深化土地整治，助力精準(zhǔn)扶貧

唐小雪

土地整治

土地整治是按照土地利用總體規(guī)劃，通過(guò)采取經(jīng)濟(jì)、行政、法律和工程技術(shù)手段，對(duì)低效利用、不合理利用、未利用以及生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)和自然災(zāi)害損毀的土地進(jìn)行綜合整治，提高耕地質(zhì)量和土地集約利用效率、改善生態(tài)環(huán)境的活動(dòng)。它包含了土地整理、土地開(kāi)發(fā)、土地復(fù)墾、基本農(nóng)田建設(shè)、建設(shè)用地置換等內(nèi)容。土地整治具有綜合性、系統(tǒng)性和規(guī)劃性，土地整治規(guī)劃即為科學(xué)指導(dǎo)土地整治工作的重要依據(jù)。

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)實(shí)現(xiàn)了“迄今人類歷史上最快速度的大規(guī)模減貧”，按照2010年價(jià)格農(nóng)民年人均純收入2300元扶貧標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村貧困人口從1978年的7.7億人減少到2015年的5575萬(wàn)人，減少了92.8%。我國(guó)精準(zhǔn)扶貧工作取得了新的喜人成績(jī)。但是，貧困問(wèn)題依然是我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中最突出的短板，而深化土地整治為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)役提供了一條有效的路徑。

土地整治對(duì)精準(zhǔn)扶貧的作用

2010年中央一號(hào)文件的出臺(tái)，指明了土地整治工作的發(fā)展方向?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》賦予了土地整治新的任務(wù)和意義。土地整治在精準(zhǔn)扶貧工作中發(fā)揮了不可替代的重要作用。

（1）土地整治能吸引市場(chǎng)投資，從而促進(jìn)脫貧攻堅(jiān)。

土地整治在土地利用總體規(guī)劃的指導(dǎo)下，通過(guò)整體推進(jìn)田、水、路、林、村綜合整治，促進(jìn)了高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)和新農(nóng)村建設(shè)。一方面，精準(zhǔn)扶貧政策使得項(xiàng)目和涉地涉農(nóng)資金安排上向貧困地區(qū)傾斜，加大了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，也提高了貧困地區(qū)可獲得的公共服務(wù)水平，促進(jìn)了土地整治項(xiàng)目的落地；另一方面，土地整治項(xiàng)目，尤其是村莊整治項(xiàng)目、建設(shè)用地整治項(xiàng)目的成功落地，配套完善公共服務(wù)設(shè)施，改善貧困地區(qū)民生狀況和生產(chǎn)能力，將有助于吸引到市場(chǎng)資本的進(jìn)入，繼而促進(jìn)整個(gè)貧困地區(qū)的脫貧攻堅(jiān)。

（2）土地整治能增加就業(yè)崗位，從而幫助貧困戶實(shí)現(xiàn)增收。

土地整治工程施工需要的勞動(dòng)力投入占其總投資的兩成左右，可以帶動(dòng)貧困地區(qū)相當(dāng)一部分的用工需求。土地整治前要按照規(guī)劃制定具體的項(xiàng)目，依托項(xiàng)目使得土地整治政策落地，其最終的實(shí)現(xiàn)途徑就是大大小小的工程。在土地整治過(guò)程中，工程的建設(shè)提供了大量的就業(yè)崗位，貧困戶有機(jī)會(huì)在參與本地區(qū)建設(shè)的同時(shí)獲得一筆額外的收入，有效促進(jìn)了貧困戶的脫貧。

（3）土地整治能改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，從而助推產(chǎn)業(yè)扶貧。

產(chǎn)業(yè)扶貧是解決貧困地區(qū)長(zhǎng)效脫貧和避免貧困人口返貧的有效途徑。連片土地整治能提高農(nóng)用地質(zhì)量，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，改善農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)條件；還能促進(jìn)農(nóng)民承包土地流轉(zhuǎn)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高土地集約節(jié)約利用效率。這既為開(kāi)展產(chǎn)業(yè)扶貧、建設(shè)特色產(chǎn)業(yè)示范基地提供了先決條件，又能在農(nóng)用地整治過(guò)程中深挖區(qū)域特色資源潛力，引導(dǎo)特色產(chǎn)業(yè)向最適區(qū)域集中，還能在農(nóng)業(yè)基地建設(shè)時(shí)帶動(dòng)貧困戶參與，讓眾多貧困戶而不僅僅是個(gè)別專業(yè)大戶都能分享到產(chǎn)業(yè)扶貧的實(shí)惠。

（4）土地整治能修復(fù)治理生態(tài)環(huán)境，從而保障脫貧摘帽后的可持續(xù)發(fā)展。

我國(guó)的貧困地區(qū)有革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、集中連片特困地區(qū)等類型，多為生態(tài)環(huán)境脆弱或是生態(tài)地位重要地區(qū)。土地整治包括土地復(fù)墾、修復(fù)受損生態(tài)功能、建設(shè)國(guó)土生態(tài)安全屏障等內(nèi)容，內(nèi)在地涵蓋了綠色生態(tài)可持續(xù)的意義，能有效促進(jìn)或鞏固貧困地區(qū)的生態(tài)環(huán)境狀況改善。在脫貧攻堅(jiān)過(guò)程中，通過(guò)土地整治實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理，從而保障脫貧摘帽后的綠色協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

