建立完善人民法院多元化解決涉訴信訪工作機制

李征

構(gòu)建多元化糾紛解決機制，是近年來黨中央確定的司法改革部署之一。近年來，陜西省各級法院高度重視多元化糾紛解決機制構(gòu)建工作，在陜西省委的領(lǐng)導(dǎo)下，緊緊依靠省人大、政府、政協(xié)等有關(guān)方面的大力支持，堅持“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府支持、多方參與、司法推動、便民利民”原則，充分發(fā)揮人民法院在參與社會治理中的職能作用，有效整合社會各類調(diào)解力量，形成化解社會矛盾的整體合力，積極推動多元化糾紛解決機制改革，主動適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的新常態(tài)，按照司法改革新要求，不斷創(chuàng)新工作方法，健全工作程序，建立起覆蓋全省的多元化糾紛解決機制工作格局，為人民群眾提供了更多可供選擇的糾紛解決方式和更加優(yōu)質(zhì)的司法服務(wù)，有力地提升了社會治理法治化水平，進一步推進了法治陜西建設(shè)。

多元化解決涉訴信訪工作機制是人民法院多元化糾紛解決機制的一個重要組成部分，就是通過人民法院搭建以律師為主體的第三方社會力量參與涉訴信訪工作的平臺，建立健全各項管理規(guī)范并推動和保障其正常運行，發(fā)揮其解決涉訴信訪作用和效能的工作機制。構(gòu)建人民法院多元化解決涉訴信訪工作機制，將多元化解決涉訴信訪工作機制融入人民法院多元化糾紛解決機制格局當(dāng)中，使其成為多元化糾紛解決機制的一個重要組成部分。對于推進人民法院涉訴信訪工作改革，充分發(fā)揮人民法院在多元化糾紛解決機制建設(shè)中的引導(dǎo)、推動和保障作用，維護人民群眾合法權(quán)益，暢通和規(guī)范人民群眾訴求表達渠道，創(chuàng)新群眾工作方法，有效發(fā)揮和利用以律師為主體的社會第三方群眾力量化解矛盾糾紛的優(yōu)勢和作用，加強社會監(jiān)督、多元化解決疑難復(fù)雜涉訴信訪案件具有重大意義。

一、健全律師參與解決涉訴信訪工作機制

1.近年來陜西省法院系統(tǒng)律師參與涉訴信訪工作情況

根據(jù)最高人民法院2017年《關(guān)于做好涉訴信訪工作情況統(tǒng)計分析暨總結(jié)報告的通知》，陜西省法院從2017年開始對全年的涉訴信訪工作的數(shù)據(jù)統(tǒng)計中，增加了對律師參與涉訴信訪工作情況的數(shù)據(jù)統(tǒng)計內(nèi)容。根據(jù)統(tǒng)計，2017年陜西省三級法院共有律師245人次參與涉訴信訪工作，律師接談涉訴信訪案件1178件次，其中化解涉訴信訪案件24件次，發(fā)現(xiàn)問題3件，代理申訴23件，申請救助3件。其中：省高級人民法院有律師32人次參與涉訴信訪工作，律師接談涉訴信訪案件586件次；各市級中級法院有律師167人次參與涉訴信訪工作，律師接談涉訴信訪案件548件次，化解涉訴信訪案件2件，代理申訴10件；各區(qū)縣級法院有46名律師參與涉訴信訪工作，律師接談涉訴信訪案件44件次，化解涉訴信訪案件22件，發(fā)現(xiàn)問題3件，代理申訴13件，申請救助3件。2018年第一季度，陜西省三級法院共有律師199人次參與涉訴信訪工作，共接談涉訴信訪案件181件次，其中化解涉訴信訪案件4件，發(fā)現(xiàn)案件存在問題并處理29件次。其中：省高級人民法院有律師55人次參與涉訴信訪工作，接談涉訴信訪案件64件次，化解涉訴信訪案件4件，發(fā)現(xiàn)案件存在問題并處理29件次；各市級中級法院共有律師138人次參與涉訴信訪工作，律師接談涉訴信訪案件109件次；各區(qū)縣級基層法院有6名律師參與涉訴信訪工作，律師接談涉訴信訪案件8件次。

