環(huán)首都貧困帶發(fā)展現(xiàn)狀與致貧原因分析

李營柯

隨著京津冀協(xié)同發(fā)展被定為國家的重大發(fā)展戰(zhàn)略，京津冀被外界視為繼珠三角、長三角之后的又一重要經(jīng)濟引擎，發(fā)展戰(zhàn)略地位十分重要，而京津冀地區(qū)相較珠三角和長三角發(fā)展成效欠缺，其潛力有待進一步挖掘。在此戰(zhàn)略背景下，研究環(huán)首都周邊貧困地區(qū)的發(fā)展并采取有效發(fā)展戰(zhàn)略實現(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展具有重大的現(xiàn)實意義。如何抓住京津冀協(xié)同發(fā)展的歷史性機遇，推動環(huán)首都貧困的地區(qū)脫貧并縮小與北京的差距，這也是實現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展的一個重要環(huán)節(jié)。本文主要對環(huán)首都貧困帶的發(fā)展現(xiàn)狀及致貧原因進行分析。

環(huán)首都貧困帶發(fā)展現(xiàn)狀

2005年8月17日，亞洲開發(fā)銀行資助的一份調(diào)查報告首次提出“環(huán)京津貧困帶”的概念：在國際大都市北京和天津周圍，環(huán)繞著河北的3798個貧困村、32個貧困縣，年均收入不足625元的272.6萬貧困人口。直接與北京接壤呈現(xiàn)C型包圍圈的河北省張家口、承德、保定三地就有25個國家級和省級貧困縣，這25個貧困縣被稱為環(huán)首都貧困帶。

目前，環(huán)首都周邊25個貧|禾1縣，共有235.9萬貧困人口，占河北省貧困人口總數(shù)的42.1%。這些地方的發(fā)展存在著水平落后、產(chǎn)業(yè)層次較低、居民生活水平差、社會事業(yè)發(fā)展滯后等問題。環(huán)首都貧閑帶雖然在這些年來經(jīng)濟發(fā)展水平有所提高，但與北京市的發(fā)展差距并沒有明顯縮小。其經(jīng)濟發(fā)展主要表現(xiàn)為：環(huán)首都貧困地區(qū)的人均地區(qū)生產(chǎn)總值發(fā)展滯后；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理；財政收支和人均收入較低；投資消費水平較低；居民生活水平有待提高等。

（1）環(huán)首都貧困地區(qū)的人均地區(qū)生產(chǎn)總值增長滯后

人均GDP與工業(yè)化進程和社會穩(wěn)定，具有一定內(nèi)在聯(lián)系。亨廷頓分析，人均地區(qū)生產(chǎn)總值增長與社會安定、社會和諧成正比。

從環(huán)首都貧困地區(qū)與河北省、北京的人均GDP的對比來看，北京市的經(jīng)濟發(fā)展無疑是遙遙領(lǐng)先的。2000年，環(huán)首都貧困地區(qū)的人均GDP與河北省的人均GDP以及北京市的人均GDP分別為3 378.6元，7592元，24122元，北京市的人均GDP是環(huán)首都貧困地區(qū)的7倍之多，差距較為懸殊；2015年，環(huán)首都貧困地區(qū)的人均GDP與河北省的人均GDP以及北京市的人均GDP分別為：24108.73元，40255元，106497元，環(huán)首都貧困地區(qū)與河北省和北京市的人均GDP之間的差距有所減小，但環(huán)首都貧困地區(qū)的人均GDP仍不到北京市的1/4。

在京津冀的城市圈里，北京即作為國家的首都，也是京津冀一體化的核心，呈現(xiàn)出“一支獨秀”的特點，而周邊貧閑地區(qū)的區(qū)域發(fā)展滯后，城市系統(tǒng)發(fā)育不良。北京作為區(qū)域發(fā)展的中心，并沒有完全的發(fā)揮核心作用，是一種典型的“核心-邊緣”模式的空間發(fā)展模式。

