黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接與協(xié)調(diào)

摘 要：中國特色國家監(jiān)察體制的形成必然要面對黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接和協(xié)調(diào)的現(xiàn)實(shí)。雖然監(jiān)察委員會(huì)與紀(jì)委在性質(zhì)、任命方式、監(jiān)督范圍、職權(quán)及行使職權(quán)的依據(jù)、采取的措施等方面各有不同，但二者在植根的政治基礎(chǔ)、規(guī)定的主要內(nèi)容、追求的核心價(jià)值和實(shí)現(xiàn)的治理目標(biāo)等方面具有一致性。在此前提下，要銜接和協(xié)調(diào)好中國特色國家監(jiān)察體制中的黨內(nèi)法規(guī)與國家法律，需要處理好黨章和憲法在內(nèi)容上的協(xié)調(diào)，切實(shí)發(fā)揮憲法和法律委員會(huì)合憲性審查的職責(zé)，加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，完善和加強(qiáng)備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

關(guān)鍵詞：黨內(nèi)法規(guī)；國家法律；銜接；協(xié)調(diào)

自十九大報(bào)告中提出健全黨和國家監(jiān)督體系后，國家監(jiān)察體制改革在總結(jié)前期北京、浙江、山西三省市試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上在全國推開試點(diǎn)工作，監(jiān)察體制改革的立法保障工作也在穩(wěn)步有序的推進(jìn)。十三屆全國人大一次會(huì)議通過了《憲法修正案》和《監(jiān)察法》，產(chǎn)生了國家監(jiān)察委員會(huì)及其領(lǐng)導(dǎo)人員。中共中央印發(fā)的《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》中則明確規(guī)定了國家監(jiān)察委員會(huì)與紀(jì)委合署辦公，實(shí)行一套工作機(jī)構(gòu)、兩個(gè)工作名稱。隨后，2018年3月23日，國家監(jiān)察委員會(huì)掛牌，標(biāo)志著國家、省、市、縣四級(jí)監(jiān)察機(jī)構(gòu)正式組建完成，中國特色國家監(jiān)察體制已經(jīng)形成。從實(shí)踐層面來看，中國特色國家監(jiān)察體制落實(shí)了黨的十九大的決策部署，實(shí)現(xiàn)了國家機(jī)關(guān)監(jiān)督和黨內(nèi)監(jiān)督的有機(jī)統(tǒng)一，既是進(jìn)入新時(shí)代后推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，也是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在需要；從理論層面來看，中國特色國家監(jiān)察體制有力地推動(dòng)了新時(shí)代中國特色社會(huì)主義法治體系的建設(shè)，是運(yùn)用習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義法治思想推進(jìn)制度治黨的實(shí)踐成果。因此，監(jiān)察委與紀(jì)委合署辦公絕不是簡單的機(jī)構(gòu)和人員的混同，而是要處理好黨內(nèi)法規(guī)和國家法律之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)依規(guī)治黨和依法治國的有機(jī)統(tǒng)一，但從我國既有的黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的相關(guān)規(guī)定來看，中國特色國家監(jiān)察體制卻不可避免的要面對黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間如何銜接和協(xié)調(diào)的問題，這是立足中國實(shí)踐需要的本土法學(xué)理論問題，有必要做學(xué)理上的探討。

一、監(jiān)察委員會(huì)與紀(jì)委的區(qū)別

黨和國家機(jī)構(gòu)改革將監(jiān)察委員會(huì)從政府系統(tǒng)中分離出來，成為集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的反腐敗機(jī)關(guān)，專司國家監(jiān)察之責(zé)。其依法行使的監(jiān)察權(quán)，是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，對所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)察，調(diào)查職務(wù)違法及職務(wù)犯罪行為，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督全覆蓋。雖然監(jiān)察委員會(huì)與紀(jì)委同為反腐敗機(jī)構(gòu)，但二者仍有所區(qū)別。根據(jù)《監(jiān)察法》和《黨章》的有關(guān)規(guī)定，二者的區(qū)別主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

