淺析預算績效管理與國庫管理發(fā)展中存在問題與對策

任曉萍 郭歆

本文整理了預算績效管理與國庫管理的相關理論以及國際經(jīng)驗，對我國政府預算績效管理以及國庫管理改革的現(xiàn)狀進行分析，指出存在問題，最后針對這些問題提出幾點建議。

《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》中明確提

出要全面推進預算績效管理，建立全面規(guī)范公開透明的預算制 度。新修訂的《預算法》中有關預算績效管理的條款就有六處。 預算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，是財政科學化精細化管理的重要內容。全方位推進預算績效管理，對于提升政府的公信力，促進高效、責任、透明政府建設具有重大的政治、經(jīng)濟和社會意義。

一、國外相關理論與經(jīng)驗

（一）政府預算績效管理與國庫管理理論的起源與發(fā)展

政府預算績效管理與國庫管理是政府對公共資源進行宏觀調控的手段，政府宏觀調控與市場調控是對資源進行優(yōu)化配置的兩種基本方式，政府宏觀調控來源于市場失靈——由此誕生了市場失靈理論。隨著各國政府預算績效改革與國庫制度改革的不斷發(fā)展，學者也提出了新的觀點，Allan.w提出政府進行國庫管理的兩個必要條件是完備的預算管理體系以及嚴格控制預算的執(zhí)行，即預算的結果要得到保證；Hashim提出進行國庫管理制度變革的核心是建立一個以預算為基礎的系統(tǒng)的國庫管理組織架構，Ter-minassian 和P.martinez 則對國庫管理改革與預算績效改革的關系進行重點研究，指出政府預算績效以及政府預算能否為政府政策以及政府宏觀調控提供有力支持已經(jīng)成為一個國家國庫管理水平高低的重要衡量指標。

（二）國際經(jīng)驗

隨著各國經(jīng)濟的不斷發(fā)展，各國政府對經(jīng)濟的宏觀調控也越來越頻繁，也形成了自身獨特的政府預算與國庫管理模式，在這些模式中，美國、意大利的政府預算與國庫管理模式代表了西方發(fā)達國家對國庫以及政府預算的管理理念，對我國國庫管理改革以及政府預算績效管理具有一定的借鑒意義。

1.美國模式

經(jīng)過多年的改革和發(fā)展，美國聯(lián)邦政府的預算制度與國庫管理制度日益完善，已經(jīng)形成現(xiàn)代化的政府預算與國庫管理模式。相繼出臺了《預算與會計法案》、《國會預算與控制扣押法案》、《平衡預算和緊急赤字控制法案》、《預算執(zhí)行法案》等法律來規(guī)范政府預算過程。美國聯(lián)邦政府的預算體系是一個自下而上編制、審批與執(zhí)行的過程，在這一過程中起核心作用的是美國預算和管理辦公室，在預算編制過程中，該機構負責出臺預算編制指南并對美國政府各部門的預算編制進行指導；在預算審批階段，該機構通過與國會、總統(tǒng)等的溝通以及對經(jīng)濟發(fā)展趨勢的預測按照美國預算法的規(guī)定對中央預算和部門預算做出決策；在預算執(zhí)行過程中，負責預算執(zhí)行的是美國政府的各部門，但是美國預算和管理辦公室負責對預算的執(zhí)行情況和完成情況進行監(jiān)督，即對政府預算的績效進行管理。

