完善村鎮(zhèn)土地規(guī)劃及利用探究

王翔

摘 要 隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，城市化的進程加快。人口和土地之間、城市和村鎮(zhèn)用地之間的矛盾越來也突出，村鎮(zhèn)的土地規(guī)劃及利用也漸漸被人們關注。從古到今，村鎮(zhèn)受到經(jīng)濟、政治、環(huán)境和資源的影響，土地廣闊、發(fā)展緩慢，這使得我國村鎮(zhèn)在當今迫切需要發(fā)展但卻沒有與之相適應的土地規(guī)劃。就村鎮(zhèn)發(fā)展而言，土地資源是村鎮(zhèn)最基本的資源，是利用其他資源的前提。要使村鎮(zhèn)經(jīng)濟、環(huán)境、社會效益利益最大化，就必須合理規(guī)劃和利用村鎮(zhèn)土地。

關鍵詞 村鎮(zhèn)土地；規(guī)劃；利用

中圖分類號：F301.23 文獻標志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2018.11.059

在我國，推動經(jīng)濟發(fā)展的主要動力還是城市，城市發(fā)展的速度遠遠的超過村鎮(zhèn)。為了達到城鄉(xiāng)的和諧發(fā)展、減小城鄉(xiāng)發(fā)展差異，我國推出了城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略計劃。這一戰(zhàn)略使得城市不再孤立于村鎮(zhèn)，村鎮(zhèn)也能依托城市發(fā)展，這一策略推動了村鎮(zhèn)的進一步發(fā)展。但在發(fā)展的同時，也帶來了一系列的問題，土地作為村鎮(zhèn)最基礎的資源，如何合理規(guī)劃就成了重中之重。20世紀80年代，我國開始第一次土地規(guī)劃工作，至今為止已經(jīng)第三輪的土地規(guī)劃工作也已經(jīng)開始了[1]。就村鎮(zhèn)的土地規(guī)劃和利用而言，其很大程度上保護了耕地、推動了村鎮(zhèn)經(jīng)濟的發(fā)展，但隨著規(guī)劃的不斷深入，也暴露出來很多問題。基于此，結合村鎮(zhèn)土地規(guī)劃和利用的情況分析其問題并且針對這一問題提出相應的解決辦法。

1 村鎮(zhèn)土地的特點

1.1 人均居住面積超標

在新中國成立的初期，人口迅速增長，為了保證糧食安全，進行了一系列的擴荒、上山下鄉(xiāng)運動，農(nóng)村的面積一直在擴大，并且我國對這一現(xiàn)象也沒有頒布相關的應對政策，就一直放任農(nóng)村的宅基地面積快速增加。到了近幾年，城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，農(nóng)村人口涌入城市，使得城市需要大量的土地進行房屋建設，但在農(nóng)村雖然沒有人居住了還留有大量的土地。在農(nóng)村，很多的農(nóng)村人口進入到村鎮(zhèn)里，在村鎮(zhèn)工作、生活，然后買房并最終留在城市之中，使得農(nóng)村很多居民點的房屋閑置、浪費不能合理的利用，這一部分土地因為缺乏相關的規(guī)劃和流通的條件，也不能買賣[2]。這阻礙了村鎮(zhèn)經(jīng)濟的發(fā)展，也浪費了土地資源。

1.2 土地利用形式較多，各地發(fā)展差異較大

和城市的用地不同，村鎮(zhèn)的用地類型多種多樣，在農(nóng)業(yè)方面可以用作農(nóng)田耕種、在林業(yè)方面可以用作果樹種植、在牧業(yè)方面可以用作草場放牧、在漁業(yè)方面可以用作魚塘養(yǎng)殖等，并且不同的鄉(xiāng)村對于土地的規(guī)劃也不盡相同，我國從南到北跨度較大，氣候等條件也不同，這些使得鄉(xiāng)村土地的用途也不一樣。比如，有的地方雨水較充沛，村鎮(zhèn)的耕地就相對比較多；有的地方靠近較發(fā)達的城市，村鎮(zhèn)的用地就以工業(yè)用地為主；有的地方適合樹木的生長，村鎮(zhèn)的用地就以耕地為主等。

1.3 出現(xiàn)“一多三少”的耕地狀態(tài)

