“三巖”片區(qū)整體易地搬遷是精準(zhǔn)扶貧在藏東的生動(dòng)實(shí)踐

秦瀾瑛

針對(duì)西藏不同的地市、不同的貧困深度，區(qū)黨委因地制宜采取不同的扶貧方式。對(duì)于自然條件惡劣，“一方水土養(yǎng)不活一方人”的地區(qū)采取易地扶貧易地搬遷的方式，由政府主導(dǎo)，群眾自愿參與，將居住在條件十分惡劣的群眾遷移到條件相對(duì)較好的地方，從而改善生產(chǎn)生活方式，幫助貧困人口擺脫因生存條件惡劣而導(dǎo)致的貧困，是最徹底、最有效的扶貧方式，也是實(shí)施精準(zhǔn)脫貧的一種有效方式。

西藏昌都“三巖”片區(qū)總體上還處于農(nóng)牧一元結(jié)構(gòu)的自然半自然經(jīng)濟(jì)狀態(tài)，農(nóng)牧民整體比較貧困，貧困發(fā)生率高達(dá)50%。為了使“三巖”片區(qū)的農(nóng)牧區(qū)貧困人口在2020年與全國(guó)一道如期脫貧，實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)，按照習(xí)近平“治國(guó)必治邊、治邊先穩(wěn)藏”的重要論述，“加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)，建設(shè)美麗西藏”和扶貧開發(fā)重要戰(zhàn)略思想，區(qū)黨委、政府決定對(duì)昌都“三巖”片區(qū)實(shí)施整體易地扶貧搬遷工作。

一、“三巖”片區(qū)整體易地扶貧搬遷是精準(zhǔn)扶貧的有效舉措

易地扶貧搬遷旨在從源頭斬?cái)嘭毨е瑤椭毨丝跀[脫因生存條件惡劣而導(dǎo)致的貧困，是實(shí)施精準(zhǔn)扶貧的一種有效方式?！叭龓r”片區(qū)整體易地扶貧搬遷的主要?jiǎng)右蚴窃搮^(qū)域貧困程度較深自然條件嚴(yán)酷、資源貧乏、不宜人類生存發(fā)展的特殊類型地區(qū)，既有約束條件下的常規(guī)扶貧方式已不足以使其擺脫貧困，唯有通過(guò)易地搬遷打破環(huán)境資源制約，為搬遷扶貧對(duì)象提供基本的生產(chǎn)生活條件和設(shè)施，通過(guò)政府干預(yù)而擺脫貧困實(shí)現(xiàn)發(fā)展。

“三巖”片區(qū)易地扶貧搬遷工作是基于扶貧成本的實(shí)際。“三巖”片區(qū)地處金沙江上游兩岸的高山峽谷區(qū)，地形地貌復(fù)雜，自然環(huán)境惡劣，資源嚴(yán)重匱乏，地勢(shì)險(xiǎn)峻，基礎(chǔ)設(shè)施差，產(chǎn)業(yè)發(fā)展層次低，經(jīng)濟(jì)發(fā)展十分滯后，社會(huì)事業(yè)起步晚，歷史遺留問(wèn)題復(fù)雜，是典型的“一方水土養(yǎng)不活一方人”的深度貧困區(qū)域，是昌都市“難中之難、困中之困、堅(jiān)中之堅(jiān)”之地，是昌都市乃至西藏自治區(qū)新階段脫貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場(chǎng)。整個(gè)“三巖”片區(qū)幅員面積2334平方公里，地廣人稀，村民居住十分分散，如果繼續(xù)實(shí)施就地扶貧，做到通鄉(xiāng)、通村、通戶公路黑色化，那么會(huì)出現(xiàn)“三巖”片區(qū)的大部分村莊僅僅住了十幾戶，甚至幾戶，就要修幾十公里甚至上百里的公路，僅僅就交通來(lái)看，按照每公里200萬(wàn)元的成本計(jì)算，就需要幾十億元的投資，代價(jià)之大，成本之高。再加基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)的成本，扶貧成本將會(huì)高于整體易地搬遷的成本，而且就地扶貧后群眾的生產(chǎn)生活環(huán)境不能得到保障，還不一定能脫貧。 因此，就扶貧成本來(lái)講，“三巖”片區(qū)實(shí)施整體易地搬遷是可行之舉。

