園區(qū)開發(fā)項目中PPP模式的應(yīng)用

黃躍清

PPP模式是政府和市場經(jīng)濟(jì)結(jié)合的產(chǎn)物，能夠充分利用各自的優(yōu)勢，提高基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)質(zhì)量，近年來，PPP模式在實際應(yīng)用中不斷發(fā)展成熟，政府也逐步開始將其應(yīng)用到更復(fù)雜的園區(qū)開發(fā)項目。目前，通過PPP模式開發(fā)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的相關(guān)研究尚處于實踐探索階段，各地區(qū)以PPP模式開發(fā)園區(qū)項目數(shù)量不多，且園區(qū)開發(fā)項目本身較為復(fù)雜，相關(guān)政策和法律保障尚不完善，社會資本參與的風(fēng)險較高。

一、政府與社會資本的合作

（一）社會資本方的選擇，根據(jù)社會資本方在項目的設(shè)計、融資、建設(shè)和運營等方面的能力差異可分為專業(yè)投資者和財務(wù)投資者，其中，專業(yè)投資者具有突出的設(shè)計、建設(shè)和運營能力，主要包括承包商和建筑商、技術(shù)服務(wù)商和運營商、設(shè)備提供商等，財務(wù)投資者具有突出的融資能力，主要包括商業(yè)銀行、保險公司、證券公司、信托公司或產(chǎn)業(yè)基金等在內(nèi)的金融機(jī)構(gòu)。

（二）政府與社會資本的主要職責(zé)。政府決定園區(qū)的發(fā)展方向和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，為項目提供政策和法律保障，根據(jù)項目的監(jiān)督考核情況對社會資本方實施獎勵或處罰，甚至在社會資本方違約的情況下約束其行為，直至終止項目合作。社會資本方負(fù)責(zé)園區(qū)開發(fā)項目的融資、建設(shè)和運營，建設(shè)期主要包括土地整理、拆搬遷、道路管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施和公園、綠地、科教文衛(wèi)等公益設(shè)施或服務(wù)的投資建設(shè)，運營期主要包括宣傳推廣、招商引資、物業(yè)管理、產(chǎn)業(yè)服務(wù)體系建設(shè)等產(chǎn)業(yè)招商和園區(qū)運營。

（三）運作結(jié)構(gòu)。政府通過公開招標(biāo)等形式選擇社會資本方，雙方共同出資組建項目公司，項目公司取得政府授予的特許經(jīng)營權(quán)后，根據(jù)園區(qū)整體規(guī)劃，成立相應(yīng)的開發(fā)分公司或部門，針對各項具體的開發(fā)內(nèi)容進(jìn)行投資、建設(shè)和運營，使園區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)從無到有、從零散到集聚、從初級到成熟，從而實現(xiàn)園區(qū)整體價值的提升、土地和物業(yè)的升值，社會資本方則從各級開發(fā)運營中獲得相應(yīng)利潤。

二、開發(fā)內(nèi)容

新型園區(qū)的開發(fā)內(nèi)容可分為土地一級開發(fā)、載體建設(shè)、園區(qū)運營和產(chǎn)業(yè)發(fā)展4個方面。（1）土地一級開發(fā)，（2）載體建設(shè)。園區(qū)的載體建設(shè)即園區(qū)內(nèi)與產(chǎn)業(yè)相關(guān)的二級土地開發(fā)，是完善配套服務(wù)體系、提升土地集約利用程度、增強(qiáng)園區(qū)競爭力的重要手段。（3）園區(qū)運營，園區(qū)的運營管理主要體現(xiàn)在日常運營維護(hù)、招商推廣和產(chǎn)業(yè)服務(wù)三大方面。其中日常運營維護(hù)包括物業(yè)運營、基礎(chǔ)設(shè)施和安全衛(wèi)生等方面的維護(hù)，招商推廣包括園區(qū)品牌包裝、團(tuán)隊組建、項目招生推介會、擬入園企業(yè)調(diào)研分析等，產(chǎn)業(yè)服務(wù)包括園區(qū)提供的各種公共平臺（投融資平臺、人才交流平臺、法律服務(wù)平臺、技術(shù)服務(wù)平臺等）構(gòu)建和運營。（4）產(chǎn)業(yè)發(fā)展。支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級是園區(qū)開發(fā)的核心內(nèi)容，企業(yè)無論是在初創(chuàng)階段、成長階段、成熟階段對資金、人才、技術(shù)等發(fā)展要素都存在較大需求。園區(qū)開發(fā)者既可以以自有資源引導(dǎo)企業(yè)發(fā)展，也可以通過園區(qū)的各種平臺使外界資源供給和園區(qū)企業(yè)發(fā)展要素需求之間實現(xiàn)有效對接。

