閑置土地的成因與處置對策

近幾年來，土地越來越成為經(jīng)濟社會發(fā)展的重要“瓶頸”。然而，與此不相協(xié)調(diào)的是，土地批而未用、荒蕪閑置現(xiàn)象大量存在，令人痛惜。清理和盤活這些“沉睡”的閑置土地，是擺在各級政府面前的一件大事。文章認真探討了如何對已有的閑置土地進行清理和處置，并提出了科學有序供應(yīng)土地、加強日常監(jiān)督管理、全面推行竣工驗收制度、創(chuàng)新土地利用管理思路、切實堵住制度“漏洞”等五個閑置土地預(yù)防長效工作機制的措施。

近幾年來，土地越來越成為經(jīng)濟社會發(fā)展的重要“瓶頸”。然而，與此不相協(xié)調(diào)的是，土地批而未用、荒蕪閑置現(xiàn)象大量存在，令人痛惜。清理和盤活這些“沉睡”的閑置土地，是擺在各級政府面前的一件大事。

一、泰興市閑置土地的現(xiàn)狀及成因

（一）泰興閑置土地現(xiàn)狀。

根據(jù)調(diào)查，泰興市目前仍有閑置土地34幅，面積1563畝。其中，按所處位置來分，8幅位于市區(qū)，面積513畝；26幅位于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（園區(qū)），面積1050畝。按用途來分，住宅用地12幅，面積638畝；工業(yè)用地用地20幅，面積862畝；其他用地2幅，面積63畝。按閑置年限來分，閑置一至二年的15宗，面積901畝；閑置二年以上的19宗，面積662畝。

（二）閑置土地成因。

閑置土地成因較多，大致可分為政府原因、企業(yè)原因和體制原因。其中政府原因包括未實現(xiàn)“凈地”出讓導致未按時交地、隨意出臺土地優(yōu)惠政策吸引客商囤積土地、建設(shè)審批程序繁瑣使得用地單位無法按時進場開工。企業(yè)原因包括企業(yè)自身實力不足導致資金周轉(zhuǎn)困難、市場周期波動導致企業(yè)暫停投資、企業(yè)有意推遲開發(fā)以獲得額外土地增值回報。體制原因主要體現(xiàn)在兩個方面：一方面是目前土地利用計劃偏緊且必須當年用完，一些地方為了不“浪費”當年爭取到的土地計劃指標，即使沒有真實的用地需求，也會想盡辦法先行供地。另一方面是在建設(shè)用地批后監(jiān)管涉及多個部門，溝通協(xié)調(diào)不暢，缺少協(xié)同機制，難以形成合力的現(xiàn)象，造成建設(shè)用地監(jiān)管措施不到位，給閑置土地形成留下了空間。

二、強化已有閑置土地的清理和處置

閑置土地的存在，不僅占用了大量的建設(shè)用地指標，造成了土地資源的浪費，更破壞土地市場秩序，影響城市形象和經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。對于已經(jīng)存在的閑置土地，應(yīng)當加大清理和處置的力度。

（一）深入排查，全面摸清閑置土地家底。有計劃地開展調(diào)查，把全市已經(jīng)存在的閑置土地全面調(diào)查清楚。主要可以分為五個步驟。一是制訂計劃，落實責任。由市政府出臺《加強閑置土地調(diào)查和清理的通知》，制訂工作方案和實施計劃，明確調(diào)查重點。二是內(nèi)查外調(diào)，全面清查。在內(nèi)業(yè)調(diào)查時，及時整理和下發(fā)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)供地臺帳，對照地籍檔案，逐宗核查地塊位置、面積、土地使用者等。在外業(yè)調(diào)查時，對每宗涉嫌閑置的宗地都進行實地現(xiàn)場踏勘、取證拍照，并及時標注上圖。三是明確責任，加強督查。明確各部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作責任，市效能辦牽頭加強對閑置土地調(diào)查和處置工作的督查和指導，做到口徑統(tǒng)一、調(diào)查準確、統(tǒng)計全面，保證調(diào)查數(shù)據(jù)的真實性和準確性。四是登記造冊，建立臺帳。對調(diào)查出的閑置土地，逐一進行登記，跟蹤管理，使閑置土地處在受控管理狀態(tài)。五是動態(tài)管理，不留死角。定期對已批未竣工項目進行清理，及時更新閑置土地臺帳。