根據(jù)以上數(shù)據(jù)情況分析表明，陜西省三級法院，特別是省高級法院和一些涉訴信訪案件較多的中級法院，已經(jīng)為律師參與法院系統(tǒng)的涉訴信訪工作，搭建起參與涉訴信訪的法制化工作平臺，參與涉訴信訪工作的律師人次數(shù)量逐步增多。通過對執(zhí)業(yè)律師進行遴選，建立參與涉訴信訪工作律師數(shù)據(jù)庫，安排律師進行日常信訪值班，充分發(fā)揮律師精通法律善做群眾工作的特點，在接談涉訴信訪案件中，通過咨詢、解答相關(guān)問題，并從中發(fā)現(xiàn)并處理案件存在的問題，提出法律意見或建議，對符合條件的，通過代理申訴，導(dǎo)入法律程序，申請救助，化解涉訴信訪案件，取得了一定的成效，盡管工作中還存在一定的問題，在今后的工作中將逐步加以解決和完善。確保以律師為主體的第三方參與涉訴信訪工作機制的長效化態(tài)勢。

2.明確律師參與涉訴信訪工作職責(zé)及保密義務(wù)

構(gòu)建律師參與人民法院涉訴信訪工作機制，首先應(yīng)當(dāng)明確律師在解決涉訴信訪工作的角色和地位，其職責(zé)就是利用其具備較高的法律專業(yè)理論知識和豐富的法律工作實踐經(jīng)驗，維護涉訴信訪人的合法權(quán)益，促進涉訴信訪人理性對待司法裁判，同時對人民法院的工作進行社會監(jiān)督。同時律師對于涉訴信訪事項中所涉及的審判活動機密或當(dāng)事人個人隱私事項負(fù)有保密義務(wù)，對于律師向各級法院出具的涉訴信訪事項法律意見書應(yīng)當(dāng)作為內(nèi)部材料，不得向涉訴信訪事項的各方當(dāng)事人進行公開，以保護律師參與涉訴信訪，依法履行職責(zé)。

3.建立健全參與涉訴信訪工作的律師庫制度

為了保障律師參與涉訴信訪工作的順利進行，各級人民法院應(yīng)當(dāng)建立并逐步完善律師服務(wù)平臺，為律師依法履職提供最大限度的支持和便利，并做好相關(guān)的配套銜接工作。對于律師參與各級法院的訴訟服務(wù)和化解涉訴信訪工作實行應(yīng)當(dāng)實行律師庫制度，入庫律師由律師協(xié)會推薦、司法行政機關(guān)確定、人民法院備案。各級法院應(yīng)當(dāng)在訴訟服務(wù)中心設(shè)立律師接待窗口，由參與訴訟服務(wù)和化解涉訴信訪工作的入庫律師實行輪流值班，通過接談案件，從中發(fā)現(xiàn)并處理案件存在的問題，提出法律意見或建議，對符合條件的，通過代理申訴，導(dǎo)入法律程序，申請救助，化解涉訴信訪案件。

4.律師參與涉訴信訪工作的具體內(nèi)容

律師在參與人民法院的涉訴信訪工作中，律師以其社會法律服務(wù)者的身份參與涉訴信訪工作，容易取得信訪群眾的信任，引導(dǎo)群眾理性表達訴求，依法維權(quán)。律師通過向涉訴信訪人表明律師身份，說明律師處于第三方中立立場，所提供的咨詢和意見均不代表法院和法官的意見，有利于涉訴信訪案件得到依法解決，充分發(fā)揮其獨特優(yōu)勢。

律師參與涉訴信訪工作的具體內(nèi)容包括：

（1）咨詢服務(wù)：律師通過在各級人民法院訴訟服務(wù)中心設(shè)立的專用窗口，通過輪流值班，為各類涉訴信訪人員免費提供法律咨詢，幫助其分析評估上訪訴求是否合法合理。對合法有理的來訪應(yīng)當(dāng)通過幫助反映訴求、尋求解決渠道，引導(dǎo)其依法解決信訪事項；對于無理訪應(yīng)當(dāng)勸導(dǎo)其息訪服判，幫助涉訴信訪人正確理解法律規(guī)定和法院裁判的內(nèi)容。

