基金+PPP項目模式的應(yīng)用研究

向常鑫

PPP模式概述

PPP，英文全稱Public-Private-Partnership，是由英國率先于1982年提出，在我國被翻譯為“政府與社會資本合作模式”，體現(xiàn)了政府與社會資本之間通過一系列合同所構(gòu)建起來的戰(zhàn)略關(guān)系。PPP模式是政府為了增加公共項目融資渠道，推動地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)快速發(fā)展，而與融資平臺企業(yè)簽訂一系列合作協(xié)議。借助于PPP模式，可以顯著改善地方政府的公共項目資金匱乏問題，在不增加地方政府債務(wù)的前提下，為公共設(shè)施建設(shè)籌集足夠的資金。在PPP模式下，政府與融資平臺企業(yè)并不是上下級關(guān)系，而是戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系，共同承擔(dān)項目風(fēng)險。PPP的適用范圍非常寬泛，形式多樣，在實踐中，根據(jù)國家、地域、項目的不同情況，演化出不同的具體合作方式。經(jīng)由一系列的政策調(diào)整，近年間，PPP已經(jīng)成為我國政府利用社會資本的重要方式。

PPP適用的領(lǐng)域非常廣泛。從最初的供水、供電、污水處理、電信、電力、管線等公用事業(yè)，到高速公路、鐵路、港口、機(jī)場、保障房、醫(yī)院、學(xué)校、養(yǎng)老院、監(jiān)獄、土地收儲、生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、工業(yè)、能源和農(nóng)林水利建設(shè)等城市基礎(chǔ)設(shè)施，再到目前各級政府大力推進(jìn)的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、海綿城市、地下綜合管廊和城市綜合體的開發(fā)建設(shè)，都適用PPP模式。

根據(jù)世界各國的實踐，PPP沒有一個固定的模式，而是根據(jù)各個項目的特點(diǎn)而有一定的差別，主要有以下實施方式：一是非融資性質(zhì)的PPP，主要包括服務(wù)外包、運(yùn)營與維護(hù)合同（O&M）及移交一運(yùn)營一移交（TOT）等。這些實施形式中，企業(yè)主要代替政府為社會公眾提供服務(wù)，但不涉及融資。二是股權(quán)/產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓及合資合作形式的PPP。股權(quán)/產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的合作形式通過民營企業(yè)受讓國有股權(quán)/產(chǎn)權(quán)的形式實現(xiàn)；合資合作主要就是通過國有企業(yè)與民營企業(yè)共同設(shè)立新的經(jīng)濟(jì)實體的形式實現(xiàn)。三是融資性質(zhì)的PPP，這種實施形式的表現(xiàn)方式比較多，主要有以下幾種類型：建設(shè)一運(yùn)營一移交（BOT）建設(shè)一移交（BT）建設(shè)一移交一運(yùn)營（BTO）設(shè)計建造（DB）設(shè)計一建造一融資一運(yùn)營（DBFO）購買一建設(shè)一運(yùn)營（BBO）建設(shè)-擁有-運(yùn)營（BOO）等近十種融資模式。融資性PPP當(dāng)前非常受地方政府的歡迎，因為它能夠有效減輕政府債務(wù)壓力和資金壓力，并能夠快速推進(jìn)當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)。

基金+PPP項目模式的具體應(yīng)用

在解決PPP項目融資過程中，尤其是解決項目資本金部分，基金以其靈活性受到了很多業(yè)界的追捧，已經(jīng)成為了PPP項目融資的一大主力。這種方式下，PPP基金（一部分由政府發(fā)起，一部分由政府以外的市場機(jī)構(gòu)設(shè)立）會選擇一些優(yōu)質(zhì)項目進(jìn)行投資，享有PPP項目大部分股權(quán)，社會資本及政府方可以少量出資入股PPP項目。例如有些PPP基金，可以提供資本金部分一定比例的貸款，同時還可以提供PPP咨詢服務(wù)、以及貸款擔(dān)保等，具體有加拿大PPP基金、氣候變化PPP基金等。在各地不斷涌現(xiàn)的基金+PPP項目中，根據(jù)項目主導(dǎo)者身份差異，可以大體上分為下述幾種：

（1）政府與金融機(jī)構(gòu)發(fā)起的產(chǎn)業(yè)投資基金

《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》頒布實施后，在各級政府逐漸將融資職能剝離開來和PPP項目熱潮的興起，多地開始引入金融資本成立產(chǎn)業(yè)投資基金，依靠產(chǎn)業(yè)投資基金來解決一些PPP項目融資需求。目前，這一模式已經(jīng)得到了中央相關(guān)部委的同意。財政部聯(lián)合其他部委、單位聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見》，該意見指出由國家財政調(diào)撥資金組建由政府和民間資本共同參與的基金，通過資金募集等方式為政府公共設(shè)施項目建設(shè)提供資金支持。引導(dǎo)地方政府在降低風(fēng)險損失的基礎(chǔ)上，與具有投資經(jīng)驗的社會機(jī)構(gòu)一起成立PPP項目建設(shè)基金，通過優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)以及內(nèi)部配置等方式，引導(dǎo)越來越多的民間資本力量參與到PPP項目建設(shè)中，進(jìn)而有效解決政府在公共項目建設(shè)中資金不足的問題。

