在我國(guó)PPP項(xiàng)目審計(jì)開展的難點(diǎn)及對(duì)策

劉庭瑋 侯新

[摘 要]自20世紀(jì)80年代以來，世界上許多國(guó)家開始采用PPP項(xiàng)目進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，自發(fā)展至今已趨于完備。我國(guó)自2013年底開展PPP項(xiàng)目以來進(jìn)展迅速，但PPP項(xiàng)目在我國(guó)依舊處于發(fā)展起步階段，PPP項(xiàng)目的審計(jì)也處于萌芽中。本文結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，分析開展PPP項(xiàng)目審計(jì)的難點(diǎn)，并提出針對(duì)性的解決對(duì)策。

[關(guān)鍵詞]PPP;審計(jì);難點(diǎn);對(duì)策

[中圖分類號(hào)]F283 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

1 PPP項(xiàng)目概述

PPP（Public-private Partnerships）即是指公與私的合作伙伴關(guān)系，基于這種關(guān)系吸收社會(huì)資本，使政府與社會(huì)資本共同建立公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這種合作性質(zhì)的伙伴關(guān)系，通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。在PPP模式中，政府與社會(huì)主體建立起“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作”的共同體關(guān)系，政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)減輕，社會(huì)主體的投資風(fēng)險(xiǎn)減小，也在一定程度上社會(huì)主體的利益回報(bào)，達(dá)到雙方互利共贏的局面。

2 現(xiàn)階段開展PPP項(xiàng)目審計(jì)的難點(diǎn)

2.1 審計(jì)內(nèi)容更為復(fù)雜

PPP項(xiàng)目作為公私合營(yíng)的模式，PPP項(xiàng)目按照各個(gè)國(guó)家的國(guó)情，在不同國(guó)家的分類和發(fā)展情況也有所不同，在一些國(guó)家和地區(qū)，PPP項(xiàng)目多達(dá)數(shù)十種分類。在我國(guó)，根據(jù)《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》PPP項(xiàng)目被分為外包類、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)類、私有化類三大部分，其中又可細(xì)分為6種不同的運(yùn)作模式。雖然，近年來我國(guó)不斷強(qiáng)化政府審計(jì)的審計(jì)隊(duì)伍，但是隨著PPP的出現(xiàn)與發(fā)展，多種多樣的項(xiàng)目運(yùn)作模式為政府審計(jì)提出了不小的考驗(yàn)。而且，PPP項(xiàng)目周期長(zhǎng)、范圍廣、業(yè)務(wù)多，審計(jì)師需要面臨大量的審計(jì)內(nèi)容，一些審計(jì)內(nèi)容需要具有專業(yè)知識(shí)的審計(jì)人員甚至尋求相關(guān)專家的幫助才能開展審計(jì)工作，審計(jì)人員的工作量巨大，而且在PPP項(xiàng)目審計(jì)中涉及政府與合作企業(yè)，審計(jì)機(jī)構(gòu)要兼顧兩者的數(shù)據(jù)處理更加困難。

2.2 事前、事中監(jiān)督缺失

現(xiàn)階段，我國(guó)政府審計(jì)的思路主要還是停留在事后審計(jì)，在我國(guó)開展的PPP項(xiàng)目上也是如此。雖然這樣的事后監(jiān)督方式也取得了不錯(cuò)的效果，審查出了大量違法、違規(guī)行為，規(guī)范了項(xiàng)目建設(shè)行為，提高了項(xiàng)目建設(shè)的效益。但是事后監(jiān)督存在的滯后性與被動(dòng)性是不容忽視的，無法及時(shí)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)整，只在項(xiàng)目完工時(shí)的審查也保證不了項(xiàng)目建設(shè)的質(zhì)量。PPP項(xiàng)目大多數(shù)是以招標(biāo)形式挑選合作伙伴，而缺少有效的事前監(jiān)督使得PPP項(xiàng)目的招標(biāo)在合規(guī)性與合法性上有待考量。其次PPP項(xiàng)目缺少有效的事中監(jiān)督。雖然國(guó)家越來越重視項(xiàng)目跟蹤審計(jì)，但現(xiàn)階段項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的覆蓋面較小，大多數(shù)PPP項(xiàng)目得不到有效的跟蹤審計(jì)，使得一些企業(yè)在項(xiàng)目實(shí)施的過程中，為盡快完工或增加收益而犧牲項(xiàng)目質(zhì)量。

