我國構建農(nóng)業(yè)減排補償政策探討

陳勝濤 李培鈊 高丁杰

[摘要]農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的排放污染影響著鄉(xiāng)村環(huán)境，作為弱勢產(chǎn)業(yè)，需要對農(nóng)業(yè)提供適當減排補償。發(fā)達國家在農(nóng)業(yè)減排活動中走在前列，通過借鑒先進國家經(jīng)驗，結(jié)合我國實際，把傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)难芯?，轉(zhuǎn)向以農(nóng)業(yè)碳減排補償為研究對象的思路，提出我國農(nóng)業(yè)環(huán)境保護的政策措施。

[關鍵詞]農(nóng)業(yè)；減排；補償

[中圖分類號]S181 [文獻標識碼]A

隨著我國經(jīng)濟總量的快速提升，碳排放量越來越大，對世界氣候和國內(nèi)自然環(huán)境的影響不斷加大。我國制定了到2020年單位GDP二氧化碳排放量比2005年降低40%～45%的承諾。目前我國碳減排活動主要聚焦在工業(yè)行業(yè)，實際上，農(nóng)業(yè)碳減排潛力也十分巨大。聯(lián)合國氣候變化框架公約大會（聯(lián)合國氣候變化框架公約，2007）預計到2030年，農(nóng)業(yè)碳排放量最高值為每年40～60億t二氧化碳。因此，有效的減少農(nóng)業(yè)二氧化碳排放量，能夠有助于實現(xiàn)我國達成二氧化碳排放的國際承諾，改善我國農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。

減少農(nóng)業(yè)產(chǎn)生二氧化碳排放的途徑，主要有幾個方面：一是發(fā)展農(nóng)業(yè)碳匯，二是政府強制推行，三是與民間第三方組織合作。這三個方面共同面臨一個問題，減少農(nóng)業(yè)碳排放會改變傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的便利性與慣性，需要投入一定成本，而這會阻礙低碳農(nóng)業(yè)的發(fā)展。為了解決這個問題，改變傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的惰性，根據(jù)農(nóng)業(yè)的弱勢產(chǎn)業(yè)特征，針對不同農(nóng)業(yè)碳減排項目，特別在發(fā)展初期，需要對農(nóng)業(yè)碳減排活動提供一定的補償，這樣才能有效的推動農(nóng)業(yè)碳減排活動。目前，國內(nèi)對農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)难芯勘容^多，國家也制定了生態(tài)補償政策，但尚沒有構建針對農(nóng)業(yè)碳減排的補償政策，相應的研究也很少。本課題旨在通過研究我國目前農(nóng)業(yè)碳減排項目存在的問題，以農(nóng)業(yè)碳減排項目的成本問題為突破口，探明我國農(nóng)業(yè)碳減排的補償機制，為低碳農(nóng)業(yè)發(fā)展提供政策支持。

1 國內(nèi)對農(nóng)業(yè)碳減排的研究

國內(nèi)對農(nóng)業(yè)碳減排研究主要集中在碳減排的途徑、作用及影響因素等方面，概括起來主要有以下幾類。

1.1 從低碳農(nóng)業(yè)發(fā)展的視角討論農(nóng)業(yè)碳減排的途徑

謝淑娟（2010）分析了我國高碳農(nóng)業(yè)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的危害，認為必須發(fā)展碳匯農(nóng)業(yè)，提出了發(fā)展碳匯農(nóng)業(yè)的路徑與政策建議。陳娟（2013）提出從企業(yè)、政府、金融機構等方面構建低碳農(nóng)業(yè)創(chuàng)新體系，從農(nóng)業(yè)碳減排市場建設、公共政策、低碳農(nóng)業(yè)標準等方面提出了低碳農(nóng)業(yè)技術創(chuàng)新體系建設的路徑。