1.二者的性質(zhì)及產(chǎn)生、任命方式不同

監(jiān)察委員會(huì)是國家的監(jiān)察機(jī)關(guān)，國家監(jiān)察委由全國人大產(chǎn)生，對全國人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)，并接受其監(jiān)督，地方各級(jí)監(jiān)察委由本級(jí)人大產(chǎn)生，對本級(jí)人大及其常委會(huì)和上級(jí)監(jiān)察委負(fù)責(zé)，并接受其監(jiān)督。監(jiān)察委主任由本級(jí)人大選舉，監(jiān)察委副主任及委員由監(jiān)察委主任提請本級(jí)人大常委會(huì)任免。

紀(jì)委是黨內(nèi)監(jiān)督專責(zé)機(jī)關(guān)，由黨代會(huì)選舉產(chǎn)生，受同級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)委雙重領(lǐng)導(dǎo)。紀(jì)委書記、副書記和常務(wù)委員會(huì)由本級(jí)紀(jì)委全體會(huì)議選舉產(chǎn)生，并由同級(jí)黨委會(huì)通過，報(bào)上級(jí)黨委會(huì)批準(zhǔn)。

2.二者監(jiān)督的范圍有所不同

監(jiān)察委的監(jiān)督范圍覆蓋所有行使公權(quán)力的公職人員，《監(jiān)察法》第十五條規(guī)定了六類人員。紀(jì)委則監(jiān)督黨的組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部。

3.二者的職權(quán)及行使職權(quán)的依據(jù)不同

監(jiān)察委依照《監(jiān)察法》履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)，調(diào)查的是職務(wù)違法和職務(wù)犯罪行為。紀(jì)委則是按照《黨章》的規(guī)定行使監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)、問責(zé)三大職責(zé)。

4.二者采取的措施不同

監(jiān)察委可以采取的措施包括談話、訊問、詢問、搜查、留置、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、勘驗(yàn)檢查、鑒定共十二項(xiàng)。紀(jì)委可以采取的措施包括談話提醒、約談函詢、通報(bào)曝光、巡視、全面派駐、執(zhí)紀(jì)審查、決定處分共七項(xiàng)。

綜上所述，紀(jì)委和監(jiān)察委雖然實(shí)行一套工作機(jī)構(gòu)，但在性質(zhì)、產(chǎn)生方式、監(jiān)督范圍、職權(quán)等方面都不盡相同，諸多差異歸根結(jié)底源于二者的法源分別為黨內(nèi)法規(guī)與國家法律，二者在具體實(shí)踐中的銜接協(xié)調(diào)歸根結(jié)底是黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的銜接與協(xié)調(diào)。

