財(cái)政預(yù)算績效管理現(xiàn)狀探析

衣學(xué)彬

財(cái)政預(yù)算績效管理是當(dāng)前財(cái)政管理改革的重要課題，對于完善公共財(cái)政體系、強(qiáng)化預(yù)算支出責(zé)任、提高財(cái)政資金使用效益有著重要意義。預(yù)算績效，是預(yù)算資金所達(dá)到的產(chǎn)出和效果，預(yù)算績效管理是財(cái)政科學(xué)化精細(xì)化管理的重要內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向，注重財(cái)政資金的支出責(zé)任和效率。近年來，各地圍繞預(yù)算績效管理，積極探索開展試點(diǎn)，做了大量嘗試性工作，開展預(yù)算支出績效評價(jià)，探索評價(jià)結(jié)果應(yīng)用，穩(wěn)步推進(jìn)預(yù)算績效管理工作。但仍存在一些不足和問題，主要是各地工作開展程度不一，存在明顯的不平衡性；績效理念還未牢固樹立，法律法規(guī)相對缺失，制度體系仍不夠健全；基礎(chǔ)管理工作薄弱，缺乏穩(wěn)定的預(yù)算績效管理工作機(jī)構(gòu)和必要的人員隊(duì)伍保障；績效評估結(jié)果未得到有效應(yīng)用，激勵(lì)約束機(jī)制不夠健全等，這些都不同程度地制約著預(yù)算績效管理工作進(jìn)一步開展，亟需統(tǒng)籌規(guī)劃，整體推進(jìn)。

財(cái)政預(yù)算績效管理存在的問題

（1）績效管理理念欠缺，對績效的認(rèn)識不夠。

財(cái)政預(yù)算績效管理是一個(gè)新的理財(cái)觀念，經(jīng)過近年來的宣傳和試點(diǎn)，部門單位對績效理念有了一定的認(rèn)識，但總體而言，長期形成的“重分配、輕管理，重使用、輕效益”的觀念沒有根本改變，絕大多數(shù)的部門和單位仍舊習(xí)慣于以往的資金管理模式，即要錢打報(bào)告、用錢不問效的模式，認(rèn)為預(yù)算績效管理是對部門資金管理使用的束縛和管制，主觀上有抵觸和排斥情緒。因此，在部門編制預(yù)算爭取資金時(shí)，千方百計(jì)爭取多要錢，到了開展績效評價(jià)工作時(shí)不愿積極配合，存在被動(dòng)應(yīng)付現(xiàn)象。

（2）績效管理制度體系不完善。

開展預(yù)算績效管理，必須有相應(yīng)的法律法規(guī)和配套的管理制度作保證。我國預(yù)算績效管理起步較晚，相關(guān)的預(yù)算法律法規(guī)中缺乏績效管理的內(nèi)容和要求，使得開展預(yù)算績效管理處于無法可依的境地，權(quán)威性不夠。而且在具體實(shí)施過程中，缺乏相關(guān)頂層制度設(shè)計(jì)，財(cái)政部在已經(jīng)出臺框架性指導(dǎo)意見的基礎(chǔ)上，應(yīng)進(jìn)一步出臺統(tǒng)一的管理制度和實(shí)施辦法，尤其是加快績效管理指標(biāo)體系、專家中介庫等的建設(shè)，以方便地方財(cái)政部門參照執(zhí)行，避免出現(xiàn)各搞一套，甚至造成同類資金的績效評價(jià)不具有可比性。尤其是基層財(cái)政部門大多沒有能力研究績效評價(jià)指標(biāo)體系，基本上是照搬上級財(cái)政的做法，在指標(biāo)體系建設(shè)方面需要進(jìn)一步完善，評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用也主要停留在反映情況、查找問題、完善制度、整改糾正等層面。

（3）績效評價(jià)帶有明顯的滯后性。

績效評價(jià)大多是事后評價(jià)，由于項(xiàng)目預(yù)算未設(shè)定明確的績效目標(biāo)，事后績效評價(jià)缺乏科學(xué)的依據(jù)，全過程預(yù)算管理有所欠缺，執(zhí)行中的監(jiān)控關(guān)注重點(diǎn)仍然局限于支出進(jìn)度和資金合規(guī)性、安全性，對績效實(shí)現(xiàn)的程度關(guān)注不夠，導(dǎo)致評價(jià)質(zhì)量不高。而且許多項(xiàng)目是一次性的，即使績效評價(jià)結(jié)果不理想，但資金已經(jīng)投入，事后評價(jià)于事無補(bǔ)。

（4）人員力量配備不足。

預(yù)算績效管理是一項(xiàng)政策性和專業(yè)性很強(qiáng)的工作，技術(shù)含量高，地方財(cái)政部門人員缺乏相關(guān)的理論水平和實(shí)際操作能力，績效管理方面的業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，各地都處在探索試點(diǎn)階段，值得推廣的成功經(jīng)驗(yàn)和做法不多，直接影響了預(yù)算績效管理改革工作的整體推進(jìn)。

