治理現(xiàn)代化背景下地方治理中的府際關(guān)系：歷史沿革、突出問題與改革路徑

王文靜

[摘要]地方治理中府際權(quán)責(zé)配比關(guān)系關(guān)乎政府乃至國家治理能力的提升。治理現(xiàn)代化背景下的地方治理要求轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)政府管理邏輯，尋求府際關(guān)系向法治化、分權(quán)化、合作化轉(zhuǎn)變。梳理了地方治理中府際關(guān)系的歷史沿革，分析當(dāng)下府際關(guān)系中存在的突出問題，并在此基礎(chǔ)上提出地方治理中府際關(guān)系的改革路徑：完善府際關(guān)系的法律規(guī)范；合理劃分府際間職權(quán)；探索行政架構(gòu)改革；促進(jìn)政府間合作，構(gòu)建伙伴關(guān)系。

[關(guān)鍵詞]地方治理；府際關(guān)系；歷史沿革；問題；改革路徑

[中圖分類號]D630 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

如何構(gòu)建府際關(guān)系以保障政府體制高效運(yùn)行是世界各國在分配政府權(quán)力、處理政府權(quán)力關(guān)系時的重要考量因素。在治理現(xiàn)代化背景下，府際關(guān)系影響著地方治理的治理體系和行政生態(tài)，是實(shí)現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化和國家治理能力現(xiàn)代化中不可忽視的因素。然而，由于歷史和現(xiàn)實(shí)的多重原因，我國地方治理中府際關(guān)系存在多重問題，在一定程度上形成了實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化的結(jié)構(gòu)性障礙。梳理地方治理中府際關(guān)系的歷史沿革，分析其突出問題并相應(yīng)提出改革路徑，對破除結(jié)構(gòu)障礙、理順政府運(yùn)行機(jī)制，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化有重要意義。

1 地方治理中的府際關(guān)系及歷史沿革

治理現(xiàn)代化背景下，地方治理中法治化、分權(quán)化、合作化的價值理念促使府際關(guān)系改革理念從傳統(tǒng)集權(quán)向法治化、分權(quán)化、合作化轉(zhuǎn)化。府際關(guān)系研究發(fā)軔于美國的府際關(guān)系的實(shí)踐。從管理向度看，府際關(guān)系包括垂直府際關(guān)系、水平府際關(guān)系、斜向府際關(guān)系、網(wǎng)絡(luò)化的府際關(guān)系等；從內(nèi)容上看，包括公共職能關(guān)系、財政關(guān)系、監(jiān)管關(guān)系等。而這些不同角度的府際關(guān)系結(jié)構(gòu)中的核心便是政府間的利益關(guān)系。我國學(xué)者謝慶奎便指出了權(quán)力配置、利益分配應(yīng)該作為府際關(guān)系的實(shí)質(zhì)問題。自建國以來，我國的府際關(guān)系實(shí)踐不斷推進(jìn)，在這個過程中也經(jīng)歷了多次大大小小的調(diào)整。總的來看，我國府際關(guān)系歷史沿革中主要有以下幾個關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)：建國后、1978年十一屆三中全會、1994年分稅制改革。

1.1 計劃經(jīng)濟(jì)下的中央集權(quán)階段：建國后——1978年十一屆三中全會

新中國成立之初的特殊背景下，出于鞏固人民民主專政政權(quán)和整合資源防范敵對勢力的需要，我國府際關(guān)系采取中央全面集權(quán)體制。隨著管理實(shí)踐的發(fā)展，提高地方政府積極性的重要性凸顯。在觀念上，毛澤東同志提出中央、地方“兩個積極性”的著名論斷；在實(shí)踐中也進(jìn)行了一定程度的放權(quán)。在建國后至改革開放以前這個階段，從權(quán)力下放的領(lǐng)域來看，一般只涉及經(jīng)濟(jì)管理，而不涉及經(jīng)濟(jì)計劃和資源分配。但即使如此，這種短暫的、小部分的放權(quán)不但沒有解決問題，反而使得中央權(quán)威受到削弱，中央政府不得不將權(quán)力上收?？傊?，此階段府際關(guān)系的特征表現(xiàn)為中央政府的政治、經(jīng)濟(jì)、社會等領(lǐng)域的高度集權(quán)與地方政府對中央政府的高度配合與服從。