（2）三次產(chǎn)業(yè)發(fā)展相比北京市的存在較大懸殊

北京與周邊貧閑地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展存在較大差距，是由諸多因素綜合作用的結(jié)果，但影響一個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展主導(dǎo)因素是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理。一國或一地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展重點或產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重心由第一產(chǎn)業(yè)向第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)逐次轉(zhuǎn)移的過程，標(biāo)忐著一國或一地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平的高低和發(fā)展階段、方向。一般來說，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨于合理化、高級化，會呈現(xiàn)“三二一”的演變趨勢。

（3）環(huán)首都貧困地區(qū)的財政收支與北京市的差距懸殊

環(huán)首都貧困地區(qū)的財政收支情況遠遠低于同期的河北省和北京的財政收支水平。雖然近年來，環(huán)首都貧困地區(qū)的財政收入和支出呈現(xiàn)逐年遞增趨勢，但是在2015年河北省的公共財政預(yù)算收入是環(huán)首都貧困地區(qū)的46倍之多，公共財政支出是環(huán)首都貧困地區(qū)的23倍；北京地區(qū)的公共財政支出是環(huán)首都貧困地區(qū)的23倍之多，北京地區(qū)公共財政預(yù)算收入總值更是該地區(qū)公共財政預(yù)算收入總值近80倍。

可以看出北京地區(qū)的財政收支增長的速度快于周邊貧閑地區(qū)，北京與周邊地區(qū)的財政收支的差異沒有明顯的縮小。京冀地區(qū)發(fā)展沒有發(fā)揮協(xié)同并進作用。北京發(fā)展的極化效應(yīng)明顯，作為核心并沒有發(fā)揮其經(jīng)濟帶頭作用，呈現(xiàn)“核心一邊緣”的發(fā)展結(jié)構(gòu)模式。

（4）環(huán)首都貧困地區(qū)的投資、消費發(fā)展水平亟需提高

在研究區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差異時，必須對引起區(qū)域經(jīng)濟差異重要因素重視，包括投資、消費與進出口貿(mào)易，三者并稱國民經(jīng)濟增長的三駕馬車，對拉動經(jīng)濟增長起著至關(guān)重要的作用。作為投資中最為重要的固定資產(chǎn)投資，是區(qū)域經(jīng)濟差異加大的重要因素。環(huán)首都貧困地區(qū)與北京經(jīng)濟發(fā)展差異有不斷縮小的趨勢，但是與北京相比，差距仍維持在5-6倍左右，內(nèi)貿(mào)經(jīng)濟發(fā)展不足；從社會消費品零售來看，區(qū)域差距不斷擴大，總體增速緩慢，消費額明顯偏低。

綜上分析，環(huán)首都貧困地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展落后，經(jīng)濟增長速度遠落后北京地區(qū)的經(jīng)濟增長速度，其硬指標(biāo)提不上來，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)，多以第一產(chǎn)業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)為主；財政收入有限，居民人均收入與北京比較仍存在很大差距，貧富收入差距不斷拉大；內(nèi)外貿(mào)經(jīng)濟發(fā)展與北京地區(qū)的對外開放水平明顯薄弱。相較珠三角和長三角地區(qū)，北京市與首都周邊區(qū)域并沒有完全發(fā)揮京津冀區(qū)域一體化的協(xié)同發(fā)展趨勢，完全是處于兩個不同發(fā)展級上。

環(huán)首都貧困帶的致貧原因分析

環(huán)首都貧困地區(qū)受自然、經(jīng)濟、社會等多重因素影響，長期處于相對封閉的自然經(jīng)濟狀態(tài)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、生產(chǎn)力水平低下、經(jīng)濟發(fā)展遲緩決定了其社會發(fā)育程度低、在文化教育、農(nóng)業(yè)科技推廣、醫(yī)療資源和生存技能等方面受到極大約束，進而制約著地區(qū)物質(zhì)資本和人力資本的積累，阻礙經(jīng)濟發(fā)展，形成惡性循環(huán)，最終導(dǎo)致慢性貧閑問題。