（2）案件會診：律師對于重大、疑難、復(fù)雜的以及信訪人長期纏訪、鬧訪的涉訴信訪案件通過接訪信訪人、案卷審閱、研究分析，與有關(guān)部門共同進行會診評判審查，提出律師意見并出具法律意見書。

（3）息訴息訪：律師在收到涉訴信訪案件后，應(yīng)當(dāng)以第三方中立立場，在認(rèn)真聽取涉訴信訪人訴求的基礎(chǔ)上，可以獨立或與法官共同通過釋法明理、居中調(diào)解，參與疑難復(fù)雜案件的直接聽證等做好涉訴信訪人的息訴化解工作。對于因不能夠正確理解生效裁判文書的涉訴信訪人，應(yīng)當(dāng)通過答疑、解釋、分析，幫助其正確理解相關(guān)法律規(guī)定和法院裁判的內(nèi)容的合法性，引導(dǎo)其正確對待裁判結(jié)果；對于因不懂法、不知道用何種方式維權(quán)的涉訴信訪人，應(yīng)當(dāng)通過法律咨詢解答的方式告知其相關(guān)法律規(guī)定以及依法維權(quán)的具體程序，引導(dǎo)其使用理性思維和合法的方式表達訴求；對于有可能通過與對方當(dāng)事人或相關(guān)部門調(diào)解解決化解糾紛的涉訴信訪事項，律師應(yīng)當(dāng)提出調(diào)解方案，經(jīng)法院同意，與對方當(dāng)事人溝通，協(xié)調(diào)相關(guān)部門，能夠達成和解的，應(yīng)當(dāng)制作息訴和解協(xié)議，由雙方當(dāng)事人簽名或捺??；律師開展息訴息訪化解糾紛的過程中，應(yīng)當(dāng)制作談話筆錄、調(diào)解筆錄或相關(guān)工作記錄，并由相關(guān)當(dāng)事人簽名或捺印。涉訴信訪案件成功化解，需要由涉訴信訪人作出息訴罷訪的保證書。

（4）案件評查：對于經(jīng)過多次耐心細(xì)致接談，開展上述工作后仍然不能化解的涉訴信訪案件，律師應(yīng)當(dāng)通過閱卷、接談、分析研究的基礎(chǔ)上對涉訴信訪案件進行評查，案件評查是律師對人民法院及其工作人員進行社會監(jiān)督的一種主要方式。經(jīng)過評查，認(rèn)為法院生效裁判認(rèn)定事實清楚、適用法律正確、審判程序合法，涉訴信訪人屬于無理上訪的，由承辦律師出具法律意見書。對于無理上訪的涉訴信訪人，律師應(yīng)當(dāng)通過釋法明理的方式勸導(dǎo)涉訴信訪人息訴服判，必要時可以說服其家屬共同做好信訪人的息訴息訪工作。對于堅持無理鬧訪信訪人，應(yīng)當(dāng)告知無理鬧訪的法律后果；經(jīng)過評查，認(rèn)為法院生效裁判認(rèn)定事實不清、適用法律錯誤、審判程序違法或者存在其它瑕疵的，由承辦律師出具法律意見書寫明案件存在的問題。各級法院應(yīng)當(dāng)充分尊重律師的意見，對于確有錯誤、符合法律規(guī)定具備再審條件的案件，應(yīng)當(dāng)依法啟動審判監(jiān)督程序?qū)Π讣M行再審。對于案件存在瑕疵，又不宜啟動審判監(jiān)督程序進行再審的案件，應(yīng)當(dāng)采取適當(dāng)?shù)姆椒ㄑa正瑕疵，妥善解決。