二、黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的關(guān)系

關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的關(guān)系，近年來國內(nèi)學(xué)者著述頗多。例如，楊小軍認(rèn)為，黨規(guī)與國法之間是行為規(guī)則的特殊高線要求與一般底線要求的不同[1]。王立峰認(rèn)為，黨規(guī)與國法在規(guī)范目標(biāo)、核心準(zhǔn)則和制度根源三個(gè)方面具有一致性，因此，黨規(guī)與國法相輔相成、相互促進(jìn)、相互保障[2]。秦前紅認(rèn)為，國家法律高于黨內(nèi)法規(guī)，黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國家法律，二者的銜接與協(xié)調(diào)以體系共存的相容性、具體規(guī)范的無矛盾性、價(jià)值追求的同向性、行為指引的連貫性為基準(zhǔn)[3]。李樹忠認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)和國家法律并行不悖，二者在價(jià)值取向上、黨的領(lǐng)導(dǎo)和憲法指導(dǎo)上具有一致性，能夠在黨的領(lǐng)導(dǎo)下內(nèi)在統(tǒng)一于社會(huì)主義法治體系中[4]。付子堂認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律表現(xiàn)為價(jià)值的同向性、對象的分野性、文化的倡導(dǎo)性、制度的托底性四種關(guān)系[5]。歸納分析諸位學(xué)者的觀點(diǎn)，不難發(fā)現(xiàn)，雖然觀點(diǎn)各異，但都認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間是具有共性的，具備銜接和協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)。誠然，十八屆四中全會(huì)《決定》將黨內(nèi)法規(guī)與國家法律作為中國特色社會(huì)主義法治體系的兩個(gè)組成部分，并提出要“注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)”，這一表述無疑是處理二者關(guān)系的原則性規(guī)定，同時(shí)，也無可辯駁地說明了二者是各自具有獨(dú)立性的規(guī)則體系，彼此不可替代?？梢哉f，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的關(guān)系應(yīng)是求同存異，在立足于二者共性的基礎(chǔ)上進(jìn)行銜接和協(xié)調(diào)，以統(tǒng)一于中國特色社會(huì)主義法治體系內(nèi)。因此，要探討黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的銜接和協(xié)調(diào)首先需要尋找二者之間的共性。而二者之間的共性主要概括為以下幾方面：

1.植根的政治基礎(chǔ)一致

堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民民主專政與依法治國三者統(tǒng)一的中國特色社會(huì)主義，保證了黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在政治基礎(chǔ)上的一致性。黨內(nèi)法規(guī)和國家法律都是中國特色社會(huì)主義制度的重要內(nèi)容，理解黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的關(guān)系，也必然要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)這一基本立場不能動(dòng)搖[6]。首先，我國憲法序言前六個(gè)自然段通過對歷史的回顧，已經(jīng)充分的證明了堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是歷史的選擇、人民的選擇，憲法總綱的文本也規(guī)定了社會(huì)主義制度是國家的根本制度，2018年修憲將黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征寫入憲法第一條，不僅是憲法內(nèi)容的與時(shí)俱進(jìn)，更是以國家根本法的形式確認(rèn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)的性質(zhì)、地位及其全局性和統(tǒng)領(lǐng)性，明確了黨的領(lǐng)導(dǎo)是憲法的基本原則和精神，加強(qiáng)了黨對新時(shí)代全面依法治國的領(lǐng)導(dǎo)。憲法作為法律體系的核心，在其文本中明確了黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要性，無疑表明了中國特色社會(huì)主義法律體系的政治基礎(chǔ)是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨內(nèi)法規(guī)是規(guī)范黨組織和黨員行為的規(guī)章制度總稱，自然是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下制定和實(shí)施的。其次，國家的各項(xiàng)政治制度如人民大會(huì)制度、多黨合作的政治協(xié)商制度等等都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下運(yùn)行的，保證了人民當(dāng)家作主的地位，必須堅(jiān)持與完善。最后，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，改革開放四十周年取得了巨大成就。因此，黨的領(lǐng)導(dǎo)具有堅(jiān)實(shí)的理論、實(shí)踐和制度依據(jù)。黨的領(lǐng)導(dǎo)將國家意志與人民意志和諧統(tǒng)一起來，黨的領(lǐng)導(dǎo)將黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接協(xié)調(diào)起來，黨的領(lǐng)導(dǎo)抓住了黨與法的關(guān)系的要害，黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)主義法治是一致的。