1.2 改革開放后的權(quán)力下放階段：1978年十一屆三中全會——1994年分稅制改革

1978年改革開放以來，隨著思想解放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，我國地方治理進(jìn)行了包括縱向分權(quán)、傾斜分權(quán)和經(jīng)濟(jì)分權(quán)的大膽放權(quán)實(shí)踐。由此，地方政府獲得了較大的自主權(quán)。在改革開放和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的背景下，意欲提高地方政府積極性的分權(quán)改革也成為一種趨勢。但是，由于缺乏府際關(guān)系調(diào)整經(jīng)驗(yàn)、法制建設(shè)落后于改革推進(jìn)等原因，這種分權(quán)趨勢也存在一些問題。如在分權(quán)過程中存在政策傾斜，更多地將自主權(quán)下放到東部沿海地區(qū)以帶動改革開放，在一定程度上造成了地域間發(fā)展不平衡。此外，地方自主權(quán)擴(kuò)大，也引發(fā)了不同程度的地方保護(hù)主義和一些地方政府在政策執(zhí)行中與中央討價還價等問題。

1.3 分稅改革后的府際關(guān)系探索階段：1994年分稅改革至今

改革開放后的地方分權(quán)大大提高了地方政府，尤其是獲得政策傾斜的東部沿海，推動改革開放、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的積極性。然而，獲得權(quán)力的地方政府卻在追求本地區(qū)利益的過程中走向“諸侯化”，既造成了地方保護(hù)主義，又掏空了中央。1994年旨在重新劃分中央和地方財權(quán)與事權(quán)的分稅制改革開始，試圖限制地方政府的自主權(quán)。從內(nèi)容上看，分稅制改革將增值稅劃分國稅和地稅兩個部分，增值稅的75%收歸中央，地方只能獲得25%；從稅務(wù)行政機(jī)構(gòu)劃分看，分為國稅和地稅兩個部門分別征繳；從公共預(yù)算支出看，地方政府不負(fù)責(zé)除了中央政府特有的外交、國防等職能外，要承擔(dān)包括經(jīng)濟(jì)管理、公共服務(wù)等一切職能。這些經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段和行政調(diào)節(jié)手段使得中央把財權(quán)高度集中，同時又把更多的事權(quán)層層下放給地方政府。然而，接下來由分稅制間接調(diào)整的府際間權(quán)限劃分在實(shí)踐運(yùn)行中再次帶來地方活力不足等許多問題。

總的來看，我國自建國以來對中央和地方政府間的權(quán)力關(guān)系、財政關(guān)系等做了一系列的調(diào)整，雖然取得了一定的成果，但是府際關(guān)系調(diào)整實(shí)踐卻陷入權(quán)力上收和下放的循環(huán)圈；此外，地方政府間關(guān)系的協(xié)調(diào)一直沒有得到應(yīng)有的重視。

2 治理現(xiàn)代化背景下地方治理中府際關(guān)系的突出

問題

府際關(guān)系在世界范圍的政府管理活動來看都是一個重要的議題。我國府際關(guān)系改革雖然進(jìn)行了長期的不懈的努力，取得了一定的成績，但仍存在許多問題，主要有以下幾個方面。

2.1 職責(zé)同構(gòu)下的條塊分割

我國中央政府和地方各個層級政府間權(quán)力的劃分，不是以所應(yīng)承擔(dān)的公共服務(wù)職能為基礎(chǔ)進(jìn)行劃分，而是一種總量分割式的劃分。這種從屬地化管理出發(fā)的權(quán)力和事務(wù)的總量分割被一些學(xué)者稱為“行政發(fā)包”。這種劃分形式下，除外交、國防等專屬中央的權(quán)限和機(jī)構(gòu)外，各級政府在機(jī)構(gòu)設(shè)置和權(quán)限、事務(wù)上基本上是上級政府的翻版，也稱“職責(zé)同構(gòu)”。中央政府和地方政府間嚴(yán)重的職責(zé)同構(gòu)使得職責(zé)權(quán)限劃分缺乏科學(xué)性、合理性，也帶來了條塊分割加重問題。各級地方政府或其職能部門不僅要接受上級政府或主管部門的任務(wù)分派，嚴(yán)格執(zhí)行中央決策，受到上級“條條”的限制，又要對同級的“塊塊”負(fù)責(zé)。這種職責(zé)同構(gòu)下的條塊分割，使得政府管理承擔(dān)著較大的行政成本，也因管理內(nèi)容的重構(gòu)和職能部門的雙重領(lǐng)導(dǎo)造成了政府管理體制中的機(jī)構(gòu)龐大、效率低下和中央決策的“中間梗阻”等問題。