“三巖”易地扶貧搬遷工作是基于改善群眾生產(chǎn)生活的考慮?！叭龓r”片區(qū)素有“水在江中游，人在坡上住，地在山腰掛，畜在巖上放，一年忙到頭，收獲廖無(wú)幾”的說(shuō)法?！叭龓r”地處偏遠(yuǎn)，山高谷深，80%以耕地農(nóng)田坡度在25度以上，耕地質(zhì)量差、多在風(fēng)化巖、沙土堆積層上，依山而開、面積狹小、土層非常薄，耕地保水性差、保肥性差，農(nóng)田不能有效灌溉。這樣的地形地貌特征特點(diǎn)不適合產(chǎn)業(yè)扶貧，使得單純依靠農(nóng)業(yè)、靠天吃飯的“三巖”群眾來(lái)講生計(jì)十分艱難，其特殊情況決定易地扶貧搬遷的適宜性?！笆濉币?guī)劃以來(lái)，貢覺(jué)先后投資三千余萬(wàn)元實(shí)施“梯子工程”“火爐子工程”“碉樓改造工程”等民生工程，投資近億元建設(shè)提升一批公共服務(wù)設(shè)施。但是，扶貧是年年扶、年年貧，自然條件、地理?xiàng)l件、生態(tài)環(huán)境沒(méi)有辦法得到根本性改變，大部分人口仍然生活在極度貧困中，內(nèi)生動(dòng)力不足，生產(chǎn)生活沒(méi)有保障，“三巖”片區(qū)整體易地搬遷是基于群眾生產(chǎn)生活需要，順應(yīng)群眾意愿的扶貧行動(dòng)。

“三巖”片區(qū)易地搬遷積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。2001年、2003年，根據(jù)自治區(qū)黨委、政府1999年制定的《長(zhǎng)江上游西藏自治區(qū)天然林資源保護(hù)工程規(guī)劃方案》，采取集中和插花安置方式，先后兩次對(duì)貢覺(jué)縣“三巖”片區(qū)6鄉(xiāng)的部分村民實(shí)施了跨地區(qū)生態(tài)移民搬遷工程，主要是搬遷至林芝地區(qū)。搬遷后的居民生活水平得到不斷提高，居民環(huán)境有了明顯改善，群眾的思想和法治觀念發(fā)生了巨大變化，是迄今為止“三巖”扶貧工作中最成功的案例。兩次的易地扶貧搬遷實(shí)踐，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，具有鮮明的時(shí)代特征和區(qū)域特點(diǎn)，實(shí)踐證明，相對(duì)于就地扶貧而言，易地搬遷扶貧效果更好，是“三巖”片區(qū)唯有的徹底解決區(qū)域整體性貧困的有效手段。

二、“三巖”片區(qū)跨地整體易地搬遷工作概況

“三巖”片區(qū)搬遷安置共涉及7個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)49個(gè)村莊的村民，主要采取“資源整合、統(tǒng)一規(guī)劃、集中投入、分年實(shí)施”的方式，對(duì)重點(diǎn)貧困鄉(xiāng)、村整體實(shí)施搬遷，集中解決制約深度村發(fā)展的難題，其中整村搬遷涉及5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)18個(gè)鄉(xiāng)村，主要搬遷至拉薩、林芝、昌都山南、日喀則。搬遷安置類型主要有農(nóng)業(yè)、城市安置、牧業(yè)安置等，搬遷過(guò)程堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧基本方略，堅(jiān)持“六個(gè)精準(zhǔn)”，實(shí)施“五個(gè)一批”工程，做到“八個(gè)到位”，實(shí)施“十項(xiàng)提升工程”，把生存條件惡劣、資源匱乏、地方病等深度貧困群眾“挪窮窩”作為重點(diǎn)，按照“六靠、五方便、兩避讓”（靠縣城、靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)、靠中心村、靠景區(qū)、靠產(chǎn)業(yè)園區(qū)、靠交通要道、方便安置點(diǎn)選點(diǎn)規(guī)劃、方便基礎(chǔ)設(shè)施、方便公共服務(wù)配套、方便群眾發(fā)展產(chǎn)業(yè)、方便交往交融，避讓地質(zhì)災(zāi)害隱患、避讓地震斷裂帶）的原則，嚴(yán)肅政策標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格建設(shè)程序，突出藏東風(fēng)格，實(shí)施“532”搬遷工程（50%結(jié)合當(dāng)?shù)刭Y源，采取“搬遷一戶、富裕兩戶”的辦法，就近就便進(jìn)行集中或插花安置；30%搬遷到縣城、國(guó)省道干線、鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地以及公路沿線的資源富集區(qū)域進(jìn)行集中安置；20%搬遷至拉薩、昌都所在地進(jìn)行集中安置），按照“規(guī)模適宜、功能合理、經(jīng)濟(jì)安全、環(huán)境整治、宜居宜業(yè)”的原則合理規(guī)劃安置點(diǎn)。