2.規(guī)定的主要內(nèi)容一致

黨內(nèi)法規(guī)與國家法律均在黨的領(lǐng)導(dǎo)下制定和實(shí)施的，因此兩者規(guī)定的主要內(nèi)容具有一致性。首先，建設(shè)法治國家決定了我國要有完善的法律體系，要形成規(guī)則之治，要實(shí)現(xiàn)良法之治，因而國家法律要符合公平正義，國家法律必須是良法。而黨內(nèi)法規(guī)對黨組織和黨員的規(guī)范更加嚴(yán)格。其次，國家法律以憲法為核心，黨內(nèi)法規(guī)以黨章為核心，兩者都圍繞各自的核心形成了和諧統(tǒng)一的規(guī)則體系。黨章中明確規(guī)定了黨必須在憲法法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，無疑是表明了黨內(nèi)法規(guī)在內(nèi)容上是不會(huì)和國家法律相沖突的。最后，十八屆四中全會(huì)的《決定》中明確了“四個(gè)善于”和“三個(gè)統(tǒng)一”，強(qiáng)調(diào)要把“黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定和實(shí)施憲法法律同黨堅(jiān)持在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)統(tǒng)一起來”，“善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志”。這說明黨內(nèi)法規(guī)的部分內(nèi)容在條件成熟的情況下是可以上升為國家法律的，這樣的轉(zhuǎn)化當(dāng)然是建立在兩者主要內(nèi)容一致的基礎(chǔ)上的。

3.追求的核心價(jià)值一致

黨內(nèi)法規(guī)和國家法律在價(jià)值取向上具有一致性，二者都以“為中國人民謀幸福，為中華民族謀復(fù)興”為核心價(jià)值。首先，作為執(zhí)政黨，中國共產(chǎn)黨的使命當(dāng)然是要建設(shè)一個(gè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國，最終實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)主義。其最高理想和最終目標(biāo)肯定是黨內(nèi)法規(guī)的核心價(jià)值之所在。其次，國家法律是治理國家的規(guī)則體系，具有普遍適用性，凝聚了社會(huì)共識(shí)，體現(xiàn)了人們共同認(rèn)可和共同追求的價(jià)值觀，凝聚了人們對美好生活的向往和追求，是人民意志的體現(xiàn)。最后，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律都以人民為中心，堅(jiān)持人民的主體地位，其核心價(jià)值都是人民意志的集中體現(xiàn)。

4.實(shí)現(xiàn)的治理目標(biāo)一致

黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在核心價(jià)值上的一致性決定了兩者想要實(shí)現(xiàn)的治理目標(biāo)也具有一致性。首先，進(jìn)入新時(shí)代，中國站在強(qiáng)起來的起點(diǎn)上，要實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)，建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國必須要實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，而執(zhí)政黨治理的現(xiàn)代化是實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的必由之路。而達(dá)到治理的現(xiàn)代化需實(shí)現(xiàn)治理的民主化、科學(xué)化、法治化，治理的法治化又是其中最基本的，因而，執(zhí)政黨治理的現(xiàn)代化必然要實(shí)現(xiàn)黨的治理的法治化[7]。其次，我國在1999年修憲時(shí)即將建設(shè)法治國家寫入憲法，十八屆三中全會(huì)提出了推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。法治國家必然要求以良法作為規(guī)則，實(shí)現(xiàn)規(guī)則之治和良法之治。最后，十八屆四中全會(huì)提出了建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系的新要求，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律均為法治體系的子系統(tǒng)，必然與法治體系的治理目標(biāo)一致。

三、中國特色國家監(jiān)察體制中黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接與協(xié)調(diào)

黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在植根的政治基礎(chǔ)、規(guī)定的主要內(nèi)容、追求的核心價(jià)值和實(shí)現(xiàn)的治理目標(biāo)等方面的一致性，是二者得以銜接與協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)，而中國特色國家監(jiān)察體制表現(xiàn)為紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公，必須依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律，履行兩種職能，為保證其更好行使職權(quán)，還需從以下幾方面著手，進(jìn)一步加強(qiáng)中國特色國家監(jiān)察體制中黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接與協(xié)調(diào)。

1.處理好黨章和憲法在內(nèi)容上的銜接與協(xié)調(diào)