（1）環(huán)首都貧閑地區(qū)的自然條件惡劣，生態(tài)資源較匱乏，對貧困地區(qū)的生態(tài)補償機制有待完善

當(dāng)一個地區(qū)由于環(huán)境先天的脆弱性，或者由于資源的不合理利用等人類活動引起生態(tài)負荷超過生態(tài)承載力時，就會出現(xiàn)赤字、生態(tài)環(huán)境惡化的情況，進而阻礙該地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展。眾多研究表明，自然生態(tài)問題與經(jīng)濟發(fā)展問題相互影響、相互交織，生態(tài)脆弱的地區(qū)一般是經(jīng)濟發(fā)展比較落后的貧困地區(qū)，而經(jīng)濟發(fā)展比較落后的地區(qū)一般也是生態(tài)問題比較突出的地區(qū)。

1.環(huán)首都貧困地區(qū)多處于深山區(qū)、高原牧區(qū)和地方病多發(fā)區(qū)地區(qū)，氣候條件惡劣，自然災(zāi)害頻發(fā)，不利于人們?nèi)粘Ｉ?，且不利于農(nóng)作物生長

環(huán)首都貧困地區(qū)地處內(nèi)蒙高原與華北平原過渡地帶，氣候條件為半干旱和半濕潤區(qū)。區(qū)內(nèi)包括沙化嚴重的壩上高原、石化嚴重的燕山和太行山區(qū)、鹽堿遍地的黑龍港流域，自然條件十分惡劣。

2.環(huán)首都貧困地區(qū)多處于生態(tài)屏障和生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的地位，北京要求該區(qū)域?qū)ι鷳B(tài)環(huán)境進行保護和涵養(yǎng)，從而限制了貧困地區(qū)對生態(tài)資源的開發(fā)和利用。

環(huán)首都貧困地區(qū)為京津冀平原地區(qū)的生態(tài)屏障，是北京水源地和風(fēng)沙源的重點治理區(qū)。脆弱的自然環(huán)境使得該貧困地區(qū)成為自然災(zāi)害的多發(fā)區(qū)。由于貧困地區(qū)本身特殊的地理位置，再加上北方少雨多旱的天氣，使得占全國人口1%的首都都市圈平均只擁有全國1%的水資源總量，然而，北京81%的用水、天津93%的用水都來自河北，作為京津的水源地，河北為了給京津提供充足、清潔的水資源，不斷提高水源保護標(biāo)準，加大對這一地區(qū)資源開發(fā)和工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的限制，因而不可避免地制約了該地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。正是自然資源尤其是水資源的缺乏，再加上多發(fā)的自然災(zāi)害，使得環(huán)首都貧困地區(qū)雖然處于中國東部的區(qū)位，卻只有中國中部的發(fā)展水平。

為了保證首都的供水和生態(tài)環(huán)境，國家對這些地區(qū)實行限制開發(fā)政策。比如，在這些地方山區(qū)全面禁牧，嚴格控制高耗水農(nóng)業(yè)，大規(guī)模關(guān)停高污染企業(yè)等等。這些措施，也在一定程度上導(dǎo)致了這些地區(qū)和周邊地區(qū)發(fā)展差距拉大，脫貧致富困難。

3.環(huán)首都貧困地區(qū)土地難以有效利用，可耕地面積相對狹小，土地產(chǎn)出水平低下

由于環(huán)首都貧困山區(qū)地理自然條件差，氣候惡劣，土地瘠薄零散，干旱、洪澇、風(fēng)雹、霜凍等自然災(zāi)害頻繁，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件脆弱，生產(chǎn)力水平低，收入難以穩(wěn)定。過度開墾、放牧導(dǎo)致的森林和草地植被銳減，水土流失嚴重，沙漠化日益嚴峻；水資源短缺，水生態(tài)平衡失調(diào)和地下水位下降；風(fēng)沙、干旱、荒漠化、鹽漬化等一系列問題長期影響和制約著當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展。