1.2 農(nóng)業(yè)碳減排方法學方面的研究

田云，張俊飚（2013）從農(nóng)用物資、土壤、稻田和牲畜養(yǎng)殖四個方面，建立公式，測算了1995～2010年中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)碳排放量和凈碳減排量；楊果（2014）利用農(nóng)地碳源的碳排放系數(shù)，對農(nóng)業(yè)灌溉、化肥、農(nóng)藥、農(nóng)用薄膜、農(nóng)用柴油等的二氧化碳排放量進行計算，并預測二氧化碳排放變動趨勢。

1.3 利用模型分析農(nóng)業(yè)碳減排對經(jīng)濟的影響

廖薇（2009）建立了農(nóng)業(yè)碳減排存在交易市場時農(nóng)戶的行為選擇激勵模型，得出碳市場價格高低是改變農(nóng)戶行為的重要因素；施正屏，徐逢桂（2012）利用CGE模型，將臺灣產(chǎn)業(yè)分為32部門，設計4種模擬情境，10個方案，研究碳稅轉(zhuǎn)移到農(nóng)業(yè)部門對臺灣整體經(jīng)濟及產(chǎn)業(yè)結(jié)構的影響。

1.4 農(nóng)業(yè)碳減排的政策研究

張艷（2011）探討了碳減排的開發(fā)與交易，提出以商業(yè)銀行為主的外部金融主體，以信貸或參股方式注資，為低碳農(nóng)業(yè)提供資金。由合作社管理低碳農(nóng)業(yè)項目，第三方機構參與低碳農(nóng)業(yè)的CERs開發(fā)并為之提供碳保險。熊芳（2016）提出在主體功能區(qū)建設中，要關注農(nóng)業(yè)生態(tài)功能，采取三種模式引導農(nóng)業(yè)的生態(tài)價值實現(xiàn)。

2 國外對農(nóng)業(yè)碳減排的研究

發(fā)達國家對農(nóng)業(yè)碳減排的研究較早，主要集中在三個方面。

2.1 農(nóng)業(yè)碳減排的方法學

方法學主要是基于聯(lián)合國政府氣候變化專門委員會（IPCC）公布的方法學，包括2003年IPCC編制的《土地利用、土地利用變化和林業(yè)優(yōu)良做法指南》、《2006年IPCC國家溫室氣體清單指南》中的第4卷以及2007年IPCC第四次評估報告，對農(nóng)業(yè)土壤和土地利用變化和林業(yè)類各種溫室氣體源的排放和各種匯的清除方面變化有關的活動，在不同的時間段內(nèi)作出評估，在分配數(shù)量或減去的方式、規(guī)則和指南方面作出決定。

2.2 農(nóng)業(yè)碳減排開發(fā)實踐

對于農(nóng)業(yè)碳減排開發(fā)，不同國家的具體實踐不同?！睹绹鍧嵞茉窗踩ò浮罚ˋCESA） 將農(nóng)業(yè)碳減排定為限額豁免，使農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)和林業(yè)成為碳抵消提供者，不受排放限額總量的控制；美國加州大學伯克利分校法學院法律、能源與環(huán)境中心、加州大學洛杉磯分校法學院環(huán)境法中心和氣候變化與環(huán)境埃米特中心等研究機構，以地方發(fā)展農(nóng)業(yè)減排活動的案例，分析農(nóng)業(yè)碳減排活動的支持方式，發(fā)布農(nóng)業(yè)碳減排活動的研究報告；新西蘭2008年9月通過的《新西蘭應對氣候變化（排放交易）修正案》將農(nóng)業(yè)排放納入限額交易；美國芝加哥氣候交易所（CCX）對農(nóng)業(yè)碳減排項目進行綜合性的限額與交易機制運作。

2.3 氣候變化對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響

對于氣候變暖造成環(huán)境變化對農(nóng)業(yè)的影響研究，最為集中的是聯(lián)合國糧農(nóng)組織。在聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織（FAO）世界糧食安全高級別會議上，從多個角度對糧食與氣候變化進行了闡釋。如，在《Financial mechanisms for adaptation to and mitigation of climate change in the food and agriculture sectors》一文中，分析三種碳交易機制中農(nóng)業(yè)和林業(yè)的碳減排項目所占的比重以及項目的資金流量，并提出了可能采取的步驟。在《Climate change adaptation and mitigation： challenges and opportunities for food security》一文中，提出糧食安全在氣候變化中需要采取適應策略，積極減少農(nóng)業(yè)碳排放以減緩氣候變化。為此，在糧食發(fā)展政策中要把適應和緩解政策相結(jié)合，制定短期、中短期和長期方案。

