淺談當(dāng)前土地整治工作中存在的問題與對策

王維錦 喻軍 盧宇蓉 王軍

摘 要：土地整治是實現(xiàn)糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收及農(nóng)業(yè)增效，是推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)、促進“三農(nóng)”問題解決的重要措施。當(dāng)前，隨著土地整治工作的不斷深入開展，一些問題也日益顯現(xiàn)出來，如何采取切實有效地措施來解決這些問題，成為提升土地整治工程管理水平的關(guān)鍵。本文在分析土地整治工作存在問題的基礎(chǔ)上，提出一些治理的有效對策，旨在為土地整治工作提供參考，以期提升土地整治工作水平，推動土地整治工作再上一個新臺階。

關(guān)鍵詞：土地整治；主要問題；對策

文章編號：1004-7026（2018）04-0052-02 中國圖書分類號：F301.2 文獻標(biāo)志碼：A

土地整治工作自1999年新修訂的《中華人民共和國土地管理法》頒布實施以來，因占補平衡的需要，在不斷加強[1]，其不僅是提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)布局、改善人居環(huán)境、促進農(nóng)民增收、推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、破解建設(shè)項目用地難題的重要舉措，也是在運用科學(xué)有效的手段對區(qū)域各項規(guī)劃的土地資源進行綜合利用，實現(xiàn)土地在經(jīng)濟、社會、生態(tài)三方面的效益達到最大化[2]。但當(dāng)前在土地整治的具體實踐工作中仍存在一些不容忽視的問題，需要引起我們的重視，并認真加以解決。

1 土地整治工作中存在的主要問題

當(dāng)前，土地整治工作得到了社會的廣泛關(guān)注，但在實踐工作中還存在一定的困難和問題。

1.1 土地整治工作重視程度不夠

土地整治是一項系統(tǒng)工程，涉及面廣、技術(shù)要求高、工作量大的活動[1，3]，需要不同部門協(xié)調(diào)工作、共同推進，但從目前土地整治工作開展情況來看，往往存在地方政府重視程度不夠的情況，雖在形式上成立了“項目領(lǐng)導(dǎo)小組”，但在實際工作中形同虛設(shè)，對項目的管理及問題解決缺乏必要的指導(dǎo)與監(jiān)督，最終落腳管事?lián)?zé)任的還是國土等有關(guān)單一部門，呈現(xiàn)孤掌難鳴的局勢；而且一些地方領(lǐng)導(dǎo)干部仍存在過強的政績意識，存在“重立項要資金，輕項目實施、忽視項目管理”的現(xiàn)象，對土地整治工作的跟蹤管理缺乏足夠的耐心與熱情；加之地方人員流動相對較快，項目管理人員變動就更加頻繁，導(dǎo)致對存在的問題或矛盾不能及時解決，影響工程有序推進。

1.2 宣傳不到位，土地整治大環(huán)境不夠和諧

土地整治工作，說到底是一項民心工程、實事工程，影響著農(nóng)民的切身利益。但往往在項目具體實施過程中由于政策宣傳不夠深入，沒有讓群眾在思想真正地認識到土地整治的意義和責(zé)任[1]；更沒有讓群眾認識到開展土地整治，自身才是長遠的受益者。因此，時常發(fā)生地方群眾因為眼前短期利益無法得到滿足，出現(xiàn)擾工、阻工等不和諧的現(xiàn)象。

1.3 規(guī)劃設(shè)計把關(guān)不嚴(yán)

土地整治規(guī)劃的制定是科學(xué)合理開展土地整治的前提[1]，盡管省、市、縣、鄉(xiāng)（ 鎮(zhèn)） 四級都制定了土地利用總體規(guī)劃，對轄區(qū)內(nèi)的土地整治也有專項規(guī)劃，但在落實執(zhí)行具體單個項目的規(guī)劃設(shè)計時往往隨意性較大，存在對規(guī)劃設(shè)計單位的選擇把關(guān)不嚴(yán)，致使一些資質(zhì)較差、水平較低、責(zé)任心較弱的設(shè)計單位被選用，從而造成部分規(guī)劃設(shè)計深度不夠、質(zhì)量低下，對施工缺乏指導(dǎo)性；有些地方政府更只注重政績及資金的申報，二忽略規(guī)劃設(shè)計本身的科學(xué)性和現(xiàn)勢性，甚至不顧當(dāng)?shù)貙嶋H情況，改變了原來自然形成的合理的布局，打破了原來農(nóng)地的布局及灌、排水方式，造成項目實施困難，造成土地整治項目的整體工期延后。