三、強(qiáng)化后續(xù)保障精準(zhǔn)施策，讓搬遷群眾盡快適應(yīng)新環(huán)境

“三巖”片區(qū)整體易地扶貧搬遷既是千載難逢的機(jī)遇，又是一個(gè)嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。易地扶貧搬遷工作是社會(huì)條件和自然條件共同運(yùn)作的成果，出發(fā)點(diǎn)是希望可以維護(hù)貧困人口的利益，但部分村民并非完全自愿搬遷，是受到自然災(zāi)害和經(jīng)濟(jì)建設(shè)活動(dòng)的影響而不得不做出搬遷的選擇。因此，搬遷群眾對(duì)易地扶貧搬遷的認(rèn)同感偏低，必須強(qiáng)化后續(xù)保障，讓搬遷群眾盡快適應(yīng)新環(huán)境，融入新生活，否則會(huì)對(duì)易地扶貧搬遷產(chǎn)生一定的不良影響，導(dǎo)致扶貧開發(fā)工作的實(shí)際效果受到極大的限制。

（一）營(yíng)造良好的制度環(huán)境，提高易地扶貧搬遷群眾對(duì)政策的認(rèn)同度、支持度和參與度。在組織開展易地扶貧搬遷工作的過(guò)程中，為了使搬遷人口獲得安全感，適應(yīng)新環(huán)境，為搬遷戶提供相應(yīng)的社會(huì)環(huán)境保障和組織生活保障，要做到“搬得出、穩(wěn)得住、有事做、能致富”，從根本上解決生計(jì)問(wèn)題。對(duì)于那些仍停留在紙面上的相關(guān)惠民政策要抓緊落實(shí)，特別是涉及搬遷貧困群眾的土地、收入、就業(yè)政策、城鎮(zhèn)低保、醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)等，應(yīng)及時(shí)足額兌現(xiàn)。

（二）生存環(huán)境的適應(yīng)，搬遷群眾是因?yàn)槟苡袀€(gè)好的生存環(huán)境才搬遷出來(lái)，如果沒(méi)有一個(gè)更好的居住環(huán)境，他們就待不住，會(huì)給下一步的扶貧搬遷工作帶來(lái)更大的困難。剛搬遷至安置點(diǎn)，難免會(huì)產(chǎn)生生產(chǎn)生活方式的不適應(yīng)，如何安置好這部分搬遷群眾過(guò)渡期的生活是重要問(wèn)題。如何“穩(wěn)得住”盡快改善搬遷戶的居住、生活條件，要讓他們沒(méi)有后顧之憂？首先要有一個(gè)美好的環(huán)境，包括美衣、美食、美居、美景。這就需要著力改善關(guān)系到搬遷群眾切身利益的居住環(huán)境，加快落實(shí)安置區(qū)周邊相關(guān)配套設(shè)施建設(shè)，比如交通道路、學(xué)校、醫(yī)院等建設(shè)必須盡快完善，及時(shí)處理和解決停水、停電問(wèn)題，才能讓他們有歸屬感、獲得感和幸福感。

（三）長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的規(guī)劃，針對(duì)搬遷戶出臺(tái)一個(gè)能發(fā)展、能致富的方案，確保他們每一戶都能在新的地方生存下來(lái)，能夠有實(shí)力去享受得起這些條件，那么他們必須要有穩(wěn)定的收入來(lái)源有穩(wěn)定的收入來(lái)源。例如對(duì)他們進(jìn)行再就業(yè)培訓(xùn)，根據(jù)就業(yè)需求采取訂單式培訓(xùn)方式進(jìn)行就業(yè)；也可以積極引導(dǎo)他們進(jìn)行創(chuàng)業(yè)，在創(chuàng)業(yè)中給予特殊創(chuàng)業(yè)政策扶持。尤其要圍繞市場(chǎng)需求和搬遷貧困勞動(dòng)力特點(diǎn)選好安置點(diǎn)的產(chǎn)業(yè)，統(tǒng)籌生產(chǎn)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)建設(shè)，立足遷入地資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、市場(chǎng)需求，以高效集約、適度規(guī)模為標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌規(guī)劃有資源、有市場(chǎng)、有比較優(yōu)勢(shì)的特色產(chǎn)業(yè)，重點(diǎn)發(fā)展勞動(dòng)密集型、環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)，優(yōu)先解決搬遷貧困群眾的資金和就業(yè)問(wèn)題，創(chuàng)造就業(yè)崗位、穩(wěn)定就業(yè)環(huán)境，讓搬遷群眾通過(guò)就業(yè)脫貧致富。（作者單位為昌都市委黨校）