國家法律以憲法為核心，黨內(nèi)法規(guī)以黨章為核心。《監(jiān)察法》在2018年憲法修正案中增加監(jiān)察委員會(huì)的專門規(guī)定后才表決通過，表明其文本內(nèi)容必須合憲，而黨章中對紀(jì)委的性質(zhì)和職權(quán)做了規(guī)定。中國特色國家監(jiān)察體制要求合署辦公的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)同時(shí)依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律去履行兩種職能，但憲法與黨章分別對監(jiān)察委員會(huì)與紀(jì)委做了原則性、概括性的規(guī)定，且規(guī)定的內(nèi)容較少，對實(shí)踐中遇到的一些具體問題缺少相關(guān)規(guī)定，需要處理好黨章與憲法在內(nèi)容上的銜接與協(xié)調(diào)，如監(jiān)察委員會(huì)與紀(jì)委都實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，如何協(xié)調(diào)上下級(jí)之間的四重關(guān)系等。

2.切實(shí)發(fā)揮憲法和法律委員會(huì)合憲性審查的職責(zé)，加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督

憲法實(shí)施的重要方式就是合憲性審查，十九大報(bào)告提出要推進(jìn)合憲性審查工作，2018年憲法修改將原“法律委員會(huì)”更名為“憲法和法律委員會(huì)”，隨后，全國人大常委會(huì)又賦予了它新的五項(xiàng)職責(zé)，其中就包括了推動(dòng)憲法實(shí)施和推進(jìn)合憲性審查，可以預(yù)見，未來我國合憲性審查的具體工作應(yīng)是交由憲法和法律委員會(huì)來主抓，這在一定程度上能夠解決我國目前沒有真正合憲性審查的尷尬困境，也有利于協(xié)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律。首先，通過合憲性審查，能夠保證法律和行為的合憲性，形成和諧統(tǒng)一的法律體系和憲法秩序，維護(hù)憲法權(quán)威，因此，合憲性審查能夠保證監(jiān)察法等國家法律在內(nèi)容、原則、信念、價(jià)值判斷等方面與憲法相一致，其次，鑒于黨內(nèi)法規(guī)是法治體系的子體系之一，已有學(xué)者建議將其納入合憲性審查的范圍，最后，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在主要內(nèi)容上具有一致性，因此，憲法與法律委員會(huì)能夠通過合憲性審查這項(xiàng)職權(quán)的有效行使，保證黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在內(nèi)容上的和諧。

3.完善和加強(qiáng)備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制

我國目前在國家法律和黨內(nèi)法規(guī)兩個(gè)體系都建立了備案審查制度，但此備案審查制度都只針對本規(guī)則體系，導(dǎo)致實(shí)踐中仍存在無法處理的問題，如全國人大常委會(huì)無權(quán)審查黨內(nèi)法規(guī)，這樣的備案審查制度肯定不能保證黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接與協(xié)調(diào)，因此，需要在兩個(gè)體系的備案審查制度之間建立銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制?！秱浒敢?guī)定》中規(guī)定了“建立黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查與國家法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制”的內(nèi)容，實(shí)踐中也有機(jī)構(gòu)在行使備案審查銜接聯(lián)動(dòng)的工作，但效果不甚理想，隨意性較大。鑒于憲法與法律委員會(huì)已經(jīng)行使了合憲性審查的職權(quán)，在黨內(nèi)也應(yīng)設(shè)立一個(gè)相應(yīng)的法規(guī)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，審查黨內(nèi)法規(guī)是否符合黨章和憲法，如果僅僅是不符合黨章，可自行糾正，如果是不符合憲法，則需通過聯(lián)動(dòng)機(jī)制，轉(zhuǎn)交憲法與法律委員會(huì)處理。此外，尚需制定法律以規(guī)范備案審查聯(lián)動(dòng)機(jī)制，保證該制度有法可依。

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作者簡介：

濮艷（1978--）女，安徽蕪湖人，中共蕪湖市委黨校講師，法學(xué)碩士，研究方向?yàn)閼椃▽W(xué)與行政法學(xué)。