2.2 相關(guān)法律在實(shí)踐中的指導(dǎo)性不強(qiáng)和缺位

到目前階段，調(diào)整我國府際關(guān)系的法律規(guī)范主要有《憲法》和《地方組織法》。除卻《憲法》對府際關(guān)系的綱領(lǐng)性規(guī)定，《地方組織法》是調(diào)整政府間關(guān)系的專門法律規(guī)范?！兜胤浇M織法》自1979年通過實(shí)施以來，先后經(jīng)歷5次修正，對地方政府的職權(quán)做了指導(dǎo)性規(guī)定。但是，《地方組織法》中沒有明確對中央政府和地方政府進(jìn)行職權(quán)劃分，同時也缺少對地方各層級政府及其組成部門的職權(quán)的相應(yīng)規(guī)定。此外，在地方政府職權(quán)規(guī)定上多為肯定性條款，缺乏限制、監(jiān)督以及問責(zé)地方政府的否定性條款?？偟膩砜矗摲梢?guī)范雖然對地方政府職權(quán)做了統(tǒng)一規(guī)定，但對權(quán)限劃分不清晰，甚至模糊不清，缺乏可操作性。這就造成了實(shí)踐中中央與地方職權(quán)重構(gòu)，甚至是權(quán)責(zé)“錯位”等問題。另外，關(guān)于地方政府問責(zé)、府際合作以及府際糾紛的司法介入等，法律沒有明確的規(guī)定，尚處于缺位狀態(tài)。

2.3 地方政府間的競爭大于合作

改革開放后的地方分權(quán)在提高地方積極性方面功不可沒，但是隨之而來的“地方保護(hù)主義”和“諸侯經(jīng)濟(jì)”也從另一個側(cè)面削弱整體治理效能。一方面，近年來，地方政府出于本位主義的惡性競爭現(xiàn)象屢見不鮮，這種利益博弈對社會資源的耗費(fèi)、對社會正義的危害不容小覷。另一方面，地方保護(hù)主義的藩籬阻礙著地方合作的開展。條快分割下的地方政府缺乏有效的溝通和聯(lián)系，地方治理呈現(xiàn)“碎片化”。然而，經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展卻要求區(qū)域間合作的加強(qiáng)和整體治理的推進(jìn)。但目前來看，我國尚缺乏地方政府之間以及中央與地方政府間有效的協(xié)調(diào)機(jī)制。由于缺乏協(xié)調(diào)，地方政府之間以及不同區(qū)域之間競爭大于合作，重復(fù)建設(shè)、資源浪費(fèi)以及產(chǎn)業(yè)規(guī)劃雷同等現(xiàn)象比較嚴(yán)重。此外，一些嘗試區(qū)域內(nèi)合作的地方政府也因沒有有力的組織和相關(guān)明確的法律規(guī)范以及制度化的合作機(jī)制而組織渙散、效率低下。

2.4 壓力型體制下的地方政府活力不足和政策執(zhí)行異化

在職責(zé)同構(gòu)的壓力型體制下，我國各級地方政府在壓力狀態(tài)下接受并完成經(jīng)上級政府層層分解布置的任務(wù)和各項(xiàng)指標(biāo)。在責(zé)權(quán)不對等的情況下，地方政府尤其是基層地方政府享有有限的權(quán)力卻承擔(dān)著無限的責(zé)任，勢必會影響其積極性，造成活力不足。而這種壓力型體制，在一定程度上也加劇了地方政府的政策執(zhí)行異化，表現(xiàn)為政策外溢下的推卸責(zé)任和政策選擇性執(zhí)行。一方面，在對待一些諸如環(huán)境保護(hù)等會產(chǎn)生“外部經(jīng)濟(jì)”的政策上，地方政府會傾向推卸責(zé)任來防止“政策外溢”。另一方面，壓力型體制也造成了地方政府執(zhí)行政策時的選擇性執(zhí)行：積極完成考核指標(biāo)重視的政策或任務(wù)，消極完成或推卸與考核指標(biāo)無關(guān)的政策和任務(wù)。

3 地方治理中府際關(guān)系的改革路徑

3.1 府際間職權(quán)的合理劃分

府際關(guān)系的根本問題是權(quán)力、職責(zé)劃分問題。一方面，堅(jiān)持府際關(guān)系改革的基本原則是合理集權(quán)與適度分權(quán)有機(jī)結(jié)合。我國是單一制的國家，中央政府在宏觀調(diào)控和全局性公共事務(wù)方面具有制度權(quán)威化，這一點(diǎn)是肯定的。我國地方政府分權(quán)是在中央合理集權(quán)的前提下進(jìn)行的，地方政府的自治權(quán)力的增強(qiáng)不能像美國等聯(lián)邦國家地方政府自治那樣享有高度的自治權(quán)，否則就會造成“地方諸侯”，帶來混亂。另一方面，要積極探索對我國政府間職權(quán)分配體系的再設(shè)計。探索以公共服務(wù)為劃分基礎(chǔ)的職權(quán)劃分體系，促進(jìn)中央和地方政府財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一，弱化職責(zé)同構(gòu)下條快分割的影響。此外，在配置府際間職權(quán)時，要尊崇民主要求，傾聽地方政府的利益訴求。尤其是在中央出臺重大決策和法律時，可以充分吸納地方政府參與來反映其利益訴求。最后，值得注意的是，在向地方劃分職權(quán)擴(kuò)大其自主性的同時，中央政府應(yīng)該做好監(jiān)督機(jī)制的制度安排。