2.意大利模式

意大利是一個議會制國家，實行三權分立，其政府預算與國庫的管理制度基礎是收付實現(xiàn)制和權責發(fā)生制，意大利政府預算包括中央預算、國家預算和政府預算三個部分的內容，并且實行年度預算和三年后滾動預算的體制。在預算編制過程中，是由行政部門、議會、財政部以及國庫部等部門相互合作完成，行政部門主要負責政府預算的編制工作，財政部門的主要工作是提供政府預算收入預測與分析情況，議會的主要任務是對政府預算進行審批，國庫部負責預算指導原則的制定、部門預算的編制以及預算法案的執(zhí)行工作，在預算編制、審批以及執(zhí)行監(jiān)督的全過程中國庫部是關鍵部門，負責各個參與部門的協(xié)調與協(xié)作。國庫部除了負責政府預算的編制還負責管理國庫，下設國庫司對國庫資金進行管理，國庫司統(tǒng)領秘書處、私有化及財政經(jīng)濟計劃處、公共債務處、國際財政與經(jīng)濟事務處等7處對國庫業(yè)務進行分別管理，國庫管理實行單一賬戶制，政府所有現(xiàn)金資源集中在國庫在中央銀行開設的國庫單一賬戶中，實行集中收付，將國庫系統(tǒng)與銀行結算系統(tǒng)相連接借助銀行清算系統(tǒng)進行國庫清算，國庫部對國庫賬戶的所有操作進行控制，下達通知，銀行負責實際業(yè)務的操作。意大利政府預算與國庫管理模式的特點是權責清晰、時間分明，雖然政府預算以及國庫管理涉及的內容繁多且復雜，但各部門各司其職，相互協(xié)作，按照時間要求依次完成了政府預算的編制，看似復雜實則雜中有序。

3.對我國政府預算制度與國庫管理的借鑒意義

西方國家針對傳統(tǒng)預算的弊端而推進績效預算改革的嘗試，對于增強部門責任、提高資金效、提升政府公信力等，發(fā)揮了重要作用，并在多年實踐中形成了一套較為完善的基礎理論和管理體系，成為財政管理改革的方向。一是在美國聯(lián)邦政府預算過程中，美國預算和管理辦公室在預算編制、審批、執(zhí)行以及監(jiān)督和國庫管理方面起到了連接政府各部門的橋梁作用，在意大利政府預算與國庫管理中國庫部也發(fā)揮了這樣的作用，所以，政府預算管理與國庫管理要設置專門的機構，發(fā)揮協(xié)調各部門的作用。二是從美國和意大利政府預算管理和國庫管理的模式中可以看出，其具有嚴格的過程和規(guī)范的程序，這樣在政府預算管理和國庫管理的各個階段，各個部分才能職責明確，分工合作，相互合作并相互制衡，保證了政府預算與國庫管理的專業(yè)性和技術性。三是不論美國還是意大利以及其他國家，對其政府預算管理和國庫管理進行研究都會發(fā)現(xiàn)其強烈以及嚴肅的法制性，完善的法律體系是其政府預算管理與國庫管理的堅實后盾，完善的法律體系保證了政府預算與國庫的合法性與嚴肅性。

二、我國預算績效管理與國庫管理的發(fā)展概況

（一）預算績效管理改革

我國政府預算績效改革開始于20世紀90年代末，伴隨社會主義公共財政框架的建立而孕育產(chǎn)生。其改革主要分為四個發(fā)展階段，第一階段為20世紀90年代末期到2003年，這一階段是我國政府預算管理改革的摸索萌芽時期，主要在國內的一些省份進行試點例如湖北、廣東、浙江。第二階段為2003年到2009年，這一階段試點逐漸增加，范圍不斷擴大，引入政府預算績效管理的理念，并于黨的十六屆三中全會明確提出了要建立預算績效評價體系。第三階段為2010年到2011年，這兩年中，隨著政府預算管理改革的深入，提出了全過程預算績效管理框架的概念。第四階段為2012年至今，這一階段可以說是我國政府預算改革以及預算績效改革發(fā)展的新時期，對我國預算績效管理目標更加明確，體系更加完整，配套設施也更加完善。

（二）國庫管理改革

國庫管理改革是我國政府預算改革中的一部分，主要是指國庫集中收付制度改革。傳統(tǒng)的分散收付制度存在財政信息失真、影響財政資金宏觀調控能力以及資金使用效率低下的缺點，已經(jīng)不適應我國政府對國庫資金的管理需求。2001年，國務院批準實施國庫管理制度改革，不斷推進國庫集中收付制度和國庫單一賬戶體系的建立。財政資金的使用效率以及運行效益逐步提高，同時，規(guī)范了銀行賬戶的管理，加強了對政府預算的管理和約束，提高了政府財政資金的財務管理水平，強化財政預算與國庫之間的信息傳遞。

