關(guān)于地方政府投融資平臺(tái)的運(yùn)行機(jī)理及其影響探討

蔡偉

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，社會(huì)的不斷進(jìn)步，投融資方式的不斷拓寬，我國(guó)地方政府的投融資平臺(tái)也有所發(fā)展，投融資平臺(tái)公司大量出現(xiàn)，出現(xiàn)了融資風(fēng)險(xiǎn)商，融資行為不規(guī)范等問(wèn)題?；诖耍疚膶?duì)地方政府投融資平臺(tái)的現(xiàn)狀、運(yùn)行機(jī)理及平臺(tái)的結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)我國(guó)投融資平臺(tái)公司存在的問(wèn)題，通過(guò)改良產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、提高治理效率、強(qiáng)億金融監(jiān)管等措施進(jìn)行模式創(chuàng)新，對(duì)投融資平臺(tái)公司的模式不斷完善，從而促進(jìn)我國(guó)地方政府投融資平臺(tái)公司的發(fā)展，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

地方政府投融資

平臺(tái)公司 投融資結(jié)構(gòu)

地方政府投融資平臺(tái)的現(xiàn)狀及問(wèn)題

我國(guó)地方政府投融資平臺(tái)公司主要分省級(jí)平臺(tái)公司和市縣一級(jí)平臺(tái)公司，其主要由地方政府通過(guò)財(cái)政撥款或投入土地等資本設(shè)立，管理運(yùn)行不規(guī)范，金融風(fēng)險(xiǎn)較高。而且，由于土地出讓收入的波動(dòng)較大，債務(wù)如果不能按期償還，將會(huì)對(duì)地方的財(cái)政收入甚至國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生很大的消極影響。此外，地方政府投融資平臺(tái)主要投資于關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的公共行業(yè)，資金回收的周期較長(zhǎng)，短期償債的壓力較小，使得地方政府與投融資平臺(tái)公司的聯(lián)系較弱，約束較少，使得投資決策不恰當(dāng)，不利于資金的回收及平臺(tái)公司的發(fā)展。另外投融資平臺(tái)公司的融資行為不合理。首先，擔(dān)保合同不合理，地方政府往往用政府信用作擔(dān)保，缺乏有價(jià)值的抵押物。其次，銀行僅僅看政府的信用，對(duì)平臺(tái)公司的實(shí)際經(jīng)營(yíng)狀況缺乏必要的調(diào)查。另外，監(jiān)督不健全。相關(guān)部rJ的金融監(jiān)管不到位，相關(guān)部門未制定相關(guān)的法律法規(guī)規(guī)范平臺(tái)公司的投融資業(yè)務(wù)。此外，銀行業(yè)未對(duì)平臺(tái)公司資金的利用情況進(jìn)行監(jiān)督，不利于資金的回收和平臺(tái)公司的進(jìn)一步發(fā)展。

投融資平臺(tái)公司的運(yùn)行機(jī)理

（1）投融資方式

投融資組成是多種多樣的，投融資平臺(tái)公司的資本主要是由當(dāng)?shù)卣呢?cái)政撥款、稅費(fèi)收入、國(guó)債收入及土地出讓收入等組成，而建設(shè)項(xiàng)目的資金則由投融資平臺(tái)公司與地方政府一起籌集，投融資平臺(tái)公司通過(guò)以政府信用作擔(dān)保，向銀行借貸等方式，進(jìn)行資金的籌集。

（2）信用擔(dān)保

投融資平臺(tái)公司以政府信用作為擔(dān)保，這種擔(dān)保分為顯性和隱性的。其中，顯性擔(dān)保是平臺(tái)公司與借貸銀行簽訂協(xié)議、擔(dān)保函等，明確指出地方政府的擔(dān)保責(zé)任，如若到規(guī)定期限平臺(tái)公司無(wú)力還款，則由地方政府代為償還。隱性擔(dān)保則是未將地方政府寫入擔(dān)保合同，而是地方政府直接介入融資流程，引導(dǎo)融資的進(jìn)行，此時(shí)，雖未明確指出，但地方政府依然承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任。

投融資平臺(tái)公司的結(jié)構(gòu)分析

（1）產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不合理

通常，地方投融資平臺(tái)公司主要由地方國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)出資成立，理應(yīng)由國(guó)資委行使對(duì)融資平臺(tái)的控制與監(jiān)督權(quán)，然而，管理權(quán)卻實(shí)際掌握在財(cái)政局、發(fā)改委和地方金融辦等部門手中，由于缺乏對(duì)平臺(tái)公司的監(jiān)督，平臺(tái)公司的管理者個(gè)人主觀意識(shí)較強(qiáng)，容易造成過(guò)多的追求經(jīng)濟(jì)效益而忽視了平臺(tái)創(chuàng)立的初衷，創(chuàng)造社會(huì)效益。此外，若由國(guó)資委行使對(duì)投融資平臺(tái)的管理控制權(quán)則會(huì)造成行政壟斷，破壞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)高度融合也會(huì)造成對(duì)經(jīng)濟(jì)效益的過(guò)度追求，不利于公司效率的提高和社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（2）治理結(jié)構(gòu)不完善

