濱海新區(qū)學齡人口變動與教育資源需求研究

鄭雁陽 劉興凱

[摘 要]隨著天津市濱通新正外來人口的增多和“全面二孩”政策的實施，導(dǎo)致了濱海新區(qū)的學齡人口在規(guī)模和結(jié)構(gòu)方面發(fā)生巨大變化，打破教育供給與需求之間的平衡狀態(tài)。而基礎(chǔ)教育作為整個教育體系的排頭兵，無疑會首先受到影響。因此，把握未來學齡人口的變化趨勢，在此基礎(chǔ)上做好教育規(guī)劃，科學配置教育資源是基礎(chǔ)教育發(fā)展亟需解決的現(xiàn)實性問題。文章以天津市濱海新區(qū)為對象，利用濱海新區(qū)第六次人口普查數(shù)據(jù)，運用中國人口預(yù)測系統(tǒng)（CPPS）對濱海新區(qū)學前至義務(wù)教育不同階段的人口數(shù)量趨勢變化進行了預(yù)測，并對相應(yīng)的教育資源需求量進行了測算。研究發(fā)現(xiàn)，未來濱海新區(qū)的適齡人口規(guī)模呈現(xiàn)出先增長后減少的波動態(tài)勢，教育資源的需求量也隨之起伏。在此基礎(chǔ)上，文章進一步提出了濱海新區(qū)基礎(chǔ)教育發(fā)展和教育資源配置的對策建議。

[關(guān)鍵詞] 濱海新區(qū)；學齡人口；教育資源

[中圖分類號] G620 [文獻標識碼] A [文章編號]1005-5843（2018）11-0020-07

[DOI]10.13980/j.cnki.xdjykx.2018.11.005

為了有效應(yīng)對“雙重低生育率陷阱”所引發(fā)的人口老齡化加速、勞動力人口撫養(yǎng)負擔加重等一系列社會問題，國家決定自2016年起實施“全面二孩”政策。生育政策放寬之后，育齡婦女的生育潛能將會逐步釋放，未來新生兒數(shù)量可能出現(xiàn)顯著變化。與此同時，天津市濱海新區(qū)的最新人才引進政策——《濱海新區(qū)關(guān)于進一步集聚人才創(chuàng)新發(fā)展的若干措施》也于2017年1月12日開始施行，到2020年聚集高層次人才15萬人以上，人才總量達到100萬人的新一輪人才引進計劃也隨之啟動[1]。大量外來人口在短時期內(nèi)的快速集聚，一方面會為濱海新區(qū)的開發(fā)建設(shè)提供有力支撐；另一方面也會給當?shù)氐纳鐣卜?wù)體系造成巨大壓力。于教育而言，外來人口和出生人數(shù)的變化都會引起學齡人口的連鎖反應(yīng)，而學齡人口的規(guī)模和結(jié)構(gòu)是影響教育需求的主要因素，其中任一要素發(fā)生變化都可能打破教育需求與供給之間的平衡狀態(tài)。

由此可見，濱海新區(qū)的基礎(chǔ)教育發(fā)展面臨著新生人口增多與外來人口大量涌入的疊加壓力，而作為整個教育體系排頭兵的基礎(chǔ)教育無疑會受到?jīng)_擊。因此，預(yù)測和分析學齡人口規(guī)模的發(fā)展趨勢，并在此基礎(chǔ)上對教育資源進行合理配置與布局，做好教育發(fā)展規(guī)劃是保證濱海新區(qū)基礎(chǔ)教育良性發(fā)展，提升區(qū)域社會公共服務(wù)水平，強化對人才吸引力的重要條件?；诖?，文章利用第六次人口普查數(shù)據(jù)，運用中國人口預(yù)測系統(tǒng)（CPPS）對濱海新區(qū)學前至義務(wù)教育階段的適齡人口數(shù)量變化趨勢進行了預(yù)測，并結(jié)合相應(yīng)指標對未來各階段教育發(fā)展所需的學位、資金和教師等教育資源進行了測算。