土地整治助力扶貧攻堅(jiān)的現(xiàn)狀

土地整治在扶貧攻堅(jiān)方面取得了顯著的效果。近年來(lái)，國(guó)土資源部把土地整治作為助推精準(zhǔn)扶貧的重要手段，開(kāi)展了以土地平整、農(nóng)田水利、田間道路、生態(tài)保持為主要內(nèi)容的土地整治工作，這對(duì)改善貧困地區(qū)生產(chǎn)生活條件和生態(tài)環(huán)境、打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)起到重要作用。云貴川等地都將土地整治與精準(zhǔn)扶貧相結(jié)合，共同協(xié)調(diào)推進(jìn)，明顯改善了貧困區(qū)的面貌，增加了貧困人口的收入，使其享受到土地整治后的實(shí)惠。但是，在助推精準(zhǔn)扶貧方面，土地整治還存在一些問(wèn)題。

（1）規(guī)劃比較滯后。

我國(guó)土地整治可以通過(guò)采取行政、經(jīng)濟(jì)、法律和工程技術(shù)措施實(shí)現(xiàn)，力圖政府和市場(chǎng)兩者相結(jié)合產(chǎn)生更大的價(jià)值。土地整治工作開(kāi)展的基礎(chǔ)依據(jù)就是土地整治專項(xiàng)規(guī)劃，它是保證土地整治向既定目標(biāo)靠近的強(qiáng)有力保障，是引導(dǎo)土地整治有序進(jìn)行的風(fēng)向標(biāo)。全國(guó)土地整治專項(xiàng)規(guī)劃需要保證規(guī)劃的合理性、科學(xué)性、預(yù)見(jiàn)性和前瞻性，才能作為土地整治的參考依據(jù)。因此編制任務(wù)較為困難，編制時(shí)間較長(zhǎng)，這勢(shì)必造成土地整治規(guī)劃滯后于實(shí)踐工作。土地整治由于缺乏規(guī)劃的統(tǒng)籌，也就影響了項(xiàng)目的推進(jìn)。在全國(guó)土地整治規(guī)劃出臺(tái)后，各地要在此基礎(chǔ)上編制各自相適應(yīng)的規(guī)劃，又進(jìn)一步延長(zhǎng)了規(guī)劃的時(shí)滯，產(chǎn)生更嚴(yán)重的影響。

（2）土地整治項(xiàng)目落地存在阻礙。

為了推動(dòng)貧困地區(qū)早日脫貧，國(guó)家在土地整治項(xiàng)目上給予貧困地區(qū)莫大的支持，使其向貧困地區(qū)傾斜。但在實(shí)際項(xiàng)目落地時(shí)，這些貧困地區(qū)在前提工作中還存在不足，使得項(xiàng)目未能更好地實(shí)現(xiàn)其在經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)、扶貧脫貧上的價(jià)值。一是項(xiàng)目組織管理不到位。這是由于貧困地區(qū)管理人才缺乏以及管理未落于實(shí)處所造成的，進(jìn)而白白損失了項(xiàng)目的投資績(jī)效。二是前期工作的進(jìn)度安排等計(jì)劃不充分。由于貧困人口多為農(nóng)業(yè)從業(yè)人員，需要將農(nóng)忙時(shí)間排除在項(xiàng)目建設(shè)計(jì)劃之外，才能盡可能地施惠于民。而開(kāi)工建設(shè)時(shí)間的計(jì)劃存在偏頗，在一定程度上會(huì)延緩?fù)恋卣雾?xiàng)目的實(shí)施進(jìn)度，而對(duì)國(guó)土資源扶貧攻堅(jiān)實(shí)施效果產(chǎn)生負(fù)面影響。三是項(xiàng)目策劃工作不夠。許多貧困村缺乏對(duì)土地資源利用存在問(wèn)題和貧困戶真實(shí)訴求的通盤考慮，致使土地整治沒(méi)有明確定位和方向，偏離其實(shí)施最初的目標(biāo)，難以產(chǎn)生對(duì)精準(zhǔn)扶貧的推動(dòng)力。