“一多三少”具體是指耕地的總面積全球最多，優(yōu)質(zhì)的耕地面積少，耕地的人均占有面積少，能夠轉(zhuǎn)化為耕地的備用土地面積少[3]。我國國土面積雖然寬廣，在我國適合耕種的土地資源的面積比較的小，并且我國的人口基數(shù)大，位列世界第一，這樣的基本國情決定了我國的每個人占有的耕地面積少的現(xiàn)狀。

1.4 備用的耕地面積小，且其他土地不能轉(zhuǎn)化

通過一系列的調(diào)查，我國其他的土地轉(zhuǎn)換成耕地的面積總量不會超過5億m2，其中可以真正發(fā)掘，并且成為耕地的僅僅只占了24%。鑒于當今我國的農(nóng)業(yè)用地的現(xiàn)狀，以后如果想進行土地類型的轉(zhuǎn)換，會變得十分的困難。就算轉(zhuǎn)換成功，也沒有原有的耕地土地肥沃。

1.5 小農(nóng)經(jīng)濟的經(jīng)營模式不適合時代的發(fā)展

和城市不同，鄉(xiāng)村的土地主要是以人口、或者是戶口進行分配，土地分配完成以后各自經(jīng)營。采用“農(nóng)地普占”的政策使得土地的利用比較的分散、細小。在當今社會，隨著科學技術的創(chuàng)新和發(fā)展，農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)也有所變化，其引進了大量的現(xiàn)代化和機械化的手段，能夠節(jié)省大量的勞動力。但這一變化對農(nóng)業(yè)用地也有了新的要求，由于是機械化的設備，導致農(nóng)田必須要連片才能實現(xiàn)。顯然，如果再使用家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的經(jīng)營模式已經(jīng)不能適應現(xiàn)代農(nóng)業(yè)機械化的發(fā)展。從另一個角度來說，我國為了確保社會的穩(wěn)定，對于一些基本的生活用品會進行物價的監(jiān)控，尤其是對大米這樣的商品，更是會將價格控制在一個較低的水平。然而農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的種植成本卻沒有下降反而有所上升[4]，這一現(xiàn)狀將會導致農(nóng)民不再在土地上耕種，而是會進入勞動力缺乏的地方進行勞動。在我國對于農(nóng)村土地經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)還有沒有明確的制度和法律條文規(guī)定，可能會帶來土地荒置的后果和經(jīng)營權被掠奪的后果。

1.6 沒有統(tǒng)籌城鄉(xiāng)用地

快速的城市化使得大量的農(nóng)村勞動力涌入城市就業(yè)，城市建筑用地需求量猛增，但村鎮(zhèn)居民的建筑面積和平攤到每個人手里的居住面積沒有減少，因此在鄉(xiāng)村中出現(xiàn)了很多無人居住的房屋，導致了土地資源的浪費。伴隨著農(nóng)民工在城市購買住房，我國的村鎮(zhèn)將會出現(xiàn)越來越多的空心村和耕地荒置現(xiàn)象。由于缺乏相應的土地政策，使得農(nóng)村的土地經(jīng)營權不能流轉(zhuǎn)，導致農(nóng)村土地的不能合理利用。最終會出現(xiàn)城鄉(xiāng)之間土地用地的矛盾，即在農(nóng)村，土地大量的閑置和荒蕪；在城市，急需大量的土地，進行房屋建設才能安置下大部分民眾。這兩種情況明顯可以看出沒有和諧調(diào)度城鄉(xiāng)用地帶來的問題。

2 村鎮(zhèn)土地規(guī)劃的新形勢

2.1 缺乏村鎮(zhèn)建設用地的批準

在新的土地利用總體規(guī)劃中，由于村鎮(zhèn)建設用地的批準許可有一定的限額，很多城市建設用地不夠，就向村鎮(zhèn)要指標，大部分的村鎮(zhèn)指標都被用建設城市中的建設，使得大部分的村鎮(zhèn)很難分到批準許可。這一現(xiàn)狀使得村鎮(zhèn)的發(fā)展用地只能通過盤活農(nóng)村集體建設用地來實現(xiàn)，村鎮(zhèn)的集體土地大多比較分散，并且面積較小，要建設這樣的土地就使得新的村鎮(zhèn)規(guī)劃需要更加詳細、更加靈活、更加具有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)性的規(guī)劃來指引。

