóng)村宅基地地方立法體系建設(shè)，盡快出臺恩施州農(nóng)村宅基地相關(guān)的管理辦法等，進(jìn)一步明晰我國農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)屬性，明確農(nóng)村宅基地退出、宅基地確權(quán)登記發(fā)證工作、違規(guī)批宅基地建房的處理等具體規(guī)定，指導(dǎo)縣市級鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地資源管理部門的具體可操作性的工作，集約節(jié)約利用農(nóng)村宅基地，推進(jìn)農(nóng)村土地資源的優(yōu)化配置，將農(nóng)村宅基地的資源效益轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的健康可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)民收入的提高。

3.3 建立恩施州農(nóng)村宅基地規(guī)劃管理體系

總體上看，目前恩施州偏遠(yuǎn)農(nóng)村居民點(diǎn)分布散、居民點(diǎn)規(guī)模小、生活基礎(chǔ)設(shè)施缺乏，且農(nóng)村各村莊擁有的資源量很不相同，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差距較大。為改變這種不平衡狀況，創(chuàng)造和諧的恩施州農(nóng)村發(fā)展環(huán)境，須盡快完善恩施州村莊土地利用總體規(guī)劃，建立和完善農(nóng)村人均用地標(biāo)準(zhǔn)，合理確定宅基地的數(shù)量、布局和用地規(guī)模。加快恩施州中心村鎮(zhèn)建設(shè)力度，使基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向農(nóng)村延伸。將恩施州零碎布局的居民點(diǎn)遷移入中心村，同時(shí)，相對集中的居民小區(qū)實(shí)行農(nóng)村小區(qū)化管理，消除恩施州城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。這樣可以對恩施州范圍內(nèi)騰出的農(nóng)村宅基地進(jìn)行復(fù)耕整理，提高土地利用率。

3.4 健全恩施州農(nóng)村宅基地退出激勵(lì)體系

健全恩施州農(nóng)村宅基地退出激勵(lì)體系，可以保護(hù)恩施州農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，調(diào)動(dòng)農(nóng)戶主動(dòng)退出多余住宅的積極性。可通過福利政策安排和補(bǔ)償使農(nóng)戶主動(dòng)退出宅基地后所享受的福利略大于或不小于宅基地申請及保有的福利，從而激勵(lì)農(nóng)戶自愿放棄申請宅基地和退出宅基地。恩施州農(nóng)村宅基地退出激勵(lì)體系具體包括兩個(gè)方面：一方面是建立恩施州農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償制度，有效減少恩施州農(nóng)村宅基地的閑置的低效率配置現(xiàn)象。盤活恩施州農(nóng)村存量建設(shè)用地，為恩施州農(nóng)村新增建房提供存量建設(shè)用地，從而減少新占耕地，更能擴(kuò)大退宅還耕。另一方面，建立起恩施州農(nóng)民社會(huì)保障體系，解除農(nóng)村宅基地退出農(nóng)民的后顧之憂，把恩施州農(nóng)村宅基地退出農(nóng)民納入醫(yī)療、失業(yè)、養(yǎng)老、最低生活保障等方面的社保機(jī)制，及時(shí)跟進(jìn)和落實(shí)農(nóng)民的就業(yè)等問題。

4 結(jié)語

為支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)，國家將允許深度貧困地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織以出租、合作等方式盤活宅基地，采取入股、聯(lián)營等方式支持農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)。恩施州屬于典型的武陵山深度貧困地區(qū)，近年來農(nóng)村宅基地管理逐步走向規(guī)范，農(nóng)村宅基地退出改革也不斷邁入深水區(qū)，但恩施州深度貧困地區(qū)宅基地退出機(jī)制的構(gòu)建不是一蹴而就的事情，這是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要一個(gè)持續(xù)的努力和實(shí)踐的過程，除了通過簡化恩施州農(nóng)村宅基地退出流程，完善恩施州農(nóng)村宅基地制定管理，建立恩施州農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)交易市場體系，健全恩施州農(nóng)村宅基地規(guī)劃管理體系與激勵(lì)機(jī)制體系外，還需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)恩施州農(nóng)村各項(xiàng)綜合配套改革，比如恩施州農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)退出與取得、自愿有償使用等等相互聯(lián)動(dòng)、一體化發(fā)展，并且與農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市遙相呼應(yīng)，另外不可忽視的是要與恩施州農(nóng)村戶籍制度改革、農(nóng)村綜合改革統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成恩施州深度貧困地區(qū)宅基地退出的合力機(jī)制，讓恩施州農(nóng)民享有更大的土地財(cái)產(chǎn)性收益權(quán)利。

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