一、濱海新區(qū)學前——義務(wù)教育階段適齡人口變動趨勢預(yù)測

不同教育階段適齡人口的規(guī)模和分布是進行教育資源配置的基礎(chǔ)，把握適齡人口數(shù)量的變動趨勢是進行教育規(guī)劃和制度安排的重要依據(jù)。在生育政策調(diào)整和外來人口增多的背景下，筆者對濱海新區(qū)2016年到2035年學齡人口數(shù)量的變化趨勢進行了預(yù)測。

（一）數(shù)據(jù)來源

本研究以2010年天津市第六次人口普查收集的濱海新區(qū)人口數(shù)據(jù)作為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。具體包括：濱海新區(qū)年齡、性別的人口數(shù)，育齡婦女年齡生育率以及年齡、性別的人口死亡率。

（二）預(yù)測工具及相關(guān)參數(shù)設(shè)定

國家計生委開發(fā)的適用于中國人口預(yù)測的軟件——中國人口預(yù)測系統(tǒng)（CPPS）基于王廣州提出的系統(tǒng)仿真結(jié)構(gòu)功能模型，在考慮生育率可能發(fā)生變動的同時兼顧了人口城鎮(zhèn)化和人口流動對區(qū)域人口規(guī)模和結(jié)構(gòu)的影響，具有較強的適用性。因此，本研究亦選擇中國人口預(yù)測系統(tǒng)作為預(yù)測工具，并在使用時對相關(guān)參數(shù)進行了如下設(shè)定。

1.總和生育率。參照國內(nèi)學者們的做法[2][3]，結(jié)合濱海新區(qū)實際情況，為了保證預(yù)測的科學性，文章假定2011年到2015年濱海新區(qū)的總和生育率保持按照第六次人口普查時期的水平（0.77），從2016年開始，按照總和生育率的不同變動趨勢設(shè)計了3種預(yù)測方案：高方案，從2016年起，濱海新區(qū)的總和生育率以年均0.27的增長速度于2020年達到并保持人口更替水平2.1；中方案，從2016年起，濱海新區(qū)的總和生育率以年均0.21的增長速度于2020年達到并保持理想的低生育水平1.8；低方案，濱海新區(qū)的總和生育率維持在第六次人口普查時期的水平（0.77），即生育政策不進行調(diào)整的情況下濱海新區(qū)未來人口發(fā)展趨勢。

2.流動人口。國內(nèi)相關(guān)研究對流動人口的處理方法主要有兩種：第一種是假定未來人口遷移率的增長速度與人口城鎮(zhèn)化率的增長速度成正比，據(jù)此推斷各年度的流動人口規(guī)模[4]；第二種是根據(jù)新增人口的經(jīng)驗速率來推算流動人口的增長規(guī)模[5]?？紤]到濱海新區(qū)以街鎮(zhèn)為主的行政區(qū)劃，以及政策調(diào)控對流動人口規(guī)模的影響，第二種推算方法更切合濱海新區(qū)的實際情況。通過分析近年來濱海新區(qū)的人口統(tǒng)計數(shù)據(jù)可知：2011年到2016年間濱海新區(qū)新增人口的平均速率為3.2%[6]。本研究在預(yù)測時假定2017年到2035年流動人口增長速度穩(wěn)定在3.2%的水平上，結(jié)合2016年常住人口新增2.41萬人的情況來推算此后各年度流動人口規(guī)模。

3.其他參數(shù)設(shè)置。鑒于生育政策調(diào)整不會對平均預(yù)期壽命、生育模式以及出生性別比等產(chǎn)生直接影響，因此，文章未對這些指標進行特別設(shè)定，在預(yù)測時假定這些指標仍保持第六次人口普查時期的水平。