（二）分門別類，依法依規(guī)制定閑置土地處置方案。閑置土地調(diào)查結(jié)束后，結(jié)合實際情況，采取“分類處置、一地一策”的工作思路，從個案出發(fā)，分類進行處置和盤活。一是定性質(zhì)。根據(jù)每一宗地的內(nèi)外業(yè)核實情況和閑置原因，按照有關(guān)法律法規(guī)逐宗地進行認真核對、分析、研究，并集體討論，對土地是否屬于閑置和閑置類別依法進行認定，切實做到認定有事實依據(jù)，處置有法律保障。二是定方案。制定切實可行的處置方案，方案兼顧合法性和可操作性。對具備開發(fā)建設(shè)條件的，積極做好開工手續(xù)審批，明確開發(fā)時限，推進項目盡快啟動；對由于規(guī)劃調(diào)整后符合新規(guī)劃的，盡快辦理相關(guān)調(diào)整手續(xù)后，加快開發(fā)；對因資金缺乏無力繼續(xù)開發(fā)的項目，要通過股權(quán)收購、合資入股等嫁接方式，幫助引入有實力、有品牌的開發(fā)商接盤；對需收回的及時收回納入土地儲備，或臨時用于建設(shè)停車場等社會公益性設(shè)施；對未按合同約定開發(fā)的閑置土地，經(jīng)認定后嚴格按照法規(guī)規(guī)定收取土地閑置費。三是定標準。形成統(tǒng)一認定標準，包括閑置的起算時間、有效計算時段、已投資數(shù)額、開發(fā)的面積等。同時把閑置土地的標準、程序、處置方式以及土地閑置費收繳標準、有償收回補償標準等情況向社會公布，接受社會監(jiān)督。

（三）強力推進，真正將閑置土地處置落到實處。一是規(guī)范處置程序。對依法認定為閑置土地的，逐宗發(fā)出《閑置土地認定書》，在處置過程中涉及聽證、征繳閑置費、收回土地使用權(quán)的，均及時告知相關(guān)權(quán)利，依法履行程序。二是加大宣傳力度。既要宣傳對閑置土地進行清理處置的必要性，又要宣傳閑置土地清理處置的具體政策，還要定期發(fā)布存量閑置地的信息，為需要轉(zhuǎn)讓的單位和用地單位提供平臺，增加交易機會。三是敢于頂真碰硬。以處置到位為目標，緊緊扭住關(guān)健環(huán)節(jié)，抓住工作重點，對于拒不配合或無法取得聯(lián)系的企業(yè)，采用公告收回等措施，依法予以處置。對存在閑置土地的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，相關(guān)部門特別是稅務(wù)、銀行等部門也必須及時介入，建立聯(lián)動機制，形成工作合力，促進開發(fā)利用。

三、探索建立閑置土地預(yù)防長效工作機制

對已經(jīng)存在的閑置土地進行清理和處置是治標之舉，加強建設(shè)用地的全程管理，構(gòu)建閑置土地預(yù)防的長效工作機制才是治本之策，是今后土地資源利用管理工作的重點。