2.2 村鎮(zhèn)的違規(guī)用地現(xiàn)象較嚴重

近幾年來，村鎮(zhèn)的違規(guī)用地現(xiàn)象一直存在，經(jīng)濟的快速發(fā)展巨大的利益使得違規(guī)用地變得更加突出。有的鄉(xiāng)村甚至出現(xiàn)了不需要報備、不需要審批，直接就將耕地變?yōu)榻ㄖ玫兀M行房屋建設、轉(zhuǎn)讓給企業(yè)蓋廠房或者經(jīng)營農(nóng)家樂和度假村等違規(guī)行為。這些現(xiàn)象的出現(xiàn)占用了大量的耕地、農(nóng)田，不僅不能保證最基本的農(nóng)耕用地會引發(fā)國家的糧食安全，還不能及時地保障農(nóng)民的收益，可能會帶來更大的糾紛。因此，國家對待這樣的現(xiàn)象要制定相應的政策進行管理，不能聽之任之。對于違規(guī)用地，需要完善相關的法律法規(guī)，使得有法可依，還需要加強監(jiān)督，通過一系列的宣傳教育改變農(nóng)民的不合法行為。

2.3 靈活對待村鎮(zhèn)的集體土地

關于農(nóng)村的集體土地的經(jīng)營權靈活變通成為首要問題。2008年12月4日，期盼已久的重慶農(nóng)村土地交易所在重慶成立，這一舉措標志著我國的農(nóng)村集體建筑用地的經(jīng)營權流轉(zhuǎn)正式開始放開[5]。通過將城市建設用地的增加和農(nóng)村建設用地的減少進行連接，能夠有效緩解農(nóng)村房屋荒置、城市住房緊張的問題。另外需要注意的是，這一舉措靈活變通的是集體的建筑用地，而不是所有的集體土地，特別是集體的耕地不能進行靈活變通，要保證耕地的面積不減少，這樣才能保證我國的糧食安全，這也是確保村鎮(zhèn)發(fā)展最基本的要求。通過這種靈活的轉(zhuǎn)變，以后將會帶來大量的建筑用地。這一做法也會帶來一些問題，要解決這些問題，需要我國加強土地管理工作，不能毫無組織地進行建設。

2.4 亟待提升管理方法

村鎮(zhèn)的土地規(guī)劃和利用，管理的方法還比較傳統(tǒng)。規(guī)劃的圖紙沒有及時地更新，并且還有數(shù)值上的問題，圖紙的內(nèi)容也不詳細，使得圖紙上能看出的問題較少。出現(xiàn)這些問題，最主要的原因就是人們沒有重視村鎮(zhèn)的規(guī)劃，也沒有專業(yè)的人才進行專業(yè)的規(guī)劃，都是在城市進行簡要的編制，再拿到鄉(xiāng)村使用的。所以，必須要通過完善土地規(guī)劃的管理體系和方法，才能有效地提高土地的規(guī)劃管理能力。

2.5 村鎮(zhèn)土地存在環(huán)境問題

由于城市化的迅速擴張，城市和工業(yè)的污染導致農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境變得惡劣。另外，農(nóng)村人口生活的糞便、垃圾、污水等生活“三廢”不能很好地處理也帶來了大量的生態(tài)環(huán)境問題。對于鄉(xiāng)村的土地，還有一個不可忽視的污染就是農(nóng)藥。農(nóng)藥通過一些方式能夠?qū)r(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量的提高有一定的幫助，也能夠?qū)r(nóng)業(yè)的機械化有一定的推動作用，但過度使用農(nóng)藥易對環(huán)境和生態(tài)造成很嚴重的影響，這些影響不僅僅在現(xiàn)在，也會在將來都有體現(xiàn)，過度使用農(nóng)藥既破壞生態(tài)環(huán)境也不能夠提升農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量，就算土壤破壞后，不再耕種也會出現(xiàn)問題，比如在沿海地區(qū)的一些鹽堿地，沿海地區(qū)雖然水土肥沃，過度使用農(nóng)藥還是會出現(xiàn)問題，導致了大片鹽堿地的產(chǎn)生，并且也無法將鹽堿地變回原來的模樣。另外，過度使用農(nóng)藥、化學肥料對土地的破壞還有滯后性，污染不嚴重時不易被人們發(fā)現(xiàn)，但一旦出現(xiàn)就會帶來不可挽回的損失，因此需要合理的使用農(nóng)藥和化學肥料，避免給村鎮(zhèn)土地帶來環(huán)境問題。