3.2 健全規(guī)范府際關(guān)系的法律法規(guī)體系

在治理現(xiàn)代化背景下，府際關(guān)系的調(diào)整首先要遵循法治化。這也是合理劃分府際間職權(quán)的保障。針對當(dāng)下《地方組織法》在規(guī)范府際關(guān)系中較為籠統(tǒng)和模糊等問題，要切實(shí)做好以下三點(diǎn)：一是要探索規(guī)范府際關(guān)系的細(xì)化法律條文，明確和細(xì)化中央與地方法律的劃分以及各級政府的職責(zé)權(quán)限，增強(qiáng)實(shí)踐中的指導(dǎo)性、可行性。二是注重府際間職權(quán)調(diào)整和劃分中的程序法制化，減少隨意性和不穩(wěn)定性。三是要根據(jù)府際關(guān)系實(shí)踐發(fā)展，創(chuàng)新研究和探索制定促進(jìn)區(qū)域政府間協(xié)作、處理政府間糾紛、地方政府法律問責(zé)等法律規(guī)范，為當(dāng)下地方政府的競爭與合作提供法律規(guī)范。

3.3 進(jìn)一步探索行政架構(gòu)改革，擴(kuò)大地方政府自主權(quán)

習(xí)總書記在十九大報告提出要賦予省級及以下政府更多自主權(quán)，這在當(dāng)前府際關(guān)系視角下，為進(jìn)一步探索行政架構(gòu)改革提出了要求。探索行政架構(gòu)改革，擴(kuò)大地方政府自主權(quán)，需要注意以下兩方面的問題：一是，要因地制宜，循序漸進(jìn)。我國幅員遼闊，各地方政府的職能定位和側(cè)重點(diǎn)差異較大，在推行行政架構(gòu)改革時切忌“一刀切”。尤其當(dāng)下一些地方政府跟風(fēng)推廣“省直管縣”，造成“一刀切”，忽略了當(dāng)?shù)厝丝?、自然地理、文化傳統(tǒng)、社會經(jīng)濟(jì)等的差異性，也帶來了一些問題。因此，因地制宜、循序漸進(jìn)是合理高效改革的關(guān)鍵。二是，要配套進(jìn)行人員編制優(yōu)化管理。既要避免人浮于事，又要盤活現(xiàn)有人力資源，做到合理統(tǒng)籌、高效運(yùn)行。

3.4 促進(jìn)政府間合作，構(gòu)建跨地區(qū)、跨部門伙伴關(guān)系

一方面，中央政府要牽頭建立和完善府際關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制。在經(jīng)濟(jì)合作、貿(mào)易往來、社會協(xié)作管理相對密切的區(qū)域，如長江三角洲合作區(qū)、京津冀都市圈，探索在原有行政首長協(xié)調(diào)、聯(lián)席會議協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上建立專門的、常設(shè)的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，以達(dá)到區(qū)域發(fā)展統(tǒng)籌規(guī)劃、規(guī)范競爭和促進(jìn)協(xié)調(diào)合作的目的。另一方面，要探索跨地區(qū)、跨部門的伙伴關(guān)系。首要引導(dǎo)政府樹立互信互助的、責(zé)任共擔(dān)的價值理念；其次要在傳統(tǒng)政策工具的基礎(chǔ)上，借助互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等，創(chuàng)新促進(jìn)政府間協(xié)商溝通的政策工具和平臺；最后，要注重充分吸納社會民眾、社會組織的參與，彌補(bǔ)單一政府治理的不足，實(shí)現(xiàn)治理的多元化和現(xiàn)代化。

4 結(jié)語

治理現(xiàn)代化背景下，地方治理中府際關(guān)系的改革是必然。本文通過梳理建國后府際關(guān)系改革歷史沿革，選取建國后、1978年十一屆三中全會、1994年分稅制改革三個結(jié)點(diǎn)將府際關(guān)系歷史沿革分為計劃經(jīng)濟(jì)下的中央集權(quán)階段、改革開放后的權(quán)力下放階段以及分稅制改革后的府際關(guān)系探索階段加以分析。同時針對當(dāng)前治理現(xiàn)代化背景下我國地方治理中府際關(guān)系現(xiàn)存的職責(zé)同構(gòu)下的條塊分割問題、相關(guān)法律在實(shí)踐中的指導(dǎo)性不強(qiáng)和缺位問題、地方政府間的競爭大于合作和壓力型體制下的地方政府活力不足和政策執(zhí)行異化問題，提出了以下改革路徑：要合理劃分府際間職權(quán)；以法律規(guī)范府際關(guān)系；進(jìn)一步探索行政架構(gòu)改革，擴(kuò)大地方政府自主權(quán)；促進(jìn)政府間合作，構(gòu)建跨地區(qū)、跨部門伙伴關(guān)系。

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