（5）代為申訴：對于申訴人不服各級人民法院生效判決、裁定，向人民法院申訴或申請再審的案件，推行律師代理制度。對于申訴人提出申訴之前已經(jīng)委托律師代理申訴的，律師應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定和執(zhí)業(yè)規(guī)范辦理委托業(yè)務(wù)；對于申訴人不服人民法院的生效判決、裁定、決定，經(jīng)過再審審查或者審理，窮盡司法救濟程序后，仍然不服，提出申訴且無律師代理的案件，可以在律師庫中選定律師代理申訴；對于申訴人未在法定期限內(nèi)申請再審，仍然不服人民法院的生效判決、裁定、決定提出申訴的，可以在律師庫中選定律師代理申訴；對于在律師庫中選定律師代理申訴的，人民法院應(yīng)當(dāng)在查閱案件、安排會見等程序性問題的安排上提供便利。

（6）幫助申請救助：對生活困難的信訪人，符合國家司法救助條件的，可幫助其向政法機關(guān)申請國家司法救助；給予國家司法救助后仍有困難或不符合國家司法救助條件的，可幫助其向政府有關(guān)部門申請其他社會救助方式。

二、構(gòu)建其他社會力量參與解決涉訴信訪工作機制

1.其他社會力量參與涉訴信訪工作的主體

多元化解決涉訴信訪工作的“多元化”首先是指參與涉訴信訪工作的主體的多元化，具體就是指人民法院的審判組織和審判人員以外的參與解決人民法院的涉訴信訪工作的社會組織、機構(gòu)和個人。不同的主體根據(jù)其不同的職業(yè)特點和專長，采取多元化的方法和不同的手段解決涉訴信訪，其主體主要包括從事社會調(diào)解、法律服務(wù)、法律研究、法律教學(xué)的組織及人員、社區(qū)志愿者以及心理咨詢師等社會群體。具體包括以下幾個方面：

（1）從事社會調(diào)解的組織和人員：主要包括行政機關(guān)、基層自治組織、人民調(diào)解組織、工青婦組織、行業(yè)組織、專業(yè)性調(diào)解組織、商事調(diào)解組織和其他從事調(diào)解職能的組織和人員；

（2）從事法律服務(wù)的人員：主要包括在各類律師事務(wù)所和基層法律服務(wù)所從事社會法律服務(wù)的律師和法律工作者，以及其他各類為社會提供法律服務(wù)的法律專業(yè)人員（包括離退休的政法人員）；

（3）從事法律研究和教學(xué)工作的人員：主要包括在各類大專院校和科研機構(gòu)從事法學(xué)、法律研究和教學(xué)的現(xiàn)任教師和科研人員；

（4）社區(qū)志愿服務(wù)者：是指以社區(qū)為范圍，愿意為社會無償奉獻主動承擔(dān)社會責(zé)任的人員；

（5）心理咨詢師：是運用心理學(xué)及其相關(guān)知識，通過心理咨詢的技術(shù)與方法，幫助求助者解決各類心理問題，具有從業(yè)資格的專業(yè)人員。

2.其他社會力量參與涉訴信訪工作的階段

多元化解決涉訴信訪工作，主要體現(xiàn)在立案登記前糾紛化解、訴訟過程中的糾紛化解和訴訟程序結(jié)束后糾紛的化解三個階段。

（1）立案登記前糾紛化解：就是對于適宜調(diào)解的案件，通過引導(dǎo)當(dāng)事人自愿選擇適當(dāng)?shù)姆窃V訟糾紛解決方式，經(jīng)雙方當(dāng)事人同意，可以在立案登記之前通過具有調(diào)解職能的組織和人員先行調(diào)解?；饷芗m紛，達到息訴息訪的目的，對于當(dāng)事人不同意調(diào)解的，人民法院應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟浮?/p>

（2）訴訟過程中的糾紛化解：是指對于人民法院立案登記后的民商事糾紛，征得雙方當(dāng)事人同意，可以委托給特邀調(diào)解員或者其他具有調(diào)解職能的組織進行調(diào)解，也可邀請具有調(diào)解職能的組織和個人共同參與法院調(diào)解。委托調(diào)解以及共同調(diào)解的達成協(xié)議的，由人民法院審查后通過出具民事調(diào)解書確認(rèn)其效力。

（3）訴訟程序結(jié)束后的化解，主要是對于不服各類生效裁判的涉訴信訪人，通過提供專業(yè)咨詢、釋法明理、疑難會診、公開聽證等方式化解矛盾糾紛，促進息訴息訪。