1.4 項目管理盲點及不可控因素較多

從目前來看，在一些土地整治項目進行的施工或者監(jiān)理單位公開招標(biāo)過程中，時常存在“掛靠”資質(zhì)、承攬工程現(xiàn)象，一些不懂技術(shù)、缺乏優(yōu)秀的管理團隊及過硬業(yè)務(wù)能力的施工或監(jiān)理單位最終承接項目，導(dǎo)致工程在質(zhì)量、安全、進度以及日常監(jiān)管等方面難以實現(xiàn)有效的保證，管理難度相對較大；亦或者部分中標(biāo)的施工或監(jiān)理單位雖然資質(zhì)較高、總體實力較強，但指派在項目現(xiàn)場的工程管理或監(jiān)理人員能力有限、業(yè)務(wù)不精，工作責(zé)任心不強，不能按要求履行職責(zé)，工作馬馬虎虎、敷衍了事，不能及時盡到相關(guān)義務(wù)，影響項目建設(shè)進度和質(zhì)量；而且一些項目從申報到批準(zhǔn)時間跨度太長，或施工期受到影響一再拖延，而人力、材料、機械等價格隨著物價的不斷升高，導(dǎo)致后期預(yù)算資金不足，降低了施工單位工作的積極性，給工程高速推進增加很大難度。

1.5 項目監(jiān)管缺位

總體來看，土地整治工作需要有專門機構(gòu)、專人跟蹤管理與技術(shù)指導(dǎo)，才能達到預(yù)期效果。雖然省、市一級國土資源部門已成立了土地整治專門機構(gòu)，但仍有一些地區(qū)未能及時成立相應(yīng)的管理機構(gòu)，多數(shù)管理人員由國土耕保部門兼職，人少事多的局面也導(dǎo)致一些地區(qū)土地整治管理工作力不從心，難免出現(xiàn)工作開展不夠深入細致，有關(guān)政策宣傳以及日常監(jiān)管不夠到位的情形。

2 解決當(dāng)前土地整治工作存在問題的對策及建議

十九大報告已明確指出“開展國土綠化行動，推進荒漠化、石漠化、水土流失綜合治理，強化濕地保護和恢復(fù)，加強地質(zhì)災(zāi)害防治?！盵4]因此，土地整治工作仍將是當(dāng)前乃至今后國土資源系統(tǒng)和全社會的一項重要任務(wù)，我們要嚴(yán)格執(zhí)行國家土地管理法律法規(guī)和耕地保護政策，堅持從實際出發(fā)，尋求更好的解決當(dāng)前土地整治工作中存在問題的對策。

2.1 進一步加強對土地整治工作的重視程度

加強對土地整治工作的重視程度，不僅要明確各級政府間土地整治工作職責(zé)，樹立“土地整治不是一個部門、一個單位的事，而是全民的責(zé)任和義務(wù)”的意識，強化政府不同部門間的責(zé)任分工，細化責(zé)任清單，實現(xiàn)省、市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組等多級聯(lián)動，將該項工作切切實實地落到實處[5]，還要加快建立一套完善的項目日常監(jiān)管機制，全面推開“政府統(tǒng)籌、國土搭臺、部門協(xié)作、鎮(zhèn)村為主”的工作模式[6]，并建議由各級國土部門牽頭，聯(lián)合地方政府、財政等不同部門組建項目實施監(jiān)管與考核小組，定期開展土地整治項目工程質(zhì)量評比與考核，建立“獎懲”分明制度，將項目任務(wù)完成情況作為地方政府年度目標(biāo)考核的重要內(nèi)容，加大政績考核，從而提升項目有關(guān)單位的緊迫性。

2.2 強化宣傳、爭取大眾的參與

強化土地整治工作的宣傳力度，通過宣傳小冊子、微信公眾號等多種媒介形式，廣泛深入地宣傳土地整治的意義與作用，真正做到“民知、民解”，同時積極維護廣大群眾的合法權(quán)益，充分調(diào)查，聽取意見，充分調(diào)動項目區(qū)的干部群眾的土地整治工作的積極性，爭取廣大干部群眾理解支持和參與，營造和諧氛圍。

2.3 加強中介機構(gòu)的管理

土地整治是一項系統(tǒng)工程，涉及施工企業(yè)、設(shè)計、招投標(biāo)管理、監(jiān)理等諸多中介服務(wù)單位，加強中介機構(gòu)的管理十分必要[7]，可大膽引進現(xiàn)代企業(yè)管理模式，對工作認真嚴(yán)謹(jǐn)、群眾認可的單位優(yōu)先記入考核檔案，給予遴選加分，并落實嚴(yán)格的嚴(yán)格的市場準(zhǔn)入機制，對于弄虛作假、以次充好、不負責(zé)任的中介機構(gòu)，進行考核備案，實行“黑名單”管理，實現(xiàn)“優(yōu)勝劣汰”，篩選出一批好的中介機構(gòu)為土地整治工作服務(wù)。