3 發(fā)達國家和國際組織農(nóng)業(yè)碳減排補償實踐

3.1 國際碳交易市場和碳基金組織的補償實踐

芝加哥氣候交易所（CCX）把農(nóng)業(yè)部門碳減排量納入碳市場交易，市場參與者包括美國所有五十個州、八個加拿大省和16個國家的大型企業(yè)、公用事業(yè)和金融機構，其核心理念是利用碳市場交易機制激勵農(nóng)業(yè)碳減排，實現(xiàn)環(huán)境保護。世界銀行創(chuàng)立社區(qū)發(fā)展碳基金、生物碳基金和林業(yè)碳伙伴基金，用來資助農(nóng)業(yè)碳減排開發(fā)與交易，這些基金對農(nóng)業(yè)碳減排活動起了重要的引導作用。全球環(huán)境基金在碳減排方面，主要資助預防和控制土地退化、森林的破壞和水資源的退化等威脅到生物多樣性、引發(fā)氣候變化、擾亂水循環(huán)系統(tǒng)的項目。

3.2 國外政府組織的補償實踐

《美國清潔能源安全法案》將農(nóng)業(yè)定為限額豁免，不受排放限額總量的控制，農(nóng)牧民如果可以在實踐中明顯提高碳固存、減少溫室氣體排放、或者阻止將土地轉(zhuǎn)為其它會導致溫室氣體濃度升高的用途，就有機會獲得排放配額，隨后還可以在一級或二級碳排放額市場上出售這些配額。歐盟為了減少農(nóng)林部門溫室氣體排放，每年通過共同農(nóng)業(yè)政策為農(nóng)業(yè)和林業(yè)部門提供約450億歐元的補貼，向以環(huán)境保護為目的的土地利用和林業(yè)發(fā)展提供支持。歐委會為了應對農(nóng)業(yè)對氣候變化和環(huán)境造成的影響，推行新財政支持方案，要求自2019年始，各成員國至少將補貼中30%與鼓勵生產(chǎn)者實施有利于應對氣候變化和環(huán)境保護的生產(chǎn)實踐相掛鉤。新西蘭應對氣候變化（排放交易）修正案要求對農(nóng)業(yè)碳排放設立排放量起征點，超過排放起征點的排放量將征收排放費。

3.3 國外民間自愿減排組織的補償實踐

由民間組織發(fā)起自愿性減排活動，通過引導和吸引第三方機構的資金支持，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)碳減排活動。如氣候、社區(qū)和生物多樣性聯(lián)盟宗旨是發(fā)動政策和市場的力量，通過高質(zhì)量、多重效益的土地利用碳項目推動森林保護與恢復及混農(nóng)林項目，可以幫助項目開發(fā)早期，吸引資金或來自于投資方、政府和其他重要地方、國內(nèi)和國際合作伙伴等的支持。維沃計劃通過其管理的基金會，參與發(fā)展中國家造林和再造林，農(nóng)林業(yè)、森林恢復、可持續(xù)土地管理等行動，確保提供的生態(tài)服務活動能通過維沃計劃獲得公平的報酬，這些報酬能夠加強生產(chǎn)商的保護和改善生態(tài)系統(tǒng)的能力并提供諸如碳匯和生物多樣性等惠及全球的公共產(chǎn)品。

相對來說，我國開展對農(nóng)業(yè)碳減排的研究時間較短，對農(nóng)業(yè)碳減排的補償研究非常少。國內(nèi)現(xiàn)在有一些研究者對農(nóng)業(yè)碳減排激勵展開了一定的研究，其中有涉及到補償問題，但系統(tǒng)性不夠，特別是實證性研究較為缺乏。如李穎（2014）通過計算糧食生長過程中的凈碳匯量，再乘以碳市場的碳價，得出糧食碳匯效益，提出政府的生態(tài)補償方式。李琦（2016）估算了安徽省16個地市的農(nóng)業(yè)碳排放量，利用影子價格，計算各個地區(qū)農(nóng)業(yè)碳減排的邊際成本，對不同地區(qū)減排績效劃分了等級。