3.其他社會力量參與涉訴信訪工作機制

（1）推廣“群眾說事、法官說法”機制。鞏固“一村（社區(qū)）一法官”司法服務(wù)平臺，加強與村委會、居委會等基層群眾自治組織的銜接，在全省推廣“群眾說事、法官說法”工作機制，應(yīng)邀參與村（居）民議事，通過現(xiàn)場說法釋理，指導(dǎo)解決矛盾糾紛和涉訴信訪案件的化解，引導(dǎo)基層群眾依法行使權(quán)利、自覺運用法治思維和法治方式處理問題，努力從源頭上預(yù)防和化解矛盾糾紛，減少、化解涉訴信訪案件。

（2）基層組織參與化解和穩(wěn)控工作。充分發(fā)揮基層群眾自治組織調(diào)解機構(gòu)就地及時的便利優(yōu)勢，通過加強與村委會、居委會等基層群眾自治組織和人民調(diào)解組織的銜接聯(lián)系，將民間的糾紛能夠迅速及時就地進行化解，從源頭上防止和減少涉訴信訪事項；同時，對于已經(jīng)作出終結(jié)認(rèn)定的涉訴信訪事項，進一步落實涉訴信訪人的穩(wěn)控責(zé)任。

（3）行政組織參與化解工作。通過加強與公安、司法行政、工商、衛(wèi)生、交通、國土資源、勞動保障、民政部門等行政機關(guān)的銜接聯(lián)系，協(xié)調(diào)指導(dǎo)相關(guān)行政調(diào)解工作，并與有關(guān)行政機關(guān)建立定期溝通聯(lián)絡(luò)機制。積極推動建立行政裁決制度和行政調(diào)解制度。在糾紛較多的行政機關(guān)設(shè)立巡回法庭或工作站，及時化解糾紛以及與行政機關(guān)有關(guān)的涉訴信訪案件。

（4）行業(yè)性、專業(yè)性組織參與化解工作。積極推動在醫(yī)患糾紛、勞動爭議、交通事故、物業(yè)管理、征地拆遷、消費者權(quán)益保護、環(huán)境保護等領(lǐng)域的行業(yè)性、專業(yè)性糾紛解決組織建設(shè)和聯(lián)系，完善相關(guān)的規(guī)章制度和對接程序，整合行業(yè)組織、企業(yè)的糾紛解決力量，建立一站式糾紛解決機制的綜合性平臺，對于涉及各類行業(yè)性、專業(yè)性的涉訴信訪事項，與行業(yè)性、專業(yè)性組織共同化解。

（5）工會、婦聯(lián)和共青團組織參與化解工作。積極支持和聯(lián)系工會組織在企業(yè)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）建立勞動爭議調(diào)解組織，支持婦聯(lián)組織在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）建立婦女兒童維權(quán)站、調(diào)解點，支持共青團組織參與調(diào)解涉及未成年人合法權(quán)益的糾紛，發(fā)揮工會、婦聯(lián)和共青團組織各自優(yōu)勢，幫助企業(yè)職工、婦女、未成年人等特殊群體化解涉訴信訪案件。

（6）商事組織參與化解工作。積極推動和加強與各類投資、貿(mào)易、金融、證券、保險、房地產(chǎn)、工程承包、運輸、知識產(chǎn)權(quán)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓等領(lǐng)域的商事調(diào)解組織建設(shè)和聯(lián)系，完善商事調(diào)解規(guī)則和對接程序，發(fā)揮商事調(diào)解組織專業(yè)化、職業(yè)化的特點，化解由各類商事糾紛引發(fā)的涉訴信訪案件。

（7）其他從事法律服務(wù)的人員參與化解工作。加強與基層法律服務(wù)所、其他各類為社會提供法律服務(wù)的法律專業(yè)人員（包括離退休的政法人員）的協(xié)調(diào)與聯(lián)系，對于發(fā)生在當(dāng)?shù)睾蜕磉叺纳嬖V信訪案件，通過充分發(fā)揮其就近、便民、通曉法律專業(yè)知識的優(yōu)勢，單獨或共同參與做好糾紛化解工作。