在該模式下，由省市政府下?lián)茇斦Y金組建引導(dǎo)基金，然后借助基金進(jìn)行社會資金募集，吸引社會金融機(jī)構(gòu)參與到其中，并且通過股權(quán)再分配的方式成立母基金，然后由地方財政作為劣后級IJP，母基金作為優(yōu)先級IJP，按大致1：4的出資比例設(shè)立子基金，子基金將以股權(quán)出資的方式向經(jīng)政府審批的項目提供資金支持。就本質(zhì)而言，這種政府引導(dǎo)的模式可以為項目提供一定的擔(dān)保，在一定程度上降低金融機(jī)構(gòu)的不信任，這一模式在河南、安徽等地區(qū)得到較為廣泛的運(yùn)用。

（2）由金融機(jī)構(gòu)聯(lián)合地方國企發(fā)起成立有限合伙產(chǎn)業(yè)基金

在這種模式下，一般由金融機(jī)構(gòu)作為優(yōu)先級LP，地方國企或平臺公司作為劣后級LP，金融機(jī)構(gòu)指定的股權(quán)投資管理人作為GP。因此，在這種融資模式下，政府并非居于主導(dǎo)地位，而是由金融機(jī)構(gòu)作為引導(dǎo)主體的。例如，2015年，由興業(yè)基金管理有限公司（簡稱興業(yè)基金）與廈門市軌道交通集團(tuán)（簡稱廈交集團(tuán)）共同達(dá)成關(guān)于廈門市城市交通戰(zhàn)略發(fā)展的合作協(xié)議，并且成立總規(guī)模為100億元的合作基金，此基金專門用于廈門市公交項目、城市地鐵項目等交通項目建設(shè)中。興業(yè)基金和廈交集團(tuán)各出資70%和30%，分別擔(dān)任優(yōu)先級有限合伙人和劣后級有限合伙人，廈交集團(tuán)按照簽署的合同協(xié)議定期向興業(yè)基金提供收益，并且負(fù)責(zé)在基金到期時對優(yōu)先級合伙人持有的權(quán)益進(jìn)行回購，廈門市政府提供財政貼息保障。

（3）由各級政府或壟斷性質(zhì)的大型央企/國企發(fā)起產(chǎn)業(yè)投資基金

對于這種基金模式而言，出資人多為各級財政資金、政策性銀行、各大型國企民企等，因此基金的數(shù)額也相對較大。一般這種基金模式發(fā)起的投資項目多數(shù)采取公司制的方式，通過成立項目公司進(jìn)行管理，即國企、金融機(jī)構(gòu)及其他投資人出資組建公司型基金；也可以由國企、金融機(jī)構(gòu)擔(dān)任有限合伙人、基金管理公司作為普通合伙人組建有限合伙型基金。

（4）由有建設(shè)運(yùn)營能力的社會資本發(fā)起成立產(chǎn)業(yè)投資基金

社會資本與金融機(jī)構(gòu)合資成立的產(chǎn)業(yè)基金管理公司擔(dān)任GP，金融機(jī)構(gòu)作為優(yōu)先級LP，社會資本作為劣后級LP，通過組建具有多方合作性質(zhì)的產(chǎn)業(yè)投資基金，并且通過內(nèi)部股權(quán)優(yōu)化配置的方式確定利益分配方式，進(jìn)而實現(xiàn)對項目公司的有效管理。

該模式可以改變傳統(tǒng)的由社會投資人獨(dú)資繳納項目資本金并設(shè)立項目公司或與政府方授權(quán)的機(jī)構(gòu)合資繳納項目資本金并設(shè)立項目公司的資本金籌集方式，采取“某某建設(shè)企業(yè)”以少量資金出資設(shè)立項目公司，同時指定“某某基金公司”發(fā)起基金，募集大規(guī)?，F(xiàn)金作為項目資本金，然后以股權(quán)形式進(jìn)入項目公司建設(shè)項目。

結(jié)語

PPP項目的主要特點(diǎn)是周期長、收益低、風(fēng)險大，這些因素嚴(yán)重影響著金融機(jī)構(gòu)發(fā)放貸款的意愿。對于建筑企業(yè)來說，PPP項目投資金額較大、合作周期較長的特點(diǎn)也影響著以投資拉動施工總承包為最終目的的建筑企業(yè)的循環(huán)開發(fā)能力?，F(xiàn)有PPP模式融資方式單一、地方政府認(rèn)知不到位以及缺少國家層面頂層法律支撐等外部原因?qū)е翽PP項目推進(jìn)出現(xiàn)了融資問題，在一定程度上影響著項目落地率。本文探討基金+PPP模式在PPP項目中的具體運(yùn)用，為我國PPP項目融資研究提供一定的借鑒。