農(nóng)業(yè)作為弱勢產(chǎn)業(yè)，要想改變傳統(tǒng)的生產(chǎn)方式，發(fā)展低碳農(nóng)業(yè)，必須有補償政策進行激勵。設計農(nóng)業(yè)低碳化研究方法，對于支持國內(nèi)低碳農(nóng)業(yè)的發(fā)展具有現(xiàn)實意義。

4 我國農(nóng)業(yè)碳減排補償?shù)穆窂教轿?/p>

我國農(nóng)業(yè)減排補償?shù)穆窂?，需要確定碳源排放情況，明確減少碳排放的農(nóng)業(yè)項目，依據(jù)IPCC或國內(nèi)外研究者公布的方法學，對我國農(nóng)業(yè)碳減排項目中二氧化碳排放量進行推算，測定減少排放量需要付出的成本。依據(jù)碳排放市場定價，政府節(jié)能減排政策，民間自愿減排組織的公益行動，以及金融機構的信貸條件等，分析農(nóng)業(yè)碳減排項目的政府撥款資助、公益基金的補償以及稅收減免及補貼，提出農(nóng)業(yè)碳減排項目的補償方式、補償標準、補償主體和補償原則。

（1）確定可行性的農(nóng)業(yè)碳減排項目。參考IPCC編制的《土地利用、土地利用變化和林業(yè)優(yōu)良做法指南》、芝加哥氣候交易所（CCX）農(nóng)業(yè)碳抵消注冊項目、《美國清潔能源安全法案》以及國內(nèi)的農(nóng)業(yè)碳減排成功經(jīng)驗，劃分能夠有效監(jiān)測農(nóng)業(yè)碳排放且需要補償?shù)捻椖?。?jīng)過文獻梳理，初步確定為林業(yè)碳匯項目、農(nóng)村沼氣收集與焚燒項目、小規(guī)?？稍偕茉瓷餁忭椖亢捅Ｗo性耕作與草地土壤轉(zhuǎn)換項目。

（2）對分類的農(nóng)業(yè)碳減排項目在我國典型地區(qū)進行實地調(diào)查。調(diào)查可以分為幾步：①調(diào)查碳減排項目是否有補償，如果沒有，希望如何進行補償。②如果有補償，補償?shù)闹黧w是政府、碳基金、碳市場還是金融機構以及非政府組織。③補償?shù)姆椒ㄊ钦畵芸?、碳市場交易，或者稅收減免或其他形式的補貼。④補償?shù)臉藴适欠窈侠怼?/p>

（3）根據(jù)調(diào)查的實際情況，參考國內(nèi)外碳減排補償方法及標準，研究我國農(nóng)業(yè)碳減排項目的補償方法、補償標準。①市場化的補償方式，包括碳匯交易、清潔發(fā)展機制資助。②政府補償：政府已有的補償政策及調(diào)整，補償?shù)脑黾?、財政補貼和稅收減免等。③機構資助。碳基金、國內(nèi)外金融機構的信貸優(yōu)惠以及碳減排組織的資助等。

我國環(huán)境污染造成的損失非常巨大，據(jù)估計最高年損失GDP的3.05%，近年來，占比有所下降，但環(huán)境污染損失總量是在上升的。國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，2014年和2015年我國環(huán)境污染治理投資額分別是9575億元和8806億元。治理環(huán)境污染，農(nóng)業(yè)是一個重要方面。對農(nóng)業(yè)減排補償路徑的研究，能夠引起研究者對農(nóng)業(yè)低碳生產(chǎn)方式補償機制的重視，并帶動更多更深入的激勵方式研究，使農(nóng)業(yè)污染能夠從源頭得到治理，避免走先污染后治理的老路。

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