2.4 規(guī)范項目規(guī)劃編制與申報

土地整治規(guī)劃是進行土地整治活動的依據(jù)和指導(dǎo)[1]。不僅要在規(guī)劃編制前應(yīng)深入開展實地踏勘，掌握項目區(qū)的一手資料，進行實事求是的分析，并結(jié)合實際采取切實可行的工程技術(shù)措施，確保實現(xiàn)土地整治的逾期目標(biāo)[7]；還要堅持因地制宜地進行規(guī)劃設(shè)計，合理安排項目區(qū)各類用地和布置各類工程，盡量結(jié)合原有的設(shè)施，盡量減少新占用土地，節(jié)約建設(shè)成本，以改善土地利用條件，提高土地利用效率； 還要與生態(tài)文明建設(shè)相結(jié)合[8]，樹立以土地為核心的生態(tài)保護意識，以實現(xiàn)“提高永久持續(xù)生產(chǎn)力、優(yōu)化農(nóng)地生態(tài)結(jié)構(gòu)、保護生物的多樣性以及生態(tài)平衡等目標(biāo)”為開展此項工作的出發(fā)點，加大生態(tài)新材料和新工藝的使用，促進農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)；同時要建立嚴(yán)格的項目申報制度，提高項目立項管理水平，各級政府每年應(yīng)有計劃地制定出年度申報項目的備選庫，完善專家評審論證和現(xiàn)場踏勘程序，使入庫項目科學(xué)、可行；并應(yīng)加大設(shè)計成果公示力度，將設(shè)計方案告知于民眾，提高公眾參與度[9]，確保項目“得民心、順民意”，以期順利實施。

2.5 提升土地整治機構(gòu)和隊伍業(yè)務(wù)水平

土地整治機構(gòu)和隊伍是土地整治管理的前提和重要條件，建立完善的機構(gòu)和充滿活力的隊伍，才能加大土地整治工作的有效管理，才可能更加高效地推進土地整治工作的實施[1]。一要建立健全土地整治管理系統(tǒng)，完善各級土地整治機構(gòu)設(shè)置，同時加強管理機構(gòu)的隊伍建設(shè)，不斷引進高技術(shù)、懂管理、高素質(zhì)的人才；二要通過定期或不定期地相關(guān)培訓(xùn)、學(xué)習(xí)，不斷提高管理人員的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)，提升工作的辦事效率和業(yè)務(wù)能力。不斷從組織機構(gòu)、人員數(shù)量、業(yè)務(wù)素質(zhì)等多個方面給予土地整治工作更多保障。

2.6 推進土地整治工作規(guī)范化管理。

建立健全法律法規(guī)等規(guī)范化文件是實施土地整治項目管理以及推進土地整治事業(yè)健康有序開展的重要保障[7]。因此，要大力推進“以制度管理項目”，一方面加大對現(xiàn)有相關(guān)法律法規(guī)的學(xué)習(xí)力度，熟絡(luò)解決當(dāng)前土地整治工作中出現(xiàn)的建設(shè)規(guī)劃、目標(biāo)任務(wù)、工程程序等問題的法律性處理辦法；另一方面結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，積極研究制定出臺符合地方發(fā)展的規(guī)范化文件，實現(xiàn)項目申報、規(guī)劃設(shè)計、實施管理、資金使用、竣工驗收等全流程各個環(huán)節(jié)的有序規(guī)范化推進，確保項目順利建設(shè)。

結(jié)束語

土地是糧食生產(chǎn)的基石，是生態(tài)系統(tǒng)的基礎(chǔ)，是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的根基。所以，應(yīng)更加重視土地綜合整治工作，通過“山水林田湖村城”的綜合整治，保證土地資源的合理利用與可持續(xù)發(fā)展，順應(yīng)時代發(fā)展趨勢，發(fā)揮其協(xié)調(diào)人地矛盾、優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)、促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和保障城鎮(zhèn)發(fā)展空間的重要作用。

參考文獻：

[1]張兆林.淺析土地整治存在的問題及推進對策[J].礦山測量，2014，6：3-5.

[2]牛毓君.淺談土地整治中存在的生態(tài)問題及對策[J].山西農(nóng)經(jīng)，2016，10：45.

[3]蔣燕，楊萍.農(nóng)村土地綜合整治存在的問題及對策[J].農(nóng)村經(jīng)濟與科技，2017，10：25-29.

[4]王少勇.十九大報告中，與國土資源管理工作直接相關(guān)的都在這里了[N].中國國土資源報.2017-10-18.

[5]鄖文聚，范金梅.我國土地利用分區(qū)研究進展[J].資源與產(chǎn)業(yè)，2008，10（2）：9-14.

[6]高向軍，彭愛華，等.農(nóng)村土地綜合整治存在的問題及對策[J].中國土地科學(xué)，2011，25（3）：4-8.

[7]謝玉婷.土地整理項目管理存在的問題及對策分析——以隨州市為例[D].南京：南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，2012.

[8]蘇少青，林碧珊，等.土地整理中生態(tài)環(huán)境保護問題及對策[J].生態(tài)環(huán)境，2006，15（4）：881-884.

[9]文楓，楊慶媛，等.土地整理公共參與的問題及對策研究[J].中國國土資源經(jīng)濟，2009（5）：10-13.