（三）預(yù)測結(jié)果與分析

1.學前階段適齡人口變動趨勢。教育部于2016年頒發(fā)的《幼兒園工作規(guī)程》中規(guī)定：“幼兒園適齡幼兒一般為3周歲至6周歲，”[7]因此，本研究所指的學前適齡人口即各年度3—6周歲的人口總量。以此類推，結(jié)合各教育階段的教育年限，7—12周歲為小學適齡人口，13—15周歲為初中適齡人口。

從圖1中可以看出：“全面二孩”政策對學前教育的影響最早將于2019年開始顯現(xiàn)。這是由于“全面二孩”政策啟動于2016年，根據(jù)學前教育的辦學特點，第一批由該政策帶來的新增人口將于2019年達到學前教育入學年齡，進而對學齡人口規(guī)模產(chǎn)生影響。具體而言，高方案和中方案下適齡人口規(guī)模從2019年開始進入增長階段，到2024年達到頂峰，隨后適齡人口規(guī)模逐步收縮。在低方案下，適齡人口規(guī)模在2016年過后就一直在減少，到2035年時，適齡人口規(guī)模僅相當于2016年的42%。

2.義務(wù)教育階段適齡人口變動趨勢。根據(jù)圖2顯示的預(yù)測結(jié)果，濱海新區(qū)小學階段適齡人口（7—12歲）規(guī)模在2016—2022年間并無明顯的增長變動；從2023年開始，隨著“全面二孩”政策背景下的新生兒逐次進入小學學段，中方案和高方案下的適齡人口規(guī)模開始持續(xù)增長，并先后與于2029年和2030年達到峰值?？邕^增長高峰后，兩種方案下的適齡人口數(shù)量都開始逐步減少；到2035年時，高方案和中方案下的適齡人口規(guī)模相比于2030年分別下降了26%和27%。

初中學段適齡人口的變化情況與其他兩個學段相比更為復(fù)雜：在2029年之前，初中階段適齡人口規(guī)模波動幅度較大，出現(xiàn)了多次峰谷交替，總體上呈“W”狀的波浪式上升趨勢。從2029年開始，“全面二孩”政策對初中階段適齡人口規(guī)模的影響逐步顯現(xiàn)，具體表現(xiàn)為：在2029年到2034年間，高方案和中方案下濱海新區(qū)初中適齡數(shù)量持續(xù)增長，2034年時濱海新區(qū)的初中適齡人口規(guī)模達到頂峰；2034年過后，適齡人口規(guī)模開始收縮。

二、濱海新區(qū)學前至義務(wù)教育階段辦學資源需求趨勢預(yù)測

（一）各教育階段學位需求預(yù)測

1.公立幼兒園學位需求測算。文章假定未來濱海新區(qū)全部適齡兒童在達到入學年齡后全部進入各類教育機構(gòu)接受學前教育，再根據(jù)天津市教育事業(yè)發(fā)展第十二個五年規(guī)劃中提出的發(fā)展目標：“到2015年全市80%的幼兒能夠享受公辦學前教育資源，”推算出未來各年度公立幼兒園學位需求量（圖3）。