三、存在問題

（一）績效管理方面的法律法規(guī)相對缺失，管理制度體系仍不健全

新《預算法》和《國家金庫條例》等相關法律法規(guī)雖然明確了人民銀行國庫在預算收支核算中的主體地位，但對財政部門與人民銀行在國庫管理中的角色、職責與相互關系，人民銀行經(jīng)理國庫與政府監(jiān)督指導的關系和各部門的職能沒有明確的界定。同時由于業(yè)務電子化的快速發(fā)展，許多制度的修訂完善跟不上發(fā)展的需要，在實際工作中或將影響人民銀行經(jīng)理國庫職能更加全面、充分的發(fā)揮。

（二）未實行全面的國庫單一賬戶制度，游離國庫之外的財政專戶資金盤活難度大

實行國庫單一賬戶制度的意義在于減少政府資金的流失，改變財政資金的分散狀況，加強財政政策的實施力度。目前，《預算法》對財政專戶的設立做出嚴格規(guī)定：“對于法律有明確規(guī)定或者經(jīng)國務院批準的特定專用自己，可以依照國務院的規(guī)定設立財政專戶”，并對“違反本法規(guī)定開設財政專戶的”，要“追究行政責任”。近些年，財政部門雖然加大了財政專戶的清理力度，但是由于財政專戶散布在全國各商業(yè)銀行，數(shù)量和金額難以統(tǒng)計，清理難度較大，阻礙了國庫單一賬戶體系的建立。大量財政資金游離于國庫監(jiān)管之外，削弱了國家財政政策的實施力度及財政資金的使用效益。

四、幾點建議

（一）加快預算績效管理和國庫管理的相關法律體制建設

一是由相關部門下發(fā)、修訂或完善現(xiàn)有法律，亦或在《中華人民共和國預算法實施條例》修訂中增加有關強調地方財政績效管理的內容，為各地推進預算績效管理工作營造有利的政策環(huán)境；二是制定全國統(tǒng)一的財政績效管理相關制度辦法，對財政績效管理的制度進行統(tǒng)一規(guī)范；三是提高預算績效管理及國庫管理相關法律層級，增強制度的權威性。

（二）提升預算編制、執(zhí)行的準確度

一是財政預作為國家行使分配職能，保障社會經(jīng)濟健康、協(xié)調發(fā)展的重要手段，需要不斷提高預算的編制水平；二是明確有關職能部門，使其牢固樹立“分配與管理并重、投入與績效并重”的理念，充分認識預算執(zhí)行管理是預算實施的關鍵環(huán)節(jié)，把預算執(zhí)行管理放在更加突出的位置抓實抓好；三是加強協(xié)調配合，建立部門責任制度。財政、國庫及其主管部門等職能機構應當加強協(xié)調，明晰職責，保證預算執(zhí)行順暢有序；四是不斷提高財政資金管理的安全性和透明性，以便各級政府、財政部門和人民銀行隨時準確了解財政資金運行動態(tài)，為制定相應財政政策和貨幣政策，強化財政資金管理，實施國家宏觀經(jīng)濟管理目標提供依據(jù)。

（三）加快國庫單一賬戶管理體系進程

一是加快財政專戶清理力度。進一步加大清理整頓財政專戶的力度，盡快撤銷不符合法律規(guī)定的所有財政專戶，將已撤銷的財政專戶資金統(tǒng)一納入人行國庫賬戶進行核算，充分發(fā)揮央行國庫賬戶的管理與監(jiān)督作用；二是將預算外收入納入國庫賬戶統(tǒng)一核算。財政部門可以綜合運籌預算內收入與預算外收入，調余補缺，調劑使用，人民銀行國庫部門可以依照法律法規(guī)規(guī)范管理預算外資金。（作者單位為楊凌支行會計國庫科）