投融資平臺(tái)公司的治理結(jié)構(gòu)有三層委托代理層。首先，由中央政府將公共支出權(quán)責(zé)通過(guò)相應(yīng)的行政體系委托給地方政府，從而實(shí)現(xiàn)所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離。其次，由地方政府授權(quán)給相關(guān)部門履行相關(guān)的職能，建立地方政府投融資平臺(tái)公司。在次，由平臺(tái)公司董事會(huì)聘請(qǐng)專業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理人才對(duì)平臺(tái)公司進(jìn)行實(shí)際的經(jīng)營(yíng)管理，將出資人委托的權(quán)責(zé)再委托給平臺(tái)經(jīng)營(yíng)層。從此過(guò)程可以看出，公司委托代理的層次較多，決策與執(zhí)行的效率不高，高層管理者對(duì)公司的控制力較弱，無(wú)法對(duì)公司進(jìn)行有效的監(jiān)督。并且，從實(shí)質(zhì)上看，國(guó)有資本的所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)并未分離，高層管理者的逐利性并未減弱，不利于社會(huì)效益的實(shí)現(xiàn)。

（3）監(jiān)督結(jié)構(gòu)不健全

金融辦的職能是協(xié)調(diào)中央政府與地方政府、地方政府與金融機(jī)構(gòu)的相關(guān)事務(wù)，由于地方政府投融資平臺(tái)公司的融資方式主要是銀行貸款，故而應(yīng)由金融監(jiān)管的相關(guān)部門對(duì)平臺(tái)公司的金融事務(wù)進(jìn)行監(jiān)管。然而，金融辦并未被中央法定承認(rèn)，其權(quán)責(zé)尚未明確，而實(shí)際上權(quán)限卻在不斷擴(kuò)大，對(duì)平臺(tái)公司的干預(yù)較大，而監(jiān)管相對(duì)較少。

完善投融資平臺(tái)公司的運(yùn)行模式

（1）調(diào)整產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)

一方面，實(shí)現(xiàn)職能分離，所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離。平臺(tái)公司的兩大基本職能是融資與投資。平臺(tái)公司可設(shè)立兩個(gè)專門的部門進(jìn)行融資與投資，二者相互聯(lián)系、互不相屬，互相獨(dú)立，促進(jìn)公司職能的分離，使各個(gè)部門實(shí)現(xiàn)術(shù)業(yè)有專攻，提高公司的效率。此外，公司應(yīng)拓寬融資渠道，改善經(jīng)營(yíng)管理方式，政府應(yīng)簡(jiǎn)政放權(quán)，減少對(duì)公司的干預(yù)，真正實(shí)現(xiàn)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，防止出現(xiàn)行政壟斷。另一方面，地方政府應(yīng)引導(dǎo)平臺(tái)公司之間進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)行兼并重組，增強(qiáng)自身優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益，促進(jìn)平臺(tái)公司的發(fā)展。

（2）完善治理結(jié)構(gòu)

首先，中央政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)總量的監(jiān)管。中央政府應(yīng)對(duì)貸款總量進(jìn)行控制，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，防止出現(xiàn)債務(wù)累積。其次，實(shí)行現(xiàn)代企業(yè)的管理模式，實(shí)現(xiàn)出資人法人化，將出資人權(quán)責(zé)集中，并由規(guī)模大的融資平臺(tái)履行，設(shè)立單獨(dú)的監(jiān)管部門。在次，完善治理結(jié)構(gòu)，聘用與公司無(wú)利益關(guān)系的高素質(zhì)管理人員對(duì)公司進(jìn)行日常管理，并定期進(jìn)行考核，確保社會(huì)效益的實(shí)現(xiàn)。

（3）健全監(jiān)管結(jié)構(gòu)

第一，完善相關(guān)的法律法規(guī)，加強(qiáng)監(jiān)管。有關(guān)部門應(yīng)根據(jù)平臺(tái)公司的發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題，完善相關(guān)的法律法規(guī)，對(duì)平臺(tái)的設(shè)立及業(yè)務(wù)范圍進(jìn)行明確的劃分，規(guī)范融資行為。第二，限制金融辦的權(quán)限，強(qiáng)化金融監(jiān)管當(dāng)局的職能，拓寬監(jiān)管渠道，設(shè)立監(jiān)督聽證會(huì)、民主評(píng)議會(huì)等聽政于民，加強(qiáng)對(duì)平臺(tái)公司的監(jiān)管。

結(jié)束語(yǔ)

地方政府投融資平臺(tái)公司是伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而逐步發(fā)展起來(lái)的，其發(fā)展的影響因素有很多，希望通過(guò)完善投融資平臺(tái)公司的運(yùn)行模式，促進(jìn)平臺(tái)公司的發(fā)展。然而，面對(duì)我國(guó)復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，地方政府投融資平臺(tái)公司的發(fā)展依然任重道遠(yuǎn)。

[1]姜欣：關(guān)于地方政府投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)分析及對(duì)策探討[J].《時(shí)代金融》.2017年（9）

[2]朱志宏，新常態(tài)下地方政府投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展探析[J]，《管理觀察》，2016（4）

[3]汪星，新常態(tài)下地方政府投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展探析[J]，《企業(yè)改革與管理》，2016（18）