三、回報機(jī)制

（一）社會資本方獲得收益的方式。政府付費方式適用于具有較強(qiáng)公益性或無法直接向使用者收費的基礎(chǔ)設(shè)施項目；使用者付費方式適用于可直接向使用者收費且具有較高經(jīng)營效益的基礎(chǔ)設(shè)施項目；可行性缺口補(bǔ)助適用于可經(jīng)營系數(shù)較低、使用者付費不能滿足社會資本方投資收益的準(zhǔn)經(jīng)營性項目，具有財政補(bǔ)貼、優(yōu)惠政策、特許經(jīng)營等多種形式。

（二）收益來源。建設(shè)期社會資本方的收益主要是土地一級開發(fā)的收入分成，這部分收入是政府返還給社會資本方的土地整理費用，包括但不限于土地征收和出讓費用、拆搬遷費用以及道路管網(wǎng)等基本配套的建設(shè)費用。

（三）可行性缺口補(bǔ)助的操作。園區(qū)開發(fā)項目中可行性缺口補(bǔ)助主要有財政補(bǔ)貼和房地產(chǎn)開發(fā)兩種形式，其中財政補(bǔ)貼是從財政資金中劃撥并且計入政府預(yù)算，會造成政府的實質(zhì)性負(fù)債，一般是在項目初期社會資本方收益不足或負(fù)收益時政府所做的補(bǔ)償。政府為了吸引更多投資者，同時又不能增加財政負(fù)擔(dān)，通常會授予社會資本方在區(qū)域內(nèi)開發(fā)商住房地產(chǎn)的特許權(quán)，園區(qū)開發(fā)本質(zhì)上屬于以產(chǎn)業(yè)為主的綜合型地產(chǎn)開發(fā)，商業(yè)、住宅、公共事業(yè)等屬于園區(qū)的重要建設(shè)內(nèi)容，因此政府授予社會資本方其他類型房地產(chǎn)的開發(fā)權(quán)是合理可行的，但是園區(qū)仍是以產(chǎn)業(yè)建設(shè)為主，政府應(yīng)在項目協(xié)議上做出明確規(guī)定，限制社會資本方進(jìn)行傳統(tǒng)房地產(chǎn)開發(fā)進(jìn)而牟取暴利的行為，不能將園區(qū)開發(fā)等同于傳統(tǒng)意義上的房地產(chǎn)開發(fā)，或者很多地區(qū)存在的“擦邊球”情況。

政府有能力提供政策優(yōu)惠、財政補(bǔ)貼以及承擔(dān)政治風(fēng)險，愿意與社會資本方平等合作，在社會資本方不違約的情況下不強(qiáng)制干涉項目的具體工作。社會資本方應(yīng)具有較強(qiáng)的融資、運營、服務(wù)、資源整合的綜合性能力，注重產(chǎn)業(yè)建設(shè)和企業(yè)服務(wù)，愿意長期經(jīng)營園區(qū)而不是追求短期利益。（作者單位為義烏信息光電高新區(qū)管委會）