提高預(yù)算績效管理水平的措施

（1）提高對預(yù)算績效管理的認(rèn)識，增強(qiáng)工作的主動(dòng)性。

各級政府和部門要充分認(rèn)識預(yù)算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，是建設(shè)高效、廉潔、責(zé)任政府的重要內(nèi)容，是提高財(cái)政資金使用效率和效益、緩解財(cái)政支出壓力的重要手段。通過專家講座、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、專題宣傳等形式，廣泛宣傳，營造“講績效、重績效、用績效”的社會(huì)氛圍，并將部門預(yù)算績效管理工作納入到部門年度目標(biāo)責(zé)任制考核，提高部門的積極性、主動(dòng)性和重視程度，讓部門認(rèn)識到預(yù)算績效管理不僅是財(cái)政部門的事情，更是各部門單位強(qiáng)化資金支出管理，提升財(cái)政資金使用效益的客觀需要。

（2）完善績效管理制度，構(gòu)建績效評價(jià)體系。

預(yù)算績效管理制度包括法律制度建設(shè)和業(yè)務(wù)規(guī)程建設(shè)。績效評價(jià)體系包括績效評價(jià)主體、評價(jià)方法、績效評價(jià)指標(biāo)體系和評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。完善的法規(guī)制度、規(guī)范的操作程序和科學(xué)的評價(jià)體系，是開展預(yù)算績效管理工作的指導(dǎo)和依據(jù)。在制度體系建設(shè)上，應(yīng)加強(qiáng)完善相關(guān)頂層制度設(shè)計(jì)，加快預(yù)算績效管理相關(guān)文件、績效評價(jià)指標(biāo)體系等的制定，方便地方財(cái)政部門參照執(zhí)行。評價(jià)指標(biāo)包括共性指標(biāo)和個(gè)性指標(biāo)，既要根據(jù)評價(jià)對象的不同，以共性指標(biāo)體系框架為參考，在其中靈活選取最能體現(xiàn)績效評價(jià)特征的共性指標(biāo)，還要針對具體評價(jià)對象的特點(diǎn)，另行設(shè)計(jì)具體的個(gè)性指標(biāo)，反映不同評價(jià)對象之間的個(gè)性差異。

（3）建立預(yù)算績效目標(biāo)管理，完善預(yù)算管理模式。

完善預(yù)算績效管理模式，需要以績效目標(biāo)的建立為前提，開展績效跟蹤、績效評價(jià)、結(jié)果應(yīng)用等環(huán)環(huán)相扣的管理流程，將績效管理從事后、事中向事前延伸，建立貫穿于事前、事中和事后評價(jià)全過程的評價(jià)機(jī)制。在預(yù)算編制上，建立項(xiàng)目庫制度，科學(xué)設(shè)置項(xiàng)目績效目標(biāo)，從源頭上提高資金分配的合理性；在執(zhí)行階段，建立項(xiàng)目實(shí)施定期督導(dǎo)制度，定期察看項(xiàng)目進(jìn)度、資金分配及執(zhí)行政策情況，實(shí)時(shí)監(jiān)控進(jìn)程，出現(xiàn)問題及時(shí)糾正，防止資金浪費(fèi)和效益低下；在支出評價(jià)環(huán)節(jié)，運(yùn)用績效評價(jià)工具開展資金問效，建立績效管理和財(cái)政資金安排的有效銜接，逐步將績效評價(jià)結(jié)果作為財(cái)政資金分配的重要依據(jù)。

（4）加強(qiáng)人員配備和業(yè)務(wù)培訓(xùn)。

預(yù)算績效管理作為一項(xiàng)新事物，專業(yè)性強(qiáng)，對人員素質(zhì)要求高，健全的工作機(jī)構(gòu)和高素質(zhì)的人員隊(duì)伍是開展預(yù)算績效管理的重要保障，因此，要加強(qiáng)績效管理機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)，充實(shí)人員力量。

通過開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)、專家講座、調(diào)研探討、交流學(xué)習(xí)等活動(dòng)，學(xué)習(xí)預(yù)算績效管理的政策規(guī)定，提高專業(yè)素質(zhì)，以適應(yīng)預(yù)算改革發(fā)展要求，扎實(shí)推進(jìn)預(yù)算績效管理工作。

（5）開展財(cái)政預(yù)算事前績效評估。

將財(cái)政預(yù)算績效管理由事后評價(jià)引入到事前評估環(huán)節(jié)，對專業(yè)性強(qiáng)的資金項(xiàng)目實(shí)施的必要性、績效目標(biāo)設(shè)置的科學(xué)性、申請資金額度的合理性等方面，委托專家進(jìn)行客觀、公正的評估，從而做出對項(xiàng)目是否支持或予以調(diào)整資金額度的評估結(jié)果。

事前績效評估的結(jié)果可以直接應(yīng)用到財(cái)政預(yù)算資金安排中，對預(yù)算資金的分配使用直接產(chǎn)生影響，與預(yù)算單位的資金使用直接掛鉤，切實(shí)提升預(yù)算單位的績效理念，抓住預(yù)算管理的源頭，從根本上扭轉(zhuǎn)“重花錢，輕績效”的問題，將有限的資金用到更加需要的項(xiàng)目，有效地彌補(bǔ)了事后績效評價(jià)的短板，大大提升了財(cái)政資金的使用效益。