（3）政策配套和部門配合不到位。

土地整治具有政策性、系統(tǒng)性和綜合性的特點(diǎn)，參與利益主體多元，敏感問(wèn)題既多又復(fù)雜。特別在精準(zhǔn)扶貧方面，更是容不得半點(diǎn)馬虎。相關(guān)政策配套不到位的問(wèn)題反映在現(xiàn)實(shí)中表現(xiàn)為：貧困戶不愿意配合土地整治，貧困戶和非貧困戶矛盾激化，項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中補(bǔ)償問(wèn)題、權(quán)屬糾紛頻發(fā)等問(wèn)題，阻礙了土地整治工作的進(jìn)展。而多元利益主體決定了土地整治需要多個(gè)部門的參與協(xié)調(diào)，必須依靠政府主導(dǎo)，統(tǒng)籌整合各部門的資源，強(qiáng)化部門內(nèi)以及各部門間的配合。才能保證項(xiàng)目順利推進(jìn)。但現(xiàn)實(shí)中，貧困地區(qū)地方政府的主導(dǎo)作用并沒(méi)有得到充分發(fā)揮，國(guó)土資源部獨(dú)力難成，導(dǎo)致部門合力釋放不足，不能快速有效地推進(jìn)。

（4）資金利用率較低。

土地整治項(xiàng)目和資金向貧困地區(qū)傾斜對(duì)于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、脫貧攻堅(jiān)順利進(jìn)行是一項(xiàng)利好消息。但是在許多貧困地區(qū)的實(shí)踐中，由于監(jiān)管不規(guī)范等，各部門各自為政、單打獨(dú)斗，且職責(zé)不明，導(dǎo)致這些資金沒(méi)有得到最有效的應(yīng)用，出現(xiàn)了同一整治區(qū)域出現(xiàn)資金重復(fù)使用的現(xiàn)象。其直接后果就是擴(kuò)大扶貧攻堅(jiān)資金缺口，不能完成精準(zhǔn)扶貧的預(yù)期目標(biāo)。

深化土地整治的做法

土地整治是加強(qiáng)農(nóng)村土地資源開(kāi)發(fā)和利用、優(yōu)化農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的重要舉措，也是整合國(guó)土資源、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的有力杠桿，對(duì)推進(jìn)我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化進(jìn)程、切實(shí)實(shí)行精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略具有重要意義。未來(lái)，需要進(jìn)一步深化土地整治，助推精準(zhǔn)扶貧。

（1）盡早推進(jìn)土地整治專項(xiàng)規(guī)劃編制，引導(dǎo)土地整治有序進(jìn)行。

要盡早積極編制土地整治專項(xiàng)規(guī)劃，為土地整理提供科學(xué)合理的依據(jù)。一方面，此規(guī)劃必須要在具有充分調(diào)查研究的前提下開(kāi)始編制，尊重客觀事實(shí)并進(jìn)行充分論證，確定規(guī)劃的目標(biāo)和任務(wù)，地方政府要明確本地區(qū)的定位，以確保專項(xiàng)規(guī)劃的可行性。另一方面，要盡量將規(guī)劃編制的時(shí)滯降至最低，保證土地整治項(xiàng)目能有憑有據(jù)的落地，進(jìn)而確保土地整治能切實(shí)的起到助力精準(zhǔn)扶貧的作用。

（2）建立健全部門協(xié)調(diào)機(jī)制，釋放資源整合合力。

土地整治工程涉及的部門較多，為了避免資金重復(fù)利用、管理混亂等情況的發(fā)生，應(yīng)當(dāng)建立一個(gè)完善的部門協(xié)調(diào)機(jī)制，最大程度地釋放各部門資源的整合合力。應(yīng)以精準(zhǔn)扶貧為目標(biāo)指向，整合涉地涉農(nóng)資金，做到?？顚Ｓ煤娃D(zhuǎn)款專管；將土地整合各個(gè)項(xiàng)目和工程進(jìn)行深度的整合，由更高級(jí)別的總協(xié)調(diào)部門統(tǒng)一安排，明確各部門的職權(quán)，做到各司其職，物盡其用，有序促進(jìn)土地整合。

（3）強(qiáng)化土地整治項(xiàng)目管理和監(jiān)督，提高土地整治的實(shí)效。

在精準(zhǔn)扶貧政策影響下，項(xiàng)目向貧困地區(qū)傾斜，使得貧困地區(qū)的人口紅利、改革紅利和開(kāi)放紅利得以逐步釋放。但項(xiàng)目管理和監(jiān)督不到位，這種紅利的釋放就打了折扣。應(yīng)該進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化管理模式，細(xì)化管理細(xì)則，加強(qiáng)事前、事中、事后的監(jiān)管，嚴(yán)格依據(jù)土地整治專項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行，提高土地整治這一舉措的實(shí)效。

（4）尊重農(nóng)民意愿，保證農(nóng)民利益。

精準(zhǔn)扶貧土地整治在精準(zhǔn)扶貧的過(guò)程中，其最終目的是要使貧困戶實(shí)現(xiàn)脫貧。精準(zhǔn)扶貧不是強(qiáng)制脫貧，而是要拔除貧根。也就是說(shuō)，促進(jìn)農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)村發(fā)展，使農(nóng)民成為真正的受益者是其出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。在這一過(guò)程中，為了充分發(fā)揮土地整治作為精準(zhǔn)扶貧的助推器作用，必須要尊重農(nóng)民意愿，保護(hù)農(nóng)民利益，調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性和主動(dòng)性。