（一）科學有序供應(yīng)土地。實施“凈地”出讓避免了因為動遷困難而遲延開發(fā)的風險，是減少土地閑置的重要途徑。為此，在供地方式上，我們應(yīng)大力推進“凈地”出讓，對未完成通水、通電、通路、土地平整等前期開發(fā)工作的土地，國土部門不得辦理土地的招拍掛和出讓手續(xù)，防止新的閑置土地出現(xiàn)。同時，在土地出讓過程中，要完善土地出讓合同，合理規(guī)定項目建設(shè)時序，為動工開發(fā)預(yù)備必要時間，規(guī)范投資強度、容積率、綠化率等節(jié)地指標要求，明確違約責任，提高用地單位的履約意識。在項目審批時，要落實“容缺受理”政策，對申請的行政審批事項，在提交的相關(guān)材料部分缺項時，突破常規(guī)先行受理，加快審批進度，減少造成土地閑置的政府因素。

（二）加強日常監(jiān)督管理。健全建設(shè)用地動態(tài)監(jiān)管制度，加快建設(shè)建設(shè)用地綜合監(jiān)管平臺，重點對項目用地開發(fā)利用等情況進行動態(tài)監(jiān)管。探索利用“視頻監(jiān)控+一張圖”等新技術(shù)、新方法，開展新增建設(shè)用地開發(fā)利用狀況調(diào)查與監(jiān)測工作，對閑置土地發(fā)現(xiàn)一宗、處置一宗。采取開竣工提醒、違約告知、閑置土地約談等多種形式，做到早提醒、早發(fā)現(xiàn)、早處置，形成預(yù)防機制。

（三）全面推行竣工驗收制度。按照《泰州市國有建設(shè)用地批后服務(wù)和監(jiān)管辦法》（泰州市人民政府令第5號）的要求，實行國有建設(shè)用地履約保證金制度和項目用地竣工驗收制度，對出讓或者租賃的國有建設(shè)用地，均要收取一定數(shù)額的履約保證金，防止不按約定使用土地的情況發(fā)生。履約保證金要求全額解繳至規(guī)定的財政專戶，比照出讓金進行管理，未投產(chǎn)達效的，履約保證金不予退還。制定工業(yè)用地投入產(chǎn)出績效評估考核辦法，依照合同約定進行達產(chǎn)評估考核，對達不到投資強度、容積率等約定條件的，要求用地單位限期進行整改。

（四）創(chuàng)新土地利用管理思路。建立和完善閑置土地的市場退出機制，在閑置土地形成前，有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)要提前介入，避免用地主體無力投資建設(shè)項目只有等滿兩年后被無償收回土地使用權(quán)的情況。制定利用存量閑置土地的優(yōu)惠政策，積極鼓勵企業(yè)通過內(nèi)部挖潛，建設(shè)標準廠房，提高單位面積投資強度，提高存量土地利用率。嚴格控制建設(shè)用地增量，著力盤活土地存量，新上建設(shè)項目首先要利用存量土地。制定和實施新的土地使用標準，完善相關(guān)稅制，促進土地利用集約化，防止閑置浪費土地。

（五）切實堵住制度“漏洞”。閑置土地的預(yù)防，關(guān)健靠制度。一是完善政府責任機制。進一步明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、園區(qū)處置閑置土地的主導責任，將閑置土地處置工作列入績效考核范疇。對年處理或利用閑置土地未達標的，應(yīng)當核減其下一年度的用地計劃指標；對連續(xù)三年未達標的，暫停審批其用地計劃指標；對于閑置土地大量存在而無所作為的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、園區(qū)，一律停止辦理土地審批手續(xù)。二是建立信用制度。對土地閑置滿兩年、被依法無償收回的企業(yè)，要列入禁止拿地的“黑名單”，不給囤地、炒地行為留下空間。三是嚴格閑置土地處置制度。建立健全閑置土地的查處體系，做到土地閑置費應(yīng)繳盡繳、土地使用權(quán)應(yīng)收盡收，對那些土地儲備過量、開發(fā)能力不足的企業(yè)，限期進行清理和加快開發(fā)進度。（作者單位為泰興市國土資源局）

作者簡介：王永華，男，漢，江蘇省泰興市，1975年6月，研究方向：房地產(chǎn)及土地管理