（8）從事法學(xué)教學(xué)、研究人員參與化解工作。充分利用和廣泛聯(lián)系當(dāng)?shù)貜氖路▽W(xué)教學(xué)、研究人員的專業(yè)優(yōu)勢資源，通過邀請其參加涉訴信訪公開聽證、咨詢、答復(fù)等活動，以及對重大、疑難涉訴信訪案件會診等方式，參與涉訴信訪案件的化解工作。

（9）心理咨詢師參與化解工作。對于因各類心理障礙導(dǎo)致無法正確理解法律規(guī)定和對待裁判結(jié)果的涉訴信訪人，應(yīng)當(dāng)通過聯(lián)系、安排心理咨詢師為其提供心理幫助，針對其存在的不同心理障礙進行心理矯正，協(xié)助法院共同做好涉訴信訪案件的化解工作。

（10）社區(qū)志愿者參與化解工作。充分發(fā)揮各類社區(qū)志愿者就近、及時、便民的優(yōu)勢，調(diào)動其熱心社區(qū)公益事業(yè)的積極性，對于居住在社區(qū)的涉訴信訪人，可以通過基層組織安排志愿者協(xié)助參與涉訴信訪案件的化解工作，以及幫助落實已經(jīng)終結(jié)案件信訪人的穩(wěn)控責(zé)任。

（11）群眾參與涉訴信訪案件的公開聽證。對于已經(jīng)決定報送終結(jié)的、涉訴信訪人長期、反復(fù)進行纏訪、鬧訪的重大、疑難涉訴信訪案件，可以邀請人大代表、政協(xié)委員和有關(guān)單位、社團組織、街道、社區(qū)、村民委員會的群眾代表參加涉訴信訪終結(jié)工作的公開聽證、公開詢問、公開答復(fù)，引導(dǎo)律師為主的社會第三方介入，提供法律服務(wù)，增強以終結(jié)促進息訴息訪的社會效果。

三、健全人民法院多元化解決涉訴信訪的保障和協(xié)調(diào)工作機制

全省各級法院對于以律師為主體的社會第三方群眾參與化解涉訴信訪案件，應(yīng)當(dāng)提供必要的工作和生活條件，以保障此項工作的開展和落實。必須的工作條件，主要包括在訴訟服務(wù)中心設(shè)置獨立的第三方接談場所（窗口），配置辦公桌椅、電腦以及相關(guān)資料等辦公設(shè)備。要切實保障律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件的必要經(jīng)費。，主要用于因參與案件化解所影響其正常工作收入的損失部分，具體數(shù)額各地應(yīng)當(dāng)結(jié)合本地區(qū)生活水平和平均工資收入的實際情況確定。主要包括：律師在訴訟服務(wù)中心窗口的值班補貼；化解涉訴信訪案件的獎勵費用；參與化解涉訴信訪案件所發(fā)生的交通、通訊、差旅及伙食補貼；其他必要的工作支出費用。要建立健全律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件的人員選任、培訓(xùn)考核、日常管理、獎懲激勵等辦法，確保工作健康有序開展。同時，積極鼓勵倡導(dǎo)信訪人自行聘請律師，為其代理申訴，依法維護自身權(quán)益。要積極動員具有業(yè)務(wù)專長、有群眾威信的第三方人員參加涉法涉訴信訪案件化解工作，逐步形成以律師等法律服務(wù)人員為主、社會力量共同參與的多元化解工作格局。注意總結(jié)工作、交流經(jīng)驗、宣傳推廣，不斷健全、完善相關(guān)工作機制，努力讓信訪群眾感受到法律服務(wù)的便捷和訴求解決的順暢，著力提高依法解決涉法涉訴信訪案件的法律效果和社會效果。

各級法院應(yīng)當(dāng)加強與各地行政機關(guān)、行業(yè)組織、律師協(xié)會、大專院校、科研機構(gòu)、基層組織等部門和行業(yè)之間的溝通與聯(lián)系，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)人民群眾參與化解涉訴信訪案件事宜，取得這些行業(yè)、部門以及人民群眾的大力支持與配合，保障人民群眾參與化解涉訴信訪案件工作的順利進行。