2.3 審計(jì)資源與審計(jì)需求不匹配

目前，盡管在我國(guó)政府審計(jì)這一環(huán)節(jié)做出眾多方面的努力，包括擴(kuò)充崗位編制、提升審計(jì)軟件配置甚至是聘請(qǐng)專業(yè)學(xué)者專家進(jìn)行專門培訓(xùn)，最終取得的審計(jì)效果也不盡如人意。對(duì)于此種結(jié)果的產(chǎn)生原因，一方面存在我國(guó)政府審計(jì)人員受限于專業(yè)素養(yǎng)和工作能力，另一方面政府審計(jì)的復(fù)雜程度對(duì)于審計(jì)人員提出了更高的要求，目前的PPP項(xiàng)目審計(jì)需要的是復(fù)合型人才，除具備專門的審計(jì)能力以外，還需熟練掌握計(jì)算機(jī)、法律、工程等眾多方面的多學(xué)科知識(shí)儲(chǔ)備。此外，由于近些年我國(guó)對(duì)于PPP模式的倡導(dǎo)和鼓勵(lì)，加之經(jīng)濟(jì)穩(wěn)中向好的發(fā)展以及我國(guó)居民對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施、公共項(xiàng)目和準(zhǔn)公共服務(wù)日益增長(zhǎng)的需求，對(duì)PPP投資程度和速度達(dá)到前所未有的局面。

2.4 PPP項(xiàng)目審計(jì)覆蓋面不廣，審計(jì)制度不健全

現(xiàn)階段，隨著我國(guó)對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的逐漸重視，PPP項(xiàng)目在我國(guó)迅速發(fā)展，PPP項(xiàng)目的簽約落地率也在提升，越來越多的PPP項(xiàng)目進(jìn)入實(shí)際建設(shè)環(huán)節(jié)。雖然有大量的PPP項(xiàng)目開展，但是政府并未對(duì)所有的PPP項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)。首先，PPP項(xiàng)目本身就是引入社會(huì)資本，將國(guó)有資源開放、共享，原本的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資主體是政府，PPP項(xiàng)目下的投資主體是社會(huì)資本，這必然導(dǎo)致大量的資源得不到政府有效的監(jiān)管。其次，我國(guó)有關(guān)于PPP項(xiàng)目審計(jì)的相關(guān)制度、法律法規(guī)建設(shè)不完善，沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)項(xiàng)目審計(jì)進(jìn)行評(píng)定;對(duì)于PPP項(xiàng)目建設(shè)的要求也沒有統(tǒng)一要求，現(xiàn)階段僅有《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》正在實(shí)施，其辦法覆蓋面積小，適用性較差，對(duì)于其他類別運(yùn)營(yíng)模式的PPP項(xiàng)目的規(guī)章依舊空白，這也成為了項(xiàng)目審計(jì)無法大面積開展的原因之一。

3 完善PPP項(xiàng)目審計(jì)的對(duì)策

3.1 建立基于大數(shù)據(jù)的PPP項(xiàng)目審計(jì)模式

PPP項(xiàng)目一般時(shí)間跨度大，涉及業(yè)務(wù)量大，其審計(jì)內(nèi)容巨大，審計(jì)工作量?jī)H僅依靠審計(jì)人員處理效率低下。因此，在全國(guó)PPP項(xiàng)目綜合信息庫(kù)的基礎(chǔ)上，建立PPP項(xiàng)目大數(shù)據(jù)平臺(tái)刻不容緩。要搜集整理以前年度的PPP項(xiàng)目，包括已完工與在建項(xiàng)目，按照6種不同的運(yùn)作模式進(jìn)行分類、歸集。整理時(shí)關(guān)注不僅僅有財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)與非財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，還應(yīng)有使用的審計(jì)程序與方法，審計(jì)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)與內(nèi)容。建立數(shù)據(jù)庫(kù)，將不同種類、不同行業(yè)的PPP項(xiàng)目的數(shù)據(jù)進(jìn)行全面的、系統(tǒng)的分析?；诖髷?shù)據(jù)的審計(jì)模式，通過共享PPP項(xiàng)目中的數(shù)據(jù)與自身項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度數(shù)據(jù)進(jìn)行分析對(duì)比，實(shí)時(shí)監(jiān)控項(xiàng)目的建設(shè)，保障項(xiàng)目的實(shí)施，打破了各個(gè)審計(jì)客體之間的信息壁壘，規(guī)避了審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，提高了審計(jì)的質(zhì)量。

3.2 注重PPP項(xiàng)目事前、事中審計(jì)