3 村鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的一些建議

村鎮(zhèn)土地出現(xiàn)的各類問題，歸根到底都是因為村鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃不完善。要解決這些土地問題我們還應該回到規(guī)劃上，只有將規(guī)劃做好，讓村鎮(zhèn)土地開發(fā)有所依據(jù)，結合了重慶市某個村鎮(zhèn)的土地利用規(guī)劃的實例進行了探索分析，提出了一些建議，希望能提供一些借鑒。

3.1 編寫土地規(guī)劃的注意事項

1）嚴格執(zhí)行“在保護國內(nèi)耕地面積總量不變的情況下，提升耕地質(zhì)量”這些基本的法律條文，不僅僅在城市的土地規(guī)劃中要執(zhí)行，在村鎮(zhèn)的土地利用規(guī)劃也要遵守，并且明確的體現(xiàn)在編制的相關要點里。

2）嚴守“兩個遵守”的原則。在基本農(nóng)田、耕地這些底線面前絕不妥協(xié)，編寫土地規(guī)劃時對于一些原則性的東西必須堅持，不能退后一步，否則，后面的一系列舉措，都可能會動搖最終出現(xiàn)問題。

3）堅持“三個突破”。所有的事物都不是一成不變的，要發(fā)展就必須要有所創(chuàng)新，要與時俱進敢于和傳統(tǒng)的惡習做斗爭，不斷突破，推陳出新，才能通過這三項突破科學合理的推動農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的發(fā)展。

4）堅持“合法為本”?！昂戏楸尽敝傅氖且诜?、法規(guī)的允許下編制規(guī)劃。特別要注意保護耕地、保障基本的農(nóng)田，因為只有確保了這些，才能保證我國能有足夠的糧食來供應社會需求，不會因為這些問題而引發(fā)更大的社會動蕩。

5）堅持“實事求是，科學創(chuàng)新”。實事求是就要正視矛盾，不回避矛盾，在村鎮(zhèn)土地規(guī)劃中始終存在建筑用地和保護耕地相矛盾的現(xiàn)狀，這一矛盾就是客觀存在的，無法回避它，因此要正視這一矛盾?？梢詫⒁恍┓柿Σ粔虻耐恋刈兂山ㄖ玫兀瑢⒈容^肥沃的土地變成耕地。這樣的靈活變動需要有人把握尺度，因此需要加強管理并且要進行科學合理的創(chuàng)新，推動村鎮(zhèn)經(jīng)濟的快速、健康發(fā)展。

3.2 村鎮(zhèn)土地規(guī)劃的主要內(nèi)容

村鎮(zhèn)的土地利用規(guī)劃的內(nèi)容始終都要貫徹落實“合理的利用土地推動鄉(xiāng)村發(fā)展，確保耕地”這一基本要求。土地規(guī)劃的主要內(nèi)容需要合理地確定村鎮(zhèn)的耕地尤其是基本農(nóng)田的布局，合理地確定建筑用地的布局，合理地確定其他的土地利用結構調(diào)整和布局。在規(guī)劃的內(nèi)容中，也可以適當?shù)卦黾油恋匾?guī)劃區(qū)域中鄉(xiāng)村的情況、土地利用的類型、村鎮(zhèn)土地的環(huán)境、人文等內(nèi)容，這樣有助于了解鄉(xiāng)村，能夠從整體上把握。在最終的規(guī)劃文本來看，里面除了最基本的規(guī)劃的文本，說明之外，在圖紙方面要有總體的新圖紙，需要重點標注變化的部分，并且將各類土地的類型也要進行表明。另外最好能建立一個數(shù)據(jù)庫，將所有的資料都放入其中，方便查閱。