4.環(huán)首都貧困地區(qū)的生態(tài)補償機制不完善，政府的扶持力度不夠

造成首都周邊部分地區(qū)“連片貧困”是多重因素疊加而成的。一方面這一地區(qū)自然條件惡劣，當(dāng)?shù)刎斄τ邢?，扶持力度不夠；另一方面，由于負有為首都保護水源和生態(tài)的特殊使命，國家對這一地區(qū)實行限制開發(fā)政策，因而，“政策致貧”和生態(tài)補償不完善等因素也不可小覷，總體而言，環(huán)首都貧困地區(qū)主要由于現(xiàn)有生態(tài)補償體制不合理造成的。

多年來北京市和河北省對環(huán)首都貧閑地區(qū)的環(huán)境保護進行了資金支持，以對口支援資金和項目建設(shè)資金為主，缺乏明確的協(xié)商平臺和機制，導(dǎo)致橫向生態(tài)補償發(fā)育不健全。

發(fā)展畜牧業(yè)曾是許多山區(qū)農(nóng)民脫貧致富的重要手段。然而，為了配合京津風(fēng)沙源治理工程，自2002年12月起，首都周邊這些山區(qū)全部實行了禁牧政策。目前，對草原生態(tài)補貼主要問題是：

第一，補償資金主要分配給政府，補償范圍難界定：政府的草原補償情況客體范圍主要包括農(nóng)業(yè)部、省農(nóng)業(yè)廳、市農(nóng)牧局、縣（區(qū)）農(nóng)牧局（畜牧局）及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及當(dāng)?shù)鼐用瘛Ｔ趯嶋H操作中，草原補償資金主要分配給政府，草原補償項目實際受益對象不明確，導(dǎo)致管理費用和生態(tài)補償資金分配不合理利用；草原補償中享受牧民生產(chǎn)資料綜合補貼戶難以界定。

第二，生態(tài)補償標(biāo)準不科學(xué)且不合理，無法體現(xiàn)連續(xù)性：生態(tài)補償標(biāo)準低于退耕還草前的經(jīng)濟效益，截止到2015年，張家口壩上地區(qū)禁牧補助面積1963.84萬畝，補助標(biāo)準為6元/畝，共補助資金11783.04萬元，根據(jù)赤城縣畜牧局統(tǒng)計，實行禁牧政策后僅養(yǎng)殖業(yè)一項，農(nóng)民每年減收6500多萬元，補貼標(biāo)準低于生態(tài)建設(shè)成本；張家口與承德地區(qū)的生態(tài)補償以項目工程建設(shè)為主，便于操作，但隨著項目或工程的結(jié)束，補償資金就會中斷，生態(tài)環(huán)境保護建設(shè)無法持續(xù)進行，缺乏長期性和穩(wěn)定性。

（2）行政區(qū)劃整體系統(tǒng)水平偏低，城市群功能定位不清

京津冀協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略備受黨中央重視，京津冀應(yīng)根據(jù)各地時有情況，有效制定策略措施協(xié)調(diào)各方把發(fā)展綱要落到實處。然而，在現(xiàn)實中，京、津、冀三地作為中國第三個經(jīng)濟增長極，其相互之間的功能定位混亂也是造成形成環(huán)首都貧困地區(qū)的一個重要原因，主要體現(xiàn)在其行政隔閡上，三者沒有形成統(tǒng)一的整體，缺少公共對話的平臺，缺少統(tǒng)籌能力，各自為政的現(xiàn)象比較嚴重。