首先，PPP項(xiàng)目招標(biāo)程序的合法性與合規(guī)性是項(xiàng)目事前審查的重點(diǎn)，項(xiàng)目的招標(biāo)是否符合流程，項(xiàng)目的企業(yè)合作伙伴的確立對(duì)于項(xiàng)目的健康發(fā)展有著重要作用。在項(xiàng)目招標(biāo)時(shí)的相關(guān)信息應(yīng)及時(shí)應(yīng)通過互聯(lián)網(wǎng)等這種平臺(tái)公開招標(biāo)，這種靈活的、低門檻的信息不僅能夠讓更多的企業(yè)了解招標(biāo)信息，也能降低企業(yè)了解信息的業(yè)務(wù)成本，有利于其更好地參與投標(biāo)。其次，要保障項(xiàng)目的事中審查有效進(jìn)行。PPP項(xiàng)目的跟蹤審計(jì)會(huì)涉及政府、合作企業(yè)與審計(jì)機(jī)構(gòu)三者，因此應(yīng)協(xié)調(diào)三者之間的關(guān)系，使每個(gè)主體發(fā)揮應(yīng)有的作用。

3.3 建立PPP項(xiàng)目專項(xiàng)審計(jì)人才系統(tǒng)

目前階段而言，PPP項(xiàng)目審計(jì)人才的培養(yǎng)可以考慮采取短期培訓(xùn)與長(zhǎng)期培養(yǎng)并重的方式。對(duì)于已在職的政府審計(jì)組人員，側(cè)重短期培訓(xùn)，在原有的審計(jì)專業(yè)素養(yǎng)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，逐步建立PPP項(xiàng)目審計(jì)的專項(xiàng)訓(xùn)練，聘請(qǐng)專業(yè)PPP審計(jì)研究人員加以指導(dǎo)，使其能夠形成專業(yè)的PPP審計(jì)認(rèn)知并指導(dǎo)實(shí)踐，全方面地運(yùn)用新知識(shí)、新技術(shù)與被審計(jì)單位溝通，確保審計(jì)工作的順利開展，提升審計(jì)效率與效果。對(duì)于長(zhǎng)期培養(yǎng)方式，主要是在我國(guó)高校中開展PPP項(xiàng)目審計(jì)的學(xué)科建設(shè)，形成完備的專項(xiàng)審計(jì)人才體系。將審計(jì)專業(yè)研究方向加以細(xì)化，增設(shè)PPP項(xiàng)目審計(jì)研究，政府也要鼓勵(lì)高校開展活動(dòng)，對(duì)開立此類課程的學(xué)校提供實(shí)踐的機(jī)會(huì)，避免出現(xiàn)畢業(yè)后不能實(shí)際操作，需要再培訓(xùn)的現(xiàn)象。此外，也要重學(xué)科間的交叉學(xué)習(xí)，培養(yǎng)復(fù)合型人才。

3.4 建立完善的相關(guān)制度，實(shí)施項(xiàng)目審計(jì)全覆蓋

首先，建立完善的法律法規(guī)刻不容緩。相關(guān)制度的建立應(yīng)符合PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)，與傳統(tǒng)的基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目不同，PPP項(xiàng)目的特殊性使其審計(jì)工作無法依據(jù)原有的審計(jì)項(xiàng)目制度實(shí)行，PPP項(xiàng)目所適應(yīng)的審計(jì)準(zhǔn)則應(yīng)包括審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、分析框架、方法和工具、績(jī)效評(píng)價(jià)等，明確審計(jì)責(zé)任。與此同時(shí)，應(yīng)建立完善的PPP項(xiàng)目建設(shè)制度。隨著PPP項(xiàng)目的發(fā)展，現(xiàn)有的規(guī)章辦法已經(jīng)不適用于多元化的PPP項(xiàng)目建設(shè)，因此為了提高PPP項(xiàng)目的建設(shè)效率，保障項(xiàng)目的實(shí)施質(zhì)量，統(tǒng)一建設(shè)實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，完善法律法規(guī)是必經(jīng)之路。另一方面，要實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目審計(jì)的全覆蓋。對(duì)于利用、開發(fā)國(guó)有資源的PPP項(xiàng)目來說，其項(xiàng)目的開發(fā)必定參與了政府資金。因此，不管是政府投資為主，還是社會(huì)資本投資為主，涉及國(guó)有資源的利用與財(cái)政支出的項(xiàng)目就應(yīng)該受到政府的監(jiān)管。

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