在高方案和中方案下，濱海新區(qū)未來公立幼兒園學位的需求量以2024年為分界點，從2019年到2024年需求量一路攀升，跨過2024年的需求高峰之后，公立幼兒園學位需求量開始回落；在低方案下，未來公立幼兒園學位需求量不僅沒有出現(xiàn)增長，反而一直處于下滑狀態(tài)。值得注意的是，到2035年時除了高方案下的學位需求量略高于2016年外，中方案和低方案下的學位需求量都低于2016年的水平。2.義務(wù)教育階段學位需求量測算。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示：2015年，天津市初中學生凈入學率已達到100%[8]；截止2016年，天津市小學凈入學率達到99.85%[9]。2017年12月天津市教委出臺的《關(guān)于進一步加強控輟保學提高義務(wù)教育鞏固水平的實施意見》中提到：天津市義務(wù)教育鞏固率近年來一直保持在99%的較高水平上，未來仍將出臺多項措施以確保全市九年義務(wù)教育鞏固率達到99%以上這一目標的實現(xiàn)?；诖?，文章在預(yù)測時假定濱海新區(qū)小學和初中的入學率在預(yù)測區(qū)間內(nèi)繼續(xù)保持99.85%和100%的水平，據(jù)此來推算未來各年度的學位需求量（圖4）。如圖4所示，濱海新區(qū)小學階段學位需求量從2023年開始持續(xù)走高，直至2030年達到頂峰，2030年過后學位需求量逐步減少。當“全面二孩”政策開始作用于初中教育階段時，初中階段學位需求量在短時期內(nèi)將會迅速膨脹，并在2024年達到頂峰；跨過2024年的高峰后，學位需求量也呈現(xiàn)出下降趨勢。換個角度來看，如果生育政策不調(diào)整，濱海新區(qū)義務(wù)教育階段現(xiàn)有的學位不僅足以接納未來適齡人口入學，而且尚留有余力，能夠進一步提高教育的普及率，讓更多的學生享受到公辦教育資源。而生育政策調(diào)整之后，隨著適齡人口高峰的到來，各教育階段面臨著教育需求擴容的巨大壓力；但在入學高峰過后，適齡人口規(guī)模開始收縮，教育系統(tǒng)的擴容壓力也隨之緩解。

（二）各教育階段專任教師需求預(yù)測

1.學前階段專任教師需求量測算。教師是教學活動的引導(dǎo)者，充足、優(yōu)質(zhì)的專任教師是教學質(zhì)量和教育水平的保證。文章按照教育部出臺的《幼兒園教職工配備標準（暫定）》中的相關(guān)規(guī)定，以每班30人、配備3名專任教師的標準，對未來濱海新區(qū)學前教育專任教師需求量的變動趨勢進行預(yù)測分析（圖5）。就學前教育階段而言，生育政策調(diào)整之后，濱海新區(qū)未來幼兒園專任教師的需求量總體呈山峰狀的變化趨勢。具體而言，幼兒園專任教師的需求量將從2019年開始逐年增長，直至2024年達到峰值；2024年過后，專任教師需求量開始逐步縮減。

2.義務(wù)教育階段教職工需求量測算。中央編辦、教育部和財政部于2014年11月聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于統(tǒng)一城鄉(xiāng)中小學教職工編制標準的通知》，將城鄉(xiāng)中小學教職工編制標準統(tǒng)一為：初中教職工與學生比為1∶13.5、小學為1∶19[10]。根據(jù)這一標準，結(jié)合前文對學齡人口規(guī)模的預(yù)測，文章對濱海新區(qū)小學和初中階段教職工需求量的變化趨勢進行了預(yù)測（圖6）。

小學階段，濱海新區(qū)未來的教職工需求量將從2023年開始迅速增長，到2030年達到頂峰；在此之后，教職工需求量開始逐年下降。以高方案為例，教職工需求量從2023年到2030年間增長了92%；在2030年的高峰過后，教職工需求量開始減少，到2035年時該方案下的需求量相比于2030年降低了26%。而在低方案下，受適齡人口規(guī)模不斷縮小的影響，相應(yīng)的教職工的需求量也在不斷萎縮；到2035年時，該方案下的教職工需求量相比于2020年下降了48%。

在初中階段，未來教職工需求量在2016年到2028年處于波動期，2029年到2034年為增長期，2035年開始進入下滑期。在高方案下，初中階段教職工需求量從2029年到2034年預(yù)計增長92%；在中方案下，教職工的需求量從2029年到2034年預(yù)計增長69%；在2034年過后，兩種方案下的教職工需求量都逐年收縮。

（三）各教育階段教育經(jīng)費需求預(yù)測

1.學前階段教育經(jīng)費需求量測算

根據(jù)前文對濱海新區(qū)未來公立幼兒園在園幼兒規(guī)模的預(yù)測結(jié)果，按照天津市財政局聯(lián)合市教委共同發(fā)布的《關(guān)于制定天津市教育部門公辦幼兒園生均公用經(jīng)費撥款標準的通知》中規(guī)定的撥款標準：每年每人1 200元，文章考察了未來濱海新區(qū)學前教育發(fā)展所需的教育經(jīng)費的變動情況（圖7）。