3.3 村鎮(zhèn)土地規(guī)劃特有的要點

1）采用大的比例尺，確保數(shù)據(jù)和圖紙的一致性。在重慶市的村鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃編寫上看來，所有的規(guī)劃圖都運用大的比例尺，并且還建立了相應的數(shù)據(jù)庫，這樣方便查閱相關的資料。大的比例尺圖紙能夠更加全面地囊括村鎮(zhèn)的這一區(qū)域，更加方便地把握整體，站在宏觀的角度問題思考。另外建立了相應的數(shù)據(jù)庫，可以方便資料保存，讓資料能夠很好地進行前后的對比。

2）對于土地的利用要進行地塊化開發(fā)，強化管理。對于土地的利用，分塊化開發(fā)易管理、易于開發(fā)并且也能夠?qū)ζ涞默F(xiàn)狀變化一目了然。將土地進行點對點、面對面地劃分成塊的管理，能夠推動農(nóng)業(yè)的機械化的發(fā)展，成片的農(nóng)田方便機器對于農(nóng)田的作業(yè)，能夠節(jié)省大量的人力物力財力，促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進行。對于分塊化規(guī)劃，也方便鄉(xiāng)村人的生活，基礎的公共設施也能夠更好的規(guī)劃。

3）需要協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村的經(jīng)濟、環(huán)境、社會多方面的發(fā)展。村鎮(zhèn)的土地規(guī)劃不僅僅是土地分規(guī)劃，它還是一個農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會進步、保護生態(tài)的規(guī)劃，所以它需要考慮各種農(nóng)村的情況，發(fā)展成一個統(tǒng)籌各項建設、全面協(xié)調(diào)的土地規(guī)劃。村鎮(zhèn)的土地規(guī)劃和利用主要是為了合理的利用土地，推動農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展帶動廣大的勞動人民共同富余，所有需要注意避免重復性建設，以此來推動村鎮(zhèn)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和建設。

4）注重村民的參與，保障規(guī)劃切實可行。在村鎮(zhèn)土地規(guī)劃編制的過程中，村民應該全程參與，對于規(guī)劃的方方面面都要聽取村民的意見。大到村鎮(zhèn)的發(fā)展定位、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向、居民區(qū)的規(guī)劃等大方向的把握，小到溝渠的線路、公共設施建設用地的位置等小方向的確定，都要聽取村民的意見，不能脫離了群眾基礎。由于村民的文化程度不高，可能會對一些規(guī)劃有問題，要耐心解答村民的疑惑，不能因此欺瞞他們。對于村鎮(zhèn)規(guī)劃的落實，離不開村民的支持，只有充分考慮了他們的意見，讓村民了解規(guī)劃才能更好地推動規(guī)劃的落實，方便規(guī)范的管理，增強規(guī)劃的可實施性[6]。

5）對于村鎮(zhèn)土地規(guī)劃要注重彈性和剛性的有機融合。土地規(guī)劃的彈性是在規(guī)劃時，要每年進行小的調(diào)整，到了一定的時間還要進行復核，才能保證規(guī)劃的靈活性。土地規(guī)劃的剛性是指對于一些總體的、指導性、法規(guī)性的指標必須堅持，不能改變。剛性和彈性的有機融合是指在保證一些原則性的問題不變的情況下，可以對土地規(guī)劃有所變動，而不是一成不變，要做到靈活處理，比如對于其他類型的用地向耕地和農(nóng)田用地轉(zhuǎn)變等舉措可以適當調(diào)整，不用固定不變。

4 結語

雖然我國擁有廣闊的土地，但我國的優(yōu)質(zhì)耕地相對較少，如何合理規(guī)劃我國村鎮(zhèn)土地成了重中之重。合理地規(guī)劃村鎮(zhèn)土地能夠合理利用土地資源，避免資源的浪費，推動我國農(nóng)村的發(fā)展，保護農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境，也更能發(fā)揮我國村鎮(zhèn)發(fā)展的巨大潛力。另外，現(xiàn)在的社會主義新農(nóng)村建設也推動了村鎮(zhèn)的發(fā)展，同時也給村鎮(zhèn)的土地規(guī)劃和利用提出了新的要求和新的機遇，我們要把握機遇，正視挑戰(zhàn)把村鎮(zhèn)的經(jīng)濟發(fā)展上一個新的臺階，讓村鎮(zhèn)人口一起攜手進入小康社會。

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（責任編輯：劉昀）