在過去的發(fā)展中，主要體現(xiàn)在設(shè)施的重復(fù)建設(shè)、運輸網(wǎng)絡(luò)的不均衡、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)整體性較差、效率不高且處于無序競爭的狀態(tài)。在一些區(qū)域性港口、機場、跨地區(qū)高速公路和城際快速通道建設(shè)中，缺乏必要的統(tǒng)籌安排。由此可見，決策管理者各執(zhí)一方，政策單一、不協(xié)調(diào)是導(dǎo)致貧困地區(qū)形成的決定性因素。

（3）環(huán)首都貧閑地區(qū)社會保障有待進一步完善，醫(yī)療資源較缺乏

環(huán)首都貧困地區(qū)的居民生活水平偏低，因病致貧、因病返貧現(xiàn)象較嚴重

因病致貧、因病返貧是致使地區(qū)貧困的一個重大原因。其原因主要有：第一，農(nóng)村居民的收入偏低。這一點從環(huán)首都貧困地區(qū)中的農(nóng)民人均純收入可以說明。農(nóng)民收入水平偏低，這直接導(dǎo)致其醫(yī)療支付能力不足，加大了貧困脆弱性。尤其是對于低收人家庭，在收入僅僅能維持溫飽的情況下，若再遇到大病沖擊時往往不能應(yīng)對，最終返貧。第二，當(dāng)?shù)氐尼t(yī)療資源較為缺乏。環(huán)首都貧困地區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生資源投入不足，未能達到河北省平均水平。

環(huán)首都貧困地區(qū)的醫(yī)療資源有限，設(shè)備落后，醫(yī)療人才短缺，整體醫(yī)療水平不高，也在一定程度上存在延誤患者病情的可能，后續(xù)治療花費大量人力物力財力，使家庭致貧返貧。為解決貧閑地區(qū)人民的看病難題，我國頒布和實施了新型農(nóng)村合作醫(yī)療政策，農(nóng)村居民可享受一定的就醫(yī)優(yōu)惠，在政策規(guī)定的范圍內(nèi)報銷一定額度的醫(yī)療費用，但這項優(yōu)惠政策在有些地區(qū)難以有效發(fā)揮作用。

（4）環(huán)首都貧困地區(qū)部分官員貪腐行為嚴重損害了貧困農(nóng)民的切身利益

目前，扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪頻發(fā)，不僅有當(dāng)?shù)卣?wù)財務(wù)不透明、缺乏監(jiān)督“一言堂”等問題，還有相關(guān)責(zé)任部門甚至是紀檢監(jiān)察部門不正確履行職責(zé)等問題，造成大批扶貧資金“代理人”監(jiān)守自盜、雁過拔毛、強占掠奪，嚴重損害了貧困地區(qū)居民的切身利益。

結(jié)論

通過對環(huán)首都貧閑帶的發(fā)展及致貧原因的分析，在環(huán)首都貧困帶與北京協(xié)調(diào)發(fā)展指導(dǎo)原則下，對如何進行扶貧，促進環(huán)首都貧閑帶與北京協(xié)同發(fā)展，應(yīng)采取制定有序的組織制度，有利于貧困帶地區(qū)各項經(jīng)濟活動順利進行，有利于提高扶貧凝聚力；應(yīng)加大產(chǎn)業(yè)扶貧的力度，實行有效的產(chǎn)業(yè)政策，對促進環(huán)首都貧困帶與北京的協(xié)同發(fā)展尤為重要；應(yīng)完善生態(tài)補償制度，建立社會化的生態(tài)補償政策監(jiān)管和評估機構(gòu)隊伍，創(chuàng)建生態(tài)補償績效評價體制；應(yīng)通過定點幫扶、勞務(wù)幫扶等，為環(huán)首都貧閑帶提供人才、技術(shù)、資金等，達到環(huán)首都與北京協(xié)同發(fā)展的目的等措施展開扶貧工作，促進京津冀協(xié)同發(fā)展。