在學前教育階段，高方案下的學前教育經(jīng)費的需求量從2019年的5 457 600元增長到2024年的10 544 640元，年均增長847 840元?？梢哉f，受生育政策調(diào)整的影響，2024年將會是濱海新區(qū)學前教育發(fā)展壓力最大的一年；2024年過后，學前教育經(jīng)費的需求量開始下降，公共財政的供給壓力逐步緩解。

2.義務(wù)教育階段教育經(jīng)費需求量測算。天津市人民政府于2016年3月制定出臺的《關(guān)于進一步完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費保障機制的通知》對義務(wù)教育各階段生均公用經(jīng)費撥款標準做了明確規(guī)定，分別為：小學每年不低于1 300元、中學每年不低于1 450元[11]。根據(jù)此標準，文章對未來濱海新區(qū)義務(wù)教育階段所需的教育經(jīng)費進行了測算（如圖8）。

在小學階段，高方案和中方案下教育經(jīng)費需求量以2030年為界，在2023年到2030年間教育經(jīng)費需求量快速增長，到2030年達到頂峰；在此之后，教育經(jīng)費需求量開始逐步回落。具體而言，以高方案為例：教育經(jīng)費需求從2023年的10 586 896元增加到2030年的20 345 636元，增幅達到92%；跨過2030年的高峰后，需求量開始下降，2035年的需求量比2030年將減少5 357 053元，跌幅為36%。

在初中階段，高方案和中方案下教育經(jīng)費需求量從2029年開始持續(xù)走高，到2024年分別達到峰值12 233 650元和10 544 400元；在跨過2024年的高峰后，兩種方案下的經(jīng)費需求量開始進入下滑狀態(tài)。相比于政策不調(diào)整的低方案，高方案下教育經(jīng)費需求的增量從2029年的667 000元增長到2034年的7 545 800元，而這一數(shù)值大致相當于中方案下2030年的教育經(jīng)費需求量。此后，二者之間的差值開始回落。

3.教育經(jīng)費需求總量變化趨勢。文章將各階段的教育經(jīng)費需求量進行了加總，以便于更加直觀地考察未來教育事業(yè)發(fā)展對濱海新區(qū)公共財政供給的影響。從圖9可以看出，從2019年開始，當學前教育首先受到“全面二孩”政策的影響時，高方案和中方案下基礎(chǔ)教育經(jīng)費總需求量開始明顯增多，并于2032年達到峰值。此后，這一數(shù)值開始逐年下降。

三、濱海新區(qū)基礎(chǔ)教育發(fā)展的對策建議

（一）加大政府教育經(jīng)費投入力度，完善教育經(jīng)費的投入保障機制

公共財政投入是我國基礎(chǔ)教育發(fā)展主要的經(jīng)費來源，完善教育經(jīng)費的投入保障機制是實現(xiàn)基礎(chǔ)教育長足發(fā)展的有力推手。根據(jù)前文的預(yù)測結(jié)果，“全面二孩”政策的實施將帶來學齡人口的增量，進而擴大了基礎(chǔ)教育各個階段對于教育經(jīng)費的需求量。為此，濱海新區(qū)需要嚴格遵照國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于進一步完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費保障機制的通知》，以及天津市出臺的《關(guān)于制定天津市教育部門公辦幼兒園生均公用經(jīng)費撥款標準的通知》中的相關(guān)規(guī)定，繼續(xù)加大公共財政對基礎(chǔ)教育事業(yè)發(fā)展的支持力度，完善以政府為主導(dǎo)的經(jīng)費投入機制和“省級統(tǒng)籌，以縣為主”的管理機制，理順各部門之間的事權(quán)與責任。此外，拓寬教育經(jīng)費的來源渠道，鼓勵社會資本投入教育領(lǐng)域，在分擔公共財政壓力的同時促進教育經(jīng)費來源渠道的多樣化。

（二）扶持和引導(dǎo)民辦教育發(fā)展，努力增加基礎(chǔ)教育學位供給

增加基礎(chǔ)教育各階段的學位供給是有效應(yīng)對“全面二孩”政策帶來的入學壓力，實現(xiàn)國家普及基礎(chǔ)教育戰(zhàn)略目標的重要舉措。“全面二孩”政策帶來的新增人口將給教育體系帶來巨大的擴容壓力，僅依靠公辦教育資源難以在短時期內(nèi)提供充足的教育供給。因此，濱海新區(qū)應(yīng)當按照國家的戰(zhàn)略部署，將民辦學校的建設(shè)和發(fā)展納入本區(qū)域教育布局規(guī)劃中。在發(fā)揮公辦教育資源“普惠、保底”作用的同時，扶持和引導(dǎo)民辦學校提供普惠性的教育服務(wù)，落實國家對民辦教育的扶持補助政策，通過政府購買服務(wù)、以獎代補等方式為民辦教育創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境，形成公辦教育與民辦教育互為補充的發(fā)展局面，提高區(qū)域基礎(chǔ)教育供給能力，全力構(gòu)建“廣覆蓋，?；尽钡幕A(chǔ)教育服務(wù)體系。

（三）密切關(guān)注人口變動情況，提前做好教育規(guī)劃

教育資源是為學生服務(wù)的，學齡人口的變動對各教育階段規(guī)劃與資源配置有直接影響[12]。濱海新區(qū)相關(guān)部門應(yīng)當根據(jù)學齡人口的規(guī)模、結(jié)構(gòu)等因素做好科學規(guī)劃，充分考慮教育的公平性和可行性。同時，還要對區(qū)域內(nèi)的學齡人口規(guī)模進行提前預(yù)判，掌握當前以及未來一段時間內(nèi)人口變化的規(guī)律，從而為教育資源的宏觀調(diào)控和配置提供決策依據(jù)[13]。此外，在進行教育資源投入時應(yīng)注意以下兩個問題：一是在進行教育資源投入之前首先對現(xiàn)有的教育資源存量和教育資源配置情況進行分析，綜合考慮目前供給能力與未來的新增需求，避免盲目建設(shè)導(dǎo)致后期適齡人口規(guī)模縮小時出現(xiàn)教育資源浪費；二是投入過程中要質(zhì)量并重，在加大教育資源投入力度，不能忽視教育資源的質(zhì)量。在教育擴容階段，要確保教育資源的各項生均水平達到國家規(guī)定的標準，以促進教育公平，提高辦學質(zhì)量。需要注意的是，教育資源的投入和教育系統(tǒng)的擴張不應(yīng)該僅僅體現(xiàn)在量的增長上，而更應(yīng)該注重質(zhì)的提升。

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[11]天津市人民政府.關(guān)于進一步完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費保障機制的通知[EB/OL].http：//www.tjzb.gov.cn/2016/system/2016/04/27/010001133.shtml，2016-3-30.

[12]趙佳音.“全面二孩政策”背景下全國及各省市學齡人口預(yù)測——2016至2025年學前到高中階段[J].教育與經(jīng)濟，2016（4）：64-69+91.

[13]張強，高向東.上海學齡人口空間分布及其對基礎(chǔ)教育資源配置的影響[J].上海教育科研，2016（4）：5-10.

[14]陳曉華，周顯偉.國家級新區(qū)基于人口發(fā)展的教育資源配置研究[J].上海經(jīng)濟，2017（5）：20-32.

[15]焦小峰.義務(wù)教育人口變化與資源布局[J].上海教育科研，2016（4）：1.

[16]史文秀.“全面二孩”政策背景下我國學前教育資源供需狀況及其政策建議——基于2017—2026年在園學前兒童數(shù)量預(yù)測[J].教育科學，2017（4）：82